La Thaïlande exhorte l’ASEAN à mettre en œuvre son plan de paix pour le Myanmar, cinq ans après son adoption

Cinq ans de diplomatie, toujours pas de stratégie claire

Le ministre thaïlandais des Affaires étrangères, Sihasak Phuangketkeow, a appelé à la création d’une équipe permanente de coordination des crises et à un renforcement du rôle moteur régional afin de relancer le plan de paix de l’ASEAN pour le Myanmar. Selon lui, le cadre adopté en avril 2021 ne dispose toujours pas d’une stratégie claire de mise en œuvre.

S’exprimant lors de la 41e table ronde de l’ASEAN à Singapour, le 5 novembre 2026, Sihasak a dénoncé une routine diplomatique bien connue : les gouvernements réaffirment le Consensus en cinq points, confient la responsabilité à un envoyé spécial dont le mandat change chaque année, puis passent à la réunion suivante.

Ses critiques sont intervenues six jours après la mission humanitaire au Myanmar de la secrétaire philippine aux Affaires étrangères, Ma. Theresa Lazaro, achevée le 30 octobre. Sa visite a permis d’apporter de l’aide et d’obtenir des entretiens avec le ministre des Affaires étrangères du Myanmar, mais elle s’est terminée sans rencontre avec Aung San Suu Kyi, l’ancienne dirigeante civile détenue.

Sihasak, qui est également vice-Premier ministre thaïlandais, a estimé que l’ASEAN devait donner à son envoyé des orientations concrètes, et pas seulement lui confier des responsabilités. Il a soutenu que maintenir le Myanmar à l’écart nuirait à la région et accentuerait le risque de rivalité entre puissances extérieures.

Lors de la table ronde, organisée par l’ISEAS – Yusof Ishak Institute, il a relié le conflit non résolu au Myanmar à un problème plus vaste : l’ASEAN peut-elle réagir assez rapidement lorsque l’un de ses membres est en crise ?

Ses propositions modifieraient le fonctionnement de l’organisation régionale, notamment la façon dont sa présidence tournante convoque des réunions d’urgence et dont les présidences successives coopèrent. Des analyses universitaires publiées en 2022 et 2025 avaient déjà relevé des faiblesses similaires, soulignant la persistance de l’écart entre les objectifs de l’ASEAN et ses méthodes.

Ce qu’exigent réellement les cinq points

L’ASEAN a adopté le Consensus en cinq points lors de sa réunion des dirigeants à Jakarta, en avril 2021, deux mois après le renversement par l’armée du gouvernement civil d’Aung San Suu Kyi. Le coup d’État a plongé le Myanmar dans un conflit opposant l’armée, les forces de résistance et les organisations armées ethniques.

Le Centre on Asia and Globalisation de l’Université nationale de Singapour présente ce cadre dans son évaluation du Consensus en cinq points. Ses engagements sont les suivants :

• La cessation immédiate des violences, toutes les parties devant faire preuve de retenue.
• Un dialogue constructif entre toutes les parties afin de rechercher une solution pacifique.
• La nomination par la présidence de l’ASEAN d’un envoyé spécial chargé de faciliter ce dialogue, avec l’aide du secrétaire général de l’ASEAN.
• Une aide humanitaire par l’intermédiaire du Centre de coordination de l’ASEAN pour l’aide humanitaire, connu sous le nom de centre AHA.
• Une visite au Myanmar de l’envoyé et d’une délégation afin de rencontrer toutes les parties concernées.

Le plan associe trois objectifs : mettre fin aux violences, ouvrir des pourparlers politiques et apporter de l’aide aux personnes dans le besoin. L’envoyé est censé faire le lien entre ces tâches, et non constituer à lui seul toute la réponse de l’ASEAN.

L’ASEAN a exclu les dirigeants politiques du Myanmar des sommets et des réunions des ministres des Affaires étrangères à la fin de 2021, après que l’armée n’a pas respecté des engagements essentiels. Cinq ans après l’accord, le débat porte de plus en plus sur ses modalités d’application et sur les parties qui doivent y prendre part.

Pourquoi le changement d’envoyé est important

Le mandat de Lazaro prendra fin lorsque Singapour assumera la présidence de l’ASEAN en 2027 et nommera le prochain envoyé. Cette rotation annuelle est au cœur des critiques de Sihasak : chaque envoyé hérite d’une négociation difficile sans disposer d’une stratégie collective suffisamment claire.

L’évaluation de l’Université nationale de Singapour, rédigée par Evan A. Laksmana, alors chercheur principal au Centre on Asia and Globalisation, faisait état de progrès limités sous les premiers envoyés. Le premier à occuper le poste fut Erywan Yusof, deuxième ministre des Affaires étrangères du Brunei. Le ministre cambodgien des Affaires étrangères, Prak Sokhonn, s’est rendu au Myanmar en mars 2022, après la visite du Premier ministre Hun Sen en janvier, mais aucune des deux visites n’a débouché sur des avancées notables.

ISP-Myanmar a proposé une autre formule dans sa note d’orientation d’octobre 2025, publiée en anglais le 23 octobre après une version en birman le 22 octobre. L’institut recommandait de confier à l’envoyé un mandat fixe de plusieurs années, au lieu de changer de titulaire à chaque nouvelle présidence.

Un mandat plus long permettrait au même bureau d’entretenir des relations, de garder en mémoire les engagements antérieurs et de suivre les négociations à leurs différentes étapes. ISP-Myanmar a également préconisé des critères de référence, c’est-à-dire des étapes précises permettant aux gouvernements d’évaluer les progrès.

Les propositions de Sihasak et les recommandations de l’institut visent des problèmes connexes au moyen de mécanismes différents. Il souhaite une meilleure coordination entre les présidences de l’ASEAN ; l’institut préconise également d’assurer la continuité au sein du bureau de l’envoyé.

Les résultats de la mission d’octobre de Lazaro

La visite de Lazaro illustre à la fois le travail concret que peut mener un envoyé et les désaccords politiques qui l’entourent. Sa mission comprenait une distribution d’aide à Taunggyi, dans une région de l’État Shan contrôlée par l’armée, ainsi que des entretiens à Naypyidaw avec le ministre des Affaires étrangères du Myanmar, Tin Maung Swe.

Le ministère philippin des Affaires étrangères a indiqué que les discussions avaient porté sur les besoins humanitaires, les communautés difficiles d’accès et la mise en œuvre du Consensus en cinq points. Lazaro s’est également rendue dans une école et un monastère du canton de Pyinmana, qui avaient reçu une aide des Philippines après le séisme de mars 2025, avant de consulter les ambassades de l’ASEAN à Yangon.

Le ministère des Affaires étrangères du Myanmar a présenté la rencontre de Naypyidaw comme un moyen de rétablir le rôle et les droits du pays au sein de l’ASEAN. Il a décrit la coopération comme s’inscrivant dans le cadre des priorités et des feuilles de route propres au Myanmar. L’administration soutenue par l’armée a explicitement rejeté le Consensus en cinq points tout en cherchant à resserrer ses liens régionaux.

Ces positions montrent que l’ASEAN et les dirigeants du Myanmar poursuivent des objectifs politiques différents lors des mêmes échanges diplomatiques. L’ASEAN cherche à faire appliquer le cadre convenu ; l’administration du Myanmar veut retrouver sa place dans la région tout en conservant la maîtrise de sa politique intérieure.

Lazaro n’a pas rencontré Aung San Suu Kyi. Les Philippines avaient demandé à lui rendre visite après son placement en résidence surveillée en avril 2026, puis de nouveau en août, mais l’administration du Myanmar a rejeté les deux demandes.

Qui peut participer aux discussions ?

Sihasak a estimé que l’ASEAN devait associer les acteurs concernés au Myanmar qui ont le pouvoir de prendre des décisions. Il a présenté une participation à un niveau approprié comme un moyen de rendre les échanges diplomatiques plus utiles.

Le ministre thaïlandais des Affaires étrangères a expliqué sa proposition lors de la discussion à Singapour :

Nous devons traiter avec des personnes capables de prendre des décisions et, si elles peuvent participer aux réunions de l’ASEAN à un niveau approprié, je pense que cela aidera ces échanges politiques.

L’expérience de la Malaisie, qui a présidé l’ASEAN en 2025, montre qu’organiser des discussions inclusives ne se limite pas à envoyer des invitations. Selon ISP-Myanmar, le Premier ministre Anwar Ibrahim a rencontré en personne le dirigeant militaire Min Aung Hlaing en Thaïlande en avril 2025 et s’est entretenu à distance avec Mahn Winn Khaing Thann, Premier ministre du gouvernement d’unité nationale de l’opposition.

La présidence malaisienne a également organisé des réunions de concertation avec les parties prenantes en mai, août et octobre 2025. Des consultations en ligne ont permis à des personnes dans l’impossibilité de se déplacer de participer, et la délégation de l’envoyé s’est rendue en Thaïlande en juin.

Des désaccords entre l’organe conjoint de coordination, auquel participaient des groupes de résistance importants, et le bureau de l’envoyé concernant les modalités d’invitation et d’autres sujets ont conduit certaines organisations armées ethniques à ne pas envoyer de représentants de haut rang. ISP-Myanmar a estimé que cela avait nui à la participation et à la dynamique des discussions.

Les organisations armées ethniques du Myanmar sont des acteurs essentiels, car le consensus appelle à un dialogue entre toutes les parties. Un processus qui ne parvient pas à attirer les décideurs de ces groupes est moins à même de transformer les discussions en engagements concrets sur le terrain.

Les deux axes de la Thaïlande et le rôle de la Chine

La Thaïlande plaide pour le dialogue tout en continuant de soutenir un processus de paix interne. Sihasak a décrit deux axes parallèles : traiter directement les problèmes du quotidien le long de la frontière commune et encourager un dialogue inclusif à l’intérieur du Myanmar.

Le ministre thaïlandais des Affaires étrangères a expliqué la pression liée à la géographie :

« Nous partageons une frontière ; nous avons des problèmes tous les jours, nous devons dialoguer et les régler. Et, dans le même temps, nous ne délaissons pas la situation à l’intérieur du Myanmar », a-t-il déclaré.

L’approche thaïlandaise consiste notamment à encourager les échanges entre les organisations armées ethniques et d’autres parties concernées. Sihasak a déclaré que les habitants du Myanmar devaient en fin de compte résoudre les problèmes de leur pays, plutôt que de se voir imposer une solution par des puissances extérieures.

Il a également indiqué avoir demandé au ministre chinois des Affaires étrangères, Wang Yi, d’encourager un dialogue inclusif lors de leur rencontre à une réunion de coopération Lancang-Mékong, plus tôt dans la semaine.

La note d’orientation d’ISP-Myanmar publiée en octobre 2025 recommandait elle aussi de se coordonner avec les voisins du Myanmar. Elle proposait la création d’un groupe restreint d’au moins trois ministres des Affaires étrangères de l’ASEAN, travaillant avec la Chine, l’Inde et la Thaïlande à la mise en œuvre concrète du consensus.

L’institut a averti que l’affaiblissement d’un cadre commun laisserait chaque pays nouer séparément des relations avec les autorités et les forces de résistance du Myanmar, en fonction de ses propres intérêts. La crainte de Sihasak concernant la rivalité géopolitique renvoie au même problème : les gouvernements voisins ont de l’influence, mais leurs priorités risquent d’orienter la diplomatie dans des directions différentes.

Une troïka permanente et des décisions plus rapides en cas de crise

Sihasak a proposé de faire de la troïka de l’ASEAN un mécanisme permanent. Elle réunit les présidences sortante, en exercice et entrante, assurant ainsi une continuité malgré le changement annuel de direction.

Selon lui, cela apporterait un soutien accru aux présidences disposant de moins de moyens ou d’assurance lorsqu’une action s’impose. ISP-Myanmar est allé plus loin dans sa note d’orientation, en recommandant une troïka élargie aux pays voisins non membres de l’ASEAN.

Les deux propositions aboutiraient à des structures différentes. Une troïka permanente de l’ASEAN renforcerait la continuité au sein de l’organisation. L’association de voisins extérieurs ferait participer des gouvernements directement concernés par le Myanmar, mais rendrait aussi la coordination plus complexe.

Sihasak souhaite également que la présidence tournante puisse convoquer des consultations d’urgence et présenter des options concrètes. Il a cité la capacité de l’Union européenne à réunir rapidement les ministres, qu’il a opposée aux réponses de l’ASEAN, qui peuvent prendre une semaine ou davantage.

Le consensus consiste à rechercher un accord entre les gouvernements membres. Sihasak a affirmé que ce principe devait rester fondamental, tout en estimant qu’une application rigide à chaque sujet pouvait entraver l’action.

Il a exposé l’équilibre qu’il souhaite voir trouver par l’ASEAN :

Nous devons trouver des moyens de préserver l’esprit de consensus tout en laissant une marge de souplesse. Sinon, notre processus décisionnel risque de devenir un frein plutôt qu’un instrument d’action collective et de progrès.

Aucun calendrier n’a été annoncé pour l’adoption de ces réformes. La prochaine transition institutionnelle prévue est la prise de fonction de Singapour à la présidence en 2027, date à laquelle la responsabilité de nommer l’envoyé pour le Myanmar changera une nouvelle fois.

Comment les efforts diplomatiques en sont arrivés là

La crise au Myanmar a traversé plusieurs présidences de l’ASEAN, tandis que le même cadre de paix est resté en vigueur. La chronologie montre une activité diplomatique répétée, mais aussi la difficulté persistante à obtenir sa mise en œuvre.

• Février 2021 : l’armée renverse le gouvernement civil d’Aung San Suu Kyi.
• Avril 2021 : les dirigeants de l’ASEAN adoptent le Consensus en cinq points à Jakarta.
• Fin 2021 : l’ASEAN exclut les dirigeants politiques du Myanmar des sommets et des réunions des ministres des Affaires étrangères.
• Janvier et mars 2022 : Hun Sen, puis l’envoyé spécial Prak Sokhonn, se rendent au Myanmar ; l’évaluation de l’Université nationale de Singapour fait état de progrès limités.
• Mai, août et octobre 2025 : la Malaisie organise des réunions avec les parties prenantes afin d’élaborer un plan d’action pour le dialogue.
• 23 octobre 2025 : ISP-Myanmar publie en anglais sa note d’orientation, qui recommande un mandat plus long pour l’envoyé et une coordination politique renforcée.
• 30 octobre 2026 : Lazaro achève sa mission humanitaire.
• 5 novembre 2026 : à Singapour, Sihasak appelle à une stratégie plus claire et à des changements institutionnels.
• 2027 : Singapour prend la présidence de l’ASEAN et nomme le prochain envoyé.

La première évaluation et la note d’orientation ultérieure aboutissent à une même préoccupation pratique : les réunions et les nominations doivent s’inscrire dans un processus organisé, capable de faire durer les négociations et de suivre les engagements.

Les tensions avec le Cambodge mettent à l’épreuve les mêmes mécanismes régionaux

Sihasak a également évoqué les différends entre la Thaïlande et le Cambodge, autre défi pour une organisation qui doit continuer à fonctionner malgré les désaccords entre ses membres. Les deux pays se sont fréquemment affrontés au sujet de différends terrestres et maritimes depuis juillet 2025.

Il a reconnu que leur frontière n’était pas entièrement délimitée, c’est-à-dire que son tracé exact n’avait pas été convenu et matérialisé dans certaines zones. Il a aussi laissé entendre que le différend impliquait des relations personnelles, tout en reconnaissant franchement qu’il en ignorait l’origine.

En juin 2026, le Cambodge a engagé une procédure obligatoire de conciliation au titre de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. La conciliation est une procédure formelle destinée à aider les pays à trouver un accord sur un différend.

La Thaïlande préfère généralement régler les désaccords par voie bilatérale, a déclaré Sihasak, c’est-à-dire directement entre les deux gouvernements. Il a ajouté qu’un mécanisme était désormais en place pour traiter leurs différends et que les deux pays veillaient à ce qu’ils ne perturbent pas leur participation à l’ASEAN et à d’autres instances internationales.

Pour le Myanmar, le choix politique immédiat reste de savoir comment associer les échanges à un véritable dialogue politique. Sihasak souhaite que l’ASEAN soit plus efficace dans ses démarches ; les propositions universitaires préconisent des mandats plus longs, des critères d’évaluation et une coordination durable. Ensemble, elles définissent des changements organisationnels concrets que les gouvernements pourraient envisager, plutôt que de réaffirmer une fois encore les cinq mêmes points.

À retenir

• Le 5 novembre 2026, Sihasak a déclaré que le plan de paix de l’ASEAN pour le Myanmar ne disposait toujours pas d’une stratégie claire de mise en œuvre.
• Il a proposé une troïka permanente réunissant les présidences successives de l’ASEAN et des consultations plus rapides en cas de crise.
• La Thaïlande associe des échanges pratiques sur la frontière au soutien d’un dialogue inclusif à l’intérieur du Myanmar.
• Lazaro a achevé une mission d’aide le 30 octobre, mais n’a pas rencontré Aung San Suu Kyi.
• ISP-Myanmar recommande un mandat de plusieurs années pour l’envoyé, des critères d’évaluation des progrès et une coordination renforcée avec les pays voisins.
• Singapour prendra la présidence de l’ASEAN en 2027 et nommera le prochain envoyé pour le Myanmar.