Le Japon pourrait mettre jusqu’en 2065 à récupérer les 15 400 milliards de yens avancés pour Fukushima

Une facture à rembourser sur plusieurs générations

Le Japon pourrait récupérer les fonds avancés pour la catastrophe nucléaire de Fukushima Daiichi jusqu’à l’exercice 2065, selon un calcul de la Cour des comptes qui suppose l’utilisation intégrale de la facilité de financement public de 15 400 milliards de yens. Dans le scénario le plus long, les remboursements se poursuivraient pendant 39 ans encore, tandis que le scénario le plus court s’achèverait au cours de l’exercice 2050.

Le gouvernement a relevé cette facilité de 13 500 à 15 400 milliards de yens dans son budget pour l’exercice 2024, en raison de l’augmentation des besoins d’indemnisation, notamment des pertes liées au rejet d’eau traitée. Le nouveau plafond est supérieur de 1 900 milliards de yens, soit une hausse d’environ 14 %.

Le dispositif japonais de relance répartit la charge financière entre Tokyo Electric Power Company Holdings, les autres exploitants nucléaires, les consommateurs d’électricité et le budget national. TEPCO reçoit les fonds d’indemnisation sans payer d’intérêts, tandis que l’État emprunte auprès d’établissements financiers privés et prend en charge les frais de financement.

Le contrôle, qui couvre la période jusqu’en mars 2026, évalue également à environ 13 900 milliards de yens les dépenses consacrées aux indemnisations, à la décontamination, à l’entreposage provisoire et aux travaux sur la centrale endommagée. Cela représente environ 59 % de l’estimation de 23 400 milliards de yens établie par le gouvernement pour faire face aux conséquences de l’accident.

Deux pressions se conjuguent désormais dans les comptes : le Japon doit encore récupérer des fonds pendant des décennies, et certains des travaux les plus difficiles sur la centrale ne disposent pas encore d’une estimation complète de leur coût. TEPCO doit financer ces travaux tout en assurant l’approvisionnement en électricité et en contribuant aux coûts d’indemnisation.

Comment les fonds publics sont récupérés

La Société de facilitation du dédommagement des dommages nucléaires et du démantèlement s’interpose entre l’État et TEPCO. L’État émet des obligations au profit de la société, puis lui fournit des liquidités lors de leur remboursement. La société reverse à TEPCO les fonds destinés aux indemnisations.

Les exploitants nucléaires versent chaque année des contributions générales à la société. TEPCO verse également une contribution spéciale, fixée à 40 milliards de yens pour l’exercice 2025. Les fonds transitant par la société sont reversés au Trésor national, ce qui permet de récupérer progressivement les sommes avancées.

Le dispositif de remboursement repose également sur la vente des actions de TEPCO détenues par la société. Le plan gouvernemental de 2016 affectait les bénéfices attendus de ces ventes au recouvrement d’environ 4 000 milliards de yens de frais de décontamination. Le prix obtenu pour ces actions influe donc sur le montant à récupérer au moyen des contributions annuelles versées dans la durée.

L’entreposage provisoire bénéficie d’un autre canal de financement public. En vertu de l’article 68 de la loi régissant la société, l’État lui verse des fonds qui augmentent ses revenus et les sommes qu’elle reverse au Trésor. Le cadre établi en 2016 mettait à la charge de l’État environ 1 600 milliards de yens de frais d’entreposage provisoire, les éventuels bénéfices excédentaires issus de la vente d’actions pouvant réduire ce montant.

Pour comprendre les chiffres, la facilité de 15 400 milliards de yens correspond au financement maximal des indemnisations retenu dans le dernier calcul de recouvrement. Les quelque 13 900 milliards de yens représentent les dépenses consacrées à plusieurs activités liées à la gestion de l’accident jusqu’à l’exercice 2025. L’estimation de 23 400 milliards de yens du gouvernement couvre un ensemble plus vaste de coûts prévisionnels, notamment le démantèlement.

Pourquoi la date de recouvrement dépend de TEPCO

Le dernier calcul aboutit à l’exercice 2065 si la contribution spéciale de TEPCO reste fixée à 40 milliards de yens par an à partir de l’exercice 2026 et si le produit de la vente des actions est calculé sur la base d’un cours de 614,9 yens. D’autres hypothèses aboutissent à la date de recouvrement la plus proche : l’exercice 2050.

Un écart de 15 ans entre ces scénarios montre à quel point le recouvrement dépend des finances de l’entreprise et de la valeur de ses actions. Des contributions annuelles plus élevées ou des bénéfices supérieurs sur la vente des actions peuvent avancer l’échéance. Des versements plus faibles laissent davantage de fonds à récupérer sur une plus longue période.

Le rapport de contrôle de 2022 de la Cour des comptes calculait le recouvrement de l’ancien plafond de 13 500 milliards de yens selon plusieurs hypothèses. L’une d’elles aboutissait à une durée totale de recouvrement de 33 à 45 ans. Avec une contribution spéciale de TEPCO maintenue à 40 milliards de yens, la durée était de 36 à 53 ans, le scénario le plus long s’achevant au cours de l’exercice 2064.

La dernière échéance maximale est repoussée d’un an. Les durées précédentes comptent le processus de recouvrement à partir de son point de départ, tandis que les 39 années supplémentaires mentionnées dans la dernière estimation correspondent au temps restant à partir de 2026. La comparaison des dates calendaires permet de mieux s’y retrouver.

Ces échéances sont calculées à partir d’hypothèses de versements et de cours boursiers. Le calendrier réel dépendra de ces conditions financières et de la part de la facilité qui sera finalement utilisée.

À quoi ont servi les 13 900 milliards de yens

Les dépenses liées à la gestion de l’accident ont augmenté d’environ 1 800 milliards de yens au cours des quatre années écoulées depuis la précédente période de contrôle, qui s’est achevée lors de l’exercice 2021. La ventilation la plus récente montre que les différents volets de la relance progressent à des rythmes différents.

• Les indemnisations versées aux personnes et aux entreprises touchées ont atteint 7 938,4 milliards de yens, soit environ 11 % de plus que dans le précédent bilan de la Cour des comptes.
• Les frais de décontamination ont atteint 3 213,1 milliards de yens, en hausse d’environ 7 %.
• Le démantèlement et les mesures relatives à l’eau contaminée ont atteint 2 247,7 milliards de yens, en hausse d’environ 32 %.
• Les frais d’entreposage provisoire ont atteint 531 milliards de yens, en hausse d’environ 98 %.

Les indemnisations constituent toujours le principal poste. Elles couvrent les préjudices subis par des personnes et des entreprises après la catastrophe. La décontamination comprend les opérations visant à éliminer la contamination radioactive dans les zones touchées, tandis que l’entreposage provisoire couvre les installations et les activités nécessaires au stockage des matières recueillies lors du nettoyage.

Les dépenses d’entreposage provisoire ont presque doublé, même si elles partaient d’un niveau plus faible. Sur le site de la centrale, les dépenses augmentent à mesure que TEPCO se prépare à des interventions de plus en plus difficiles sur les réacteurs endommagés.

Le précédent contrôle officiel faisait état de 10 235,1 milliards de yens versés par l’État à la société au titre des indemnisations de TEPCO jusqu’à l’exercice 2021. À cette date, 2 288,1 milliards de yens avaient été reversés au Trésor, soit environ 22 % du montant transféré. Environ 7 950 milliards de yens de ces transferts restaient alors à récupérer, avant les financements ultérieurs.

Les coûts manquants du nettoyage des réacteurs

Les dépenses de démantèlement et les coûts futurs estimés atteignent désormais un total de 5 834,1 milliards de yens. Cela représente environ 73 % de l’estimation de 8 000 milliards de yens du gouvernement pour le démantèlement de la centrale endommagée et les travaux associés.

À la fin de l’exercice 2025, TEPCO avait dépensé 2 247,7 milliards de yens pour le démantèlement et les mesures relatives à l’eau contaminée. Les coûts supplémentaires prévus à partir de l’exercice 2026 s’élèvent à environ 3 600 milliards de yens.

L’estimation des dépenses futures ne comprend pas le coût des équipements nécessaires à l’extraction du combustible nucléaire fondu des unités 1 et 2. Ces débris sont les résidus formés après la fusion du combustible nucléaire et son mélange avec des éléments des réacteurs. Leur retrait nécessite des équipements capables d’intervenir dans des espaces endommagés et extrêmement radioactifs.

Retrancher les 5 834,1 milliards de yens déjà dépensés ou prévus des 8 000 milliards de yens estimés laisse environ 2 170 milliards de yens pour les coûts qui ne figurent pas dans les comptes actuels. Le coût définitif des équipements d’extraction non pris en compte et des autres travaux restants est encore inconnu.

TEPCO est censée financer intégralement le démantèlement. Le précédent contrôle faisait état d’une réserve pour le démantèlement de 585,5 milliards de yens à la fin de l’exercice 2021, ainsi que d’environ 1 701,9 milliards de yens de dépenses engagées jusqu’à cette année-là. Le dispositif de réserve oblige TEPCO à mettre des fonds de côté auprès de la société et à obtenir son approbation pour les retraits nécessaires aux travaux.

L’État finance également des recherches difficiles, des installations et des formations. Le contrôle de 2022 recensait 317,8 milliards de yens de mesures financières publiques consacrées à ces activités jusqu’à l’exercice 2021, notamment des travaux d’analyse des matières radioactives et de développement des technologies à distance.

Les échéances d’une longue traîne financière

Le calendrier financier de Fukushima s’étend désormais au-delà de l’objectif fixé pour l’achèvement du démantèlement. Le Japon et TEPCO visent la fin des travaux en 2051, tandis que les derniers scénarios de recouvrement vont jusqu’à l’exercice 2065.

Les principales échéances montrent comment les obligations ont évolué depuis la catastrophe :

• 11 mars 2011 : le séisme et le tsunami déclenchent la catastrophe de Fukushima Daiichi.
• Septembre 2011 : le gouvernement crée la société de soutien pour contribuer au financement des indemnisations.
• Décembre 2016 : le gouvernement relève le plafond des obligations destinées aux indemnisations de 9 000 à 13 500 milliards de yens.
• 2023 : les rejets en mer d’eau traitée commencent.
• 2024 : les essais d’extraction du combustible fondu commencent et le budget de l’exercice 2024 porte la facilité de financement à 15 400 milliards de yens.
• Mars 2026 : la dernière période de contrôle s’achève, 15 ans après la catastrophe.
• Exercice 2037 ou ultérieur : le début de l’extraction à grande échelle des débris de combustible est prévu dans l’unité 3.
• 2051 : année visée par le gouvernement et TEPCO pour achever le démantèlement.
• Exercices 2050 à 2065 : fourchette des dates d’achèvement prévues par les derniers scénarios de recouvrement des fonds.

Le calendrier de l’unité 3 prévoit le début de l’extraction à grande échelle des débris relativement peu avant l’échéance de 2051. Son coût et l’avancement des travaux pèseront sur la capacité de TEPCO à continuer de financer à la fois les opérations sur la centrale et les indemnisations.

Pourquoi les indemnisations continuent d’augmenter

Dans le plan d’entreprise spécial approuvé en avril 2022, le montant estimé des indemnisations à la charge de TEPCO s’élevait à 12 586,5 milliards de yens. La Cour des comptes a indiqué que cette estimation avait augmenté avec l’arrivée de nouvelles demandes et l’avancement des projets de décontamination et de stockage.

Cette estimation excluait les indemnisations pour les éventuels préjudices d’image liés aux rejets d’eau traitée, leur ampleur ne pouvant alors être évaluée. Les préjudices d’image désignent les pertes de ventes subies par des entreprises lorsque des clients évitent un produit ou un lieu par inquiétude à son sujet.

À l’exercice 2025, environ 90 milliards de yens avaient été consacrés aux indemnisations liées aux rejets d’eau traitée, commencés en 2023. Cette évolution contribue à expliquer pourquoi le gouvernement a élargi la facilité de financement des indemnisations.

Les décisions de justice constituaient une autre source de pression relevée lors du précédent contrôle. En mars 2022, sept jugements définitifs sur les 40 actions de groupe avaient ordonné à TEPCO de verser des sommes supérieures à celles prévues par ses critères d’indemnisation en vigueur. En avril 2022, la Commission de règlement des litiges liés à l’indemnisation des dommages nucléaires du gouvernement a commencé à examiner si les lignes directrices servant de fondement à ces critères devaient être révisées.

Pour les habitants et les entreprises touchés, les critères d’indemnisation déterminent quels préjudices sont admissibles et quels montants sont versés. Pour le dispositif de financement, toute modification de ces critères peut accroître les sommes nécessitant le soutien de l’État et leur recouvrement ultérieur.

Les consommateurs d’électricité contribuent aussi

Les usagers de l’électricité contribuent par l’intermédiaire de frais intégrés au système de transport et de distribution. Leur collecte a commencé en octobre 2020 afin de reconstituer les réserves d’indemnisation qui n’avaient pas été constituées avant la catastrophe.

Le précédent contrôle officiel recensait un montant de prélèvements approuvé d’environ 2 439,8 milliards de yens, à recouvrer sur 40 ans. Réparti sur cette période, ce montant représente environ 60,9 milliards de yens par an.

Au cours de l’exercice 2021, la part existante des contributions générales annuelles des exploitants nucléaires a baissé de 163 à 133,7 milliards de yens, soit une réduction de 29,3 milliards, ou d’environ 18 %. En ajoutant les quelque 60,9 milliards de yens collectés par les frais de réseau, le montant total des contributions générales atteignait environ 194,6 milliards de yens.

La Cour des comptes a constaté que les totaux des contributions publiés par les entreprises ne distinguaient pas les deux composantes. Les lecteurs pouvaient connaître le montant total versé par chaque entreprise sans savoir que la contribution antérieure avait été réduite tandis que les consommateurs d’électricité apportaient des fonds supplémentaires.

La société a justifié cette réduction par l’évolution des finances des exploitants après la catastrophe et par les transformations du marché de l’électricité consécutives à l’ouverture à la concurrence de la vente au détail. Les auditeurs ont demandé des explications plus complètes sur les variations des contributions générales et sur le calcul de la contribution spéciale de TEPCO.

L’entreposage provisoire reste également un enjeu concret pour les collectivités. Le Japon envisage d’utiliser de la terre issue du nettoyage de Fukushima pour des aménagements paysagers lors de l’exposition horticole de Yokohama en 2027. Environ 14 millions de mètres cubes de terres excavées sont stockés autour de la centrale et la loi japonaise impose leur élimination définitive hors de la préfecture de Fukushima d’ici mars 2045.

Hausse des taux d’intérêt et recul des bénéfices

Le coût du financement supporté par l’État augmente pendant qu’il attend le recouvrement des fonds. En se fondant sur l’encours des emprunts et sur le taux d’intérêt moyen de 1,287 % à la fin de l’exercice 2025, les auditeurs ont calculé des intérêts annuels d’environ 101,9 milliards de yens.

Ce montant annuel représente environ le double des quelque 50,8 milliards de yens d’intérêts versés au total entre les exercices 2011 et 2025. La comparaison montre à quel point la hausse des taux peut renchérir le coût du maintien d’un important encours impayé.

Le contrôle de 2022 retenait un taux d’emprunt de 0,1 % dans ses scénarios et avertissait qu’une hausse des taux pourrait nécessiter des fonds publics supplémentaires. Les intérêts sont à la charge de l’État, ce qui fait peser cette dépense sur le budget national alors même que les exploitants continuent de verser des contributions.

Les résultats de TEPCO constituent une autre contrainte. Le groupe a annoncé une perte nette de 454,2 milliards de yens pour l’exercice clos en mars 2026, en raison notamment de pertes exceptionnelles liées au démantèlement. Pour l’exercice 2025, il a réuni environ 368 milliards de yens pour les indemnisations et le démantèlement, alors que son objectif annuel était de 500 milliards.

Le manque à gagner s’élève à environ 132 milliards de yens, soit près de 74 % de l’objectif de financement. Les auditeurs ont appelé TEPCO à améliorer sa capacité à dégager des bénéfices afin de pouvoir continuer à fournir de l’électricité et à assumer les coûts liés à la gestion de l’accident.

Le dispositif de financement japonais dépend donc de plusieurs évolutions liées entre elles : la capacité de TEPCO à générer suffisamment de liquidités, le maintien des contributions annuelles, la réalisation de bénéfices suffisants sur la vente des actions et le financement des coûts du démantèlement au fil des travaux. Chacun de ces facteurs influe sur la durée pendant laquelle les consommateurs et le budget public supporteront les conséquences financières de la catastrophe.

À retenir

• Si la facilité d’indemnisation de 15 400 milliards de yens est intégralement utilisée, son recouvrement pourrait s’achever entre les exercices 2050 et 2065.
• Les dépenses liées à la gestion de l’accident ont atteint environ 13 900 milliards de yens à l’exercice 2025, soit près de 59 % de l’estimation de 23 400 milliards de yens du gouvernement.
• Les dépenses de démantèlement et les coûts futurs estimés totalisent 5 834,1 milliards de yens, mais certains équipements nécessaires à l’extraction du combustible fondu ne sont pas encore comptabilisés.
• Les consommateurs d’électricité contribuent au recouvrement par les frais de réseau, tandis que l’État paie les intérêts des emprunts.
• Sur la base du taux d’intérêt et de l’encours des emprunts à la fin de l’exercice 2025, les intérêts annuels à la charge de l’État ont été évalués à environ 101,9 milliards de yens.
• À l’exercice 2025, TEPCO a réuni environ 368 milliards de yens pour les indemnisations et le démantèlement, soit moins que son objectif de 500 milliards.