Singapour porte les amendes liées aux brumes de pollution à 20 millions de dollars singapouriens et étend ses pouvoirs sur les entreprises et leur financement

Des amendes plus lourdes, une intervention plus précoce et une pression par les liens commerciaux

Le Parlement singapourien a adopté à l’unanimité, le 4 novembre 2026, des amendements à la loi sur la pollution transfrontalière par les brumes de fumée. Ils portent de 2 à 20 millions de dollars singapouriens (S$) l’amende pénale maximale pour son infraction principale et donnent aux autorités de nouveaux moyens de restreindre les relations commerciales avec des entités liées aux brumes de fumée.

Ces changements font suite à un épisode de pollution par les brumes de fumée qui s’est étendu du 4 septembre au 25 octobre, période durant laquelle Singapour a enregistré 33 jours de qualité de l’air malsaine et cinq jours de qualité de l’air très malsaine. Les autorités pourront agir contre les risques avant que la fumée n’atteigne Singapour, contraindre les entreprises à se soumettre à des évaluations indépendantes et engager des poursuites civiles lorsque les éléments de preuve satisfont au niveau de preuve civil, moins exigeant que le niveau pénal.

Le Parlement a approuvé le projet de loi après environ six heures de débat réunissant 24 députés : 14 du Parti d’action populaire, sept du Parti des travailleurs et trois députés nommés. Un certificat d’urgence signé par le président a permis de procéder aux trois lectures en une seule séance.

La ministre du Développement durable et de l’Environnement, Grace Fu, a déclaré que le gouvernement devait mieux accéder aux informations sur les incendies, la gestion des terres et les liens entre entreprises. Les amendements visent à étendre le champ d’action au-delà de l’entreprise exploitant une plantation en feu, pour inclure les partenaires commerciaux concernés, les sociétés liées et les bailleurs de fonds.

Le principal défi pour Singapour reste de recueillir des preuves sur des faits survenus à l’étranger. Quatre enquêtes concernant des entreprises auxquelles des avis ont été adressés en 2015 sont toujours en cours, et Fu a indiqué que trois d’entre elles figurent également dans l’enquête actuelle sur les brumes de fumée. Cette nouvelle approche combine les procédures judiciaires et la pression économique, offrant aux autorités plusieurs voies d’action lorsque des poursuites classiques sont difficiles à engager.

Ce que prévoient les nouvelles sanctions

L’amende pénale quotidienne maximale passe de 100 000 à 1 million de dollars singapouriens, tandis que le plafond total est relevé de 2 à 20 millions. Ces deux montants sont multipliés par dix. Les tribunaux détermineront la sanction effective en fonction des circonstances de chaque affaire.

Les amendements autorisent également les tribunaux à imposer des sanctions supplémentaires tenant compte des bénéfices tirés d’une infraction ou des pertes évitées grâce à celle-ci. Cette mesure vise l’avantage financier qu’une entreprise pourrait retirer d’un défrichement irresponsable ou des économies réalisées en renonçant à prévenir les incendies.

Une nouvelle voie de recours civil prévoit une sanction maximale de 10 millions de dollars singapouriens. Avec l’accord du procureur général, l’Agence nationale pour l’environnement (NEA) peut engager une action civile devant les tribunaux. Une entité ne peut pas se voir infliger à la fois une sanction civile et une sanction pénale pour une même affaire.

Dans une affaire pénale, la culpabilité doit être établie au-delà de tout doute raisonnable. Au civil, le critère est celui de la prépondérance des probabilités : le tribunal détermine si les faits allégués ont plus probablement eu lieu que le contraire. Le plafond civil, plus bas, accompagne ce niveau de preuve moins exigeant.

Le député David Hoe a demandé si les sanctions ne devraient pas plutôt être liées au chiffre d’affaires ou aux bénéfices des entreprises. Fu a répondu que des amendes calculées en fonction du chiffre d’affaires avaient été envisagées, mais qu’il pouvait être difficile d’obtenir des données fiables pour chaque entité visée. Le gouvernement a retenu des plafonds fixes, tout en permettant de tenir compte des gains financiers issus d’une infraction.

Agir avant l’arrivée de la fumée

Selon l’ancienne loi, le seuil de déclenchement était atteint lorsque l’indice singapourien des normes de pollution (PSI), qui mesure la qualité de l’air, restait dans la zone malsaine quelque part dans le pays pendant au moins 24 heures. Les amendements étendent le champ d’application de la loi aux incendies à l’étranger qui présentent un risque de pollution par les brumes de fumée à Singapour.

La NEA évaluera ce risque à partir de la surveillance régionale des incendies et des brumes de fumée, des précipitations, de la direction et de la vitesse du vent, ainsi que de données et de modèles scientifiques. Fu a déclaré que des incendies étendus, associés à des conditions météorologiques susceptibles de dégrader la qualité de l’air à Singapour, pourraient justifier une intervention plus précoce.

Les autorités pourraient alors prendre des mesures sans devoir d’abord rattacher la pollution à Singapour à un foyer d’incendie précis. Pour les habitants, le changement concret est que l’intervention peut commencer pendant que la menace se développe, au lieu d’attendre une dégradation prolongée de la qualité de l’air.

Fu a indiqué que l’évaluation dépendrait des circonstances. Si des incendies se produisent alors que la qualité de l’air à Singapour est bonne et que les conditions météorologiques n’indiquent aucun risque de brumes de fumée, la NEA n’aurait aucune raison d’agir sur cette base. Les tribunaux devront toujours vérifier que les éléments constitutifs requis d’une infraction sont réunis.

Des experts examineront les incendies et les liens entre entreprises

Des experts indépendants agréés par le gouvernement pourront enquêter sur les incendies, les activités des entreprises, leurs relations commerciales et leurs chaînes d’approvisionnement. Les entreprises tenues d’en nommer un en assumeront les frais, et les conclusions seront transmises à la NEA pour l’aider à établir les faits et à décider des suites à donner.

Fu a indiqué que trois catégories pourraient faire l’objet d’une injonction de désigner un expert :

• Les entités condamnées pour une infraction ou qui ne respectent pas les obligations prévues par la loi.
• Les entités dont on sait ou soupçonne qu’elles entretiennent des relations commerciales avec celles de la première catégorie.
• Les entités dont on sait ou soupçonne qu’elles ont des liens suffisamment étroits avec celles de l’une ou l’autre des deux premières catégories.

Les experts établiront les faits pertinents. Les décisions d’application de la loi restent du ressort des autorités, et les tribunaux statuent sur la responsabilité. Selon les conclusions, la NEA pourra exiger des mesures correctives, rendre publique une évaluation défavorable ou assortie de réserves, engager des poursuites, désigner une entité comme cible de restrictions ou lui adresser un avis.

Cette extension est importante, car la propriété foncière, l’exploitation des terres, le commerce et le financement peuvent relever de sociétés différentes. L’examen de ces liens permet aux autorités de suivre les responsabilités au sein d’un groupe ou d’une chaîne d’approvisionnement, au lieu de s’arrêter au nom figurant sur une concession foncière.

Fu a précisé que des règles détaillées régissant les évaluations seraient fixées dans des textes d’application, qui définissent les modalités pratiques de mise en œuvre d’une loi. Aucune date d’entrée en vigueur ni aucun calendrier pour ces règles détaillées n’ont été annoncés. Elle a également confirmé que les avis juridiques et le secret professionnel en matière contentieuse resteraient protégés, préservant la confidentialité des communications et documents concernés.

Pourquoi un cabinet d’avocats privé coordonnera les enquêtes

Le cabinet Davinder Singh Chambers a été chargé de conseiller les autorités sur la coordination des enquêtes dans plusieurs juridictions. Sylvia Lim, députée du Parti des travailleurs, a demandé pourquoi ce rôle n’était pas confié au bureau du procureur général (AGC), qui dispose d’une division des affaires internationales.

Le ministre principal K Shanmugam, également ministre coordinateur pour la sécurité nationale et ministre de l’Intérieur, a expliqué que les organismes publics se heurtaient à des restrictions lorsqu’ils cherchaient à enquêter à l’étranger. Les autorités étrangères peuvent leur refuser l’accès parce qu’ils représentent le gouvernement singapourien.

Shanmugam a décrit le dispositif dans lequel les entreprises désignent des enquêteurs privés, des cabinets d’avocats et d’autres spécialistes :

Il fallait donc structurer le dispositif de façon à ce que les entreprises désignent des cabinets privés pour effectuer le travail : les sociétés d’enquête, les cabinets d’avocats et les autres spécialistes sont désormais mandatés par les entreprises et peuvent, de ce fait, intervenir dans des juridictions étrangères.

Les entreprises visées par l’enquête financeront le travail du cabinet chargé de la coordination. Shanmugam a indiqué que les rapports des experts seraient accessibles aux organismes publics et que l’AGC examinerait les conclusions et les éléments de preuve afin de décider des suites que Singapour pourrait donner.

Les cabinets privés devront néanmoins respecter les lois des pays concernés. Shanmugam a reconnu que les autorités étrangères pourraient restreindre leurs activités, tout en expliquant que ce dispositif leur donnerait davantage de chances d’accéder aux informations.

Des restrictions pourraient viser le commerce, les prêts et les services financiers

Les amendements donnent au gouvernement le pouvoir de désigner des entités ou des personnes et de restreindre les relations commerciales avec elles. Cette désignation peut notamment être motivée par la commission ou la suspicion d’une infraction, le non-respect d’avis ou d’injonctions, ou une évaluation défavorable. Une condamnation pénale préalable n’est pas nécessaire.

Les restrictions pourront concerner l’achat et la fourniture de biens ou de services, les prêts et les autres formes de soutien financier. Les autorités pourront également émettre des avis obligeant les entreprises concernées à exclure les entités en infraction de leurs relations commerciales et de leurs chaînes d’approvisionnement.

La violation des restrictions ou des avis applicables pourra entraîner une amende pouvant atteindre 1 million de dollars singapouriens par infraction, ainsi qu’une amende supplémentaire de 100 000 dollars par jour tant que la violation se poursuit. Pour les services financiers fournis par des établissements financiers, le ministre chargé de l’Autorité monétaire de Singapour (MAS) déterminera et appliquera les mesures concernées.

La MAS a déjà rappelé aux banques qu’elles devaient imposer des conditions aux entreprises susceptibles d’avoir enfreint les lois environnementales et envisager de mettre fin à leurs relations commerciales. Le nouveau dispositif ajoute des restrictions légales à cette pression, ce qui pourrait limiter l’accès aux réseaux de financement et de commerce de Singapour.

Simon Tay, président de l’Institut singapourien des affaires internationales, a déclaré que les restrictions sur les activités commerciales et le financement pourraient faire d’une entreprise en infraction « un paria dans le monde des affaires ». Sa remarque souligne une conséquence qui va au-delà de l’amende judiciaire : la perte de partenaires commerciaux et l’accès restreint à des services peuvent rendre plus coûteux le maintien de pratiques irresponsables.

Des garanties pour les entreprises plus éloignées dans la chaîne d’approvisionnement

Des députés ont interrogé le gouvernement sur les effets de l’extension des pouvoirs pour les entreprises éloignées d’un incendie. Lee Hong Chuang, député du Parti d’action populaire, a cité l’exemple d’un négociant ou d’un fabricant de produits alimentaires singapourien situé à plusieurs échelons des responsables des incendies de terres.

Jessica Tan, députée du Parti d’action populaire, a demandé comment le risque de brumes de fumée serait évalué et quelles garanties permettraient d’assurer une application proportionnée de la loi, compte tenu des répercussions possibles sur les relations commerciales, le financement et les activités. Elle a résumé l’équilibre qu’elle attendait des autorités :

La prévention doit être rapide, mais la précision compte aussi.

Fu a déclaré que la NEA exercerait ses pouvoirs de manière mesurée et ciblée, en cherchant à réduire au minimum les coûts de mise en conformité pour les petites et moyennes entreprises. Les entreprises ne seraient pas sanctionnées si elles ignoraient la situation et n’avaient aucune raison de penser qu’elles traitaient avec une entité désignée.

Le gouvernement envisagera également, le cas échéant, des mesures transitoires raisonnables afin que les activités commerciales légitimes puissent s’adapter aux restrictions sans perturbations inutiles. La NEA travaillera avec d’autres organismes, dont la MAS, à la mise en œuvre du dispositif.

Poh Li San, députée de Sembawang West, a averti que des règles plus strictes pourraient affecter les entreprises ayant d’importantes activités en Indonésie et inciter certaines d’entre elles à quitter Singapour. He Ting Ru, députée non constituante du Parti des travailleurs, a appelé à ce que les évaluations des financements responsables portent sur des entreprises entières ou des groupes d’emprunteurs, et a exhorté GIC et Temasek à publier leurs politiques en matière de brumes de fumée et de gestion des forêts. Il s’agissait de propositions formulées au cours du débat.

Les enquêtes en cours restent soumises aux limites des sanctions rétroactives

Singapour a adopté la loi sur la pollution transfrontalière par les brumes de fumée en 2014. En 2015, le pays a adressé des avis de mesures préventives à six entreprises indonésiennes du bois et des plantations. Deux affaires ont été closes en 2017 après que les autorités ont accepté les explications selon lesquelles les entreprises n’étaient plus liées aux terres concernées avant les incendies.

Les enquêtes visant les quatre autres entreprises se poursuivent. Fu a attribué leur durée aux difficultés de procédure et indiqué que trois de ces entreprises figuraient également dans l’enquête actuelle. Des députés, dont Poh et Eileen Chong, députée non constituante du Parti des travailleurs, ont demandé pourquoi il avait fallu 11 ans pour renforcer la loi.

Les faits antérieurs à l’entrée en vigueur des amendements restent soumis aux infractions et aux sanctions précédentes. La NEA a indiqué que l’interdiction des sanctions rétroactives découlait de l’article 11 de la Constitution singapourienne. Dans le nouveau dispositif, les autorités pourront prendre en compte les faits passés lorsqu’elles décideront de procéder à une évaluation, de désigner une entité ou d’émettre un avis de mise en conformité.

Voici la chronologie des mesures d’application et des évolutions législatives :

• 2014 : Singapour adopte la loi sur la pollution transfrontalière par les brumes de fumée.
• 2015 : Six entreprises indonésiennes reçoivent des avis de mesures préventives.
• 2017 : Deux de ces affaires sont closes ; quatre enquêtes restent en cours.
• Du 4 septembre au 25 octobre 2026 : Singapour connaît le dernier épisode prolongé de pollution par les brumes de fumée.
• 2 novembre : Les dix entreprises enregistrées à Singapour ayant récemment reçu des avis de communication d’informations ont indiqué, avant la date limite, qu’elles étaient disposées à coopérer.
• 4 novembre : Le Parlement adopte les amendements à l’unanimité après environ six heures de débat.

De nouvelles procédures répondent au manque de preuves et à l’absence de défendeurs

Les amendements autorisent la signification d’actes juridiques par voie électronique et par d’autres canaux, notamment les médias ou le site internet de la NEA. Fu a averti qu’avec le temps, les preuves pouvaient disparaître ou être modifiées, ce qui faisait des retards un obstacle concret aux enquêtes.

Les autorités pourront arrêter à Singapour les personnes impliquées dans des infractions présumées. Les tribunaux pourront également tenir un procès en l’absence du défendeur sous certaines conditions : la convocation ou l’avis doit avoir été dûment signifié, l’intéressé doit savoir que la procédure peut se poursuivre sans sa présence et aucun motif suffisant ne doit justifier le report du procès.

La NEA a récemment adressé, au titre de l’article 9, des avis de mesures préventives à dix entreprises indonésiennes, leur ordonnant de cesser de brûler des terres, de prévenir ou d’éteindre les incendies et de soumettre des plans d’action. Au titre de l’article 10, des avis adressés à dix entreprises enregistrées à Singapour demandaient des informations sur les sociétés liées, les concessions foncières en Indonésie et les mesures de prévention des incendies.

Les entreprises singapouriennes ont également été invitées à financer des enquêtes sur leurs activités et leurs relations commerciales. Toutes avaient indiqué, au 2 novembre, qu’elles étaient disposées à coopérer. La NEA évaluera les informations et les éléments de preuve avant de décider des suites à donner.

La prévention des incendies nécessite toujours une action au-delà de Singapour

Selon l’organisme de surveillance Nusantara Atlas, plus de 1,9 million d’hectares ont été ravagés par des incendies en Indonésie entre janvier et septembre. Des feux de forêt et de tourbières à Sumatra et à Bornéo ont répandu de la fumée dans toute la région. La sécheresse liée à un épisode El Niño marqué a contribué à ces conditions, au même titre que la déforestation et l’assèchement des tourbières.

La tourbe est une couche de matière végétale partiellement décomposée qui s’accumule dans les sols humides. Son drainage pour y établir des plantations la rend plus inflammable, et les incendies peuvent être difficiles à éteindre. Les entreprises qui imputent à des tiers les incendies sur leurs terres devront démontrer qu’elles ont pris des mesures raisonnables pour les prévenir et les combattre.

Gerald Giam, député du Parti des travailleurs, a proposé d’imposer des exigences relatives au niveau de l’eau et des plans de prévention des incendies vérifiés pour les plantations concernées. Fu a déclaré que la restauration des tourbières pourrait faire partie des mesures imposées pour prévenir les incendies, les remèdes précis étant déterminés au cas par cas.

D’autres députés du Parti des travailleurs ont proposé de donner la priorité aux projets crédibles de crédits carbone liés aux forêts et aux tourbières, dotés de mesures de suivi du niveau de l’eau et de prévention des incendies. Goh Teck Tuan, député nommé, a appelé à coopérer avec les gouvernements étrangers, les communautés et les organisations professionnelles sur la gestion des terres.

Singapour a annoncé qu’il travaillerait avec les États membres de l’ASEAN pour renforcer la mise en œuvre de l’accord régional sur la pollution transfrontalière par les brumes de fumée, lorsqu’il prendra la présidence de l’organisation l’année suivante. Heng Kiah Chun, représentant par intérim de Greenpeace en Malaisie, a appelé à une coopération accrue pour partager les preuves, renforcer la transparence des entreprises et prévenir les incendies de tourbières à leur source.

Fu a décrit le rôle de la loi dans cet effort plus large :

La THPA n’est pas une solution miracle. C’est l’un des nombreux outils que nous devons utiliser pour lutter contre la pollution transfrontalière par les brumes de fumée.

Singapour peut imposer des conséquences par l’intermédiaire de ses tribunaux, de ses entreprises et de son système financier. L’accès aux preuves à l’étranger, une gestion efficace des terres et la coopération avec les pays voisins restent essentiels pour prévenir le prochain épisode de pollution par les brumes de fumée.

À retenir

• Le Parlement a adopté les amendements à l’unanimité le 4 novembre, après un débat réunissant 24 députés.
• L’amende pénale principale passe à 1 million de dollars singapouriens par jour, dans la limite de 20 millions.
• Une voie de recours civil prévoit une sanction maximale de 10 millions de dollars singapouriens.
• Les autorités peuvent évaluer les risques de brumes de fumée avant que la fumée n’atteigne Singapour et restreindre les relations commerciales avec les entités désignées.
• Les entreprises peuvent être contraintes de financer des évaluations indépendantes de leurs activités et de leurs liens avec d’autres sociétés.
• Les faits antérieurs restent soumis aux infractions et aux sanctions précédentes ; quatre enquêtes ouvertes en 2015 sont toujours en cours.
• La coopération régionale et la prévention des incendies restent nécessaires en complément du renforcement des pouvoirs de contrôle de Singapour.