Le Sri Lanka prévoit des ventes et des fusions d’entreprises publiques, tandis qu’une nouvelle loi pourrait être retardée jusqu’en 2027

L’examen de 527 entités pourrait remodeler le secteur public

Le Sri Lanka prépare une loi qui autoriserait la vente, la fusion et la restructuration d’entreprises publiques. Anil Jayantha, vice-ministre des Finances et de la Planification, a indiqué qu’un texte dont l’adoption était initialement prévue en 2026 pourrait ne parvenir au Parlement qu’en 2027. Le gouvernement prévoit de conserver la propriété d’opérateurs stratégiques, notamment dans le secteur de l’énergie, tout en se retirant des activités commerciales ordinaires, comme le négoce et l’exploitation d’hôtels.

S’exprimant lors d’un forum sectoriel organisé par la Securities and Exchange Commission et la Bourse de Colombo, Anil Jayantha a déclaré qu’un comité avait été nommé pour examiner les entreprises publiques et recommander des stratégies de restructuration. Ses propos, datés du 28 octobre 2026, décrivent un changement envisagé à la fois dans les entités détenues par l’État et dans la manière dont ses entreprises sont gérées.

Anil Jayantha a déclaré que, parmi les 527 organismes classés comme entreprises publiques, seuls quelques-uns sont de véritables entreprises commerciales. Nombre d’entre eux remplissent des fonctions administratives en vertu d’exigences légales spécifiques. L’examen dépasse donc un programme de cession d’entreprises : il s’agit aussi de déterminer quelles institutions doivent être regroupées et quelles fonctions l’État doit continuer à assurer.

Le président Anura Kumara Dissanayake a également révélé qu’un comité du ministère des Finances étudiait la fermeture ou la fusion de 34 entreprises publiques. Il a annoncé cet examen lors de la 100e conférence annuelle de l’association des géomètres du secteur public. Ces 34 institutions constituent un groupe précis à l’étude, tandis que le chiffre de 527 avancé par Anil Jayantha désigne l’ensemble bien plus vaste des organismes classés comme entreprises publiques.

Ventes, fusions et fermetures répondent à des objectifs différents

Anil Jayantha a évoqué plusieurs issues possibles à l’examen. La cession consiste pour l’État à vendre tout ou partie de sa participation dans une entreprise. Une fusion regroupe des organisations, tandis qu’une fermeture met fin aux activités d’une institution et nécessite de décider du sort de ses responsabilités restantes, de ses actifs et de ses dettes.

Anil Jayantha, vice-ministre des Finances, a présenté ces options lors du forum sectoriel :

Certaines de ces entreprises publiques peuvent véritablement être cédées ; parfois, il faudra peut-être les fusionner.

L’objectif affiché par le gouvernement est de réduire les distorsions commerciales et de se concentrer sur la régulation et le soutien à l’activité économique. Pour une entreprise qui exerce son activité aux côtés de concurrents privés, cela pourrait se traduire par un changement de propriétaire ou de mode de gestion. Pour un organisme administratif, cela pourrait signifier le regroupement de ses responsabilités avec celles d’une autre institution.

Les annonces ne précisent pas quelles entreprises seront vendues, fusionnées ou fermées, ni les modalités prévues pour les salariés concernés. Ces décisions détermineront les conséquences concrètes pour les employés, les clients et les services publics assurés par certaines de ces institutions.

Une société holding modifierait le mode de détention

La loi sur les entreprises publiques envisagée autoriserait une gestion distincte des entreprises et leur réorganisation au sein d’une société holding. Anil Jayantha a déclaré que les organisations seraient constituées en sociétés à responsabilité limitée et disposeraient d’une plus grande liberté pour s’adapter aux conditions du marché.

Une société holding détient des parts dans d’autres entreprises. Dans le modèle envisagé, l’État pourrait exercer son rôle de propriétaire par l’intermédiaire de cette structure centrale, tandis que chaque entreprise opérationnelle disposerait de sa propre direction. La constitution en société à responsabilité limitée confère à l’entreprise une personnalité juridique distincte, avec ses propres actifs, obligations et processus décisionnels.

Les entreprises publiques commerciales et les banques publiques délaisseraient les contrôles bureaucratiques traditionnels au profit de modèles d’entreprise compétitifs, a déclaré Anil Jayantha. L’objectif est de permettre aux dirigeants de répondre plus rapidement aux besoins des entreprises, plutôt que de traiter une activité commerciale comme un service gouvernemental.

Certaines entreprises restructurées pourraient à terme être cotées à la Bourse de Colombo afin d’attirer des investisseurs privés locaux et des investissements étrangers. Une cotation permet aux investisseurs d’acheter des actions négociées en Bourse. La part que conserverait l’État dépendrait des conditions de toute vente future d’actions.

Le Trésor avait présenté une structure similaire en 2023

La proposition de société holding s’inscrit dans une démarche déjà documentée. Dans un discours sur la réforme du Trésor prononcé le 5 septembre 2023, K. M. Mahinda Siriwardana, alors secrétaire au Trésor et au ministère des Finances, de la Stabilisation économique et des Politiques nationales, avait présenté un projet de société holding publique placée sous la responsabilité du ministère des Finances.

K. M. Mahinda Siriwardana avait indiqué que cette société deviendrait à terme propriétaire d’actifs détenus par l’État afin de favoriser une gestion professionnelle et une gouvernance d’entreprise. Il avait également présenté la législation envisagée sur les entreprises publiques et la loi sur la gestion des finances publiques comme des éléments d’un cadre juridique plus large pour la gouvernance des entreprises publiques.

Le programme de 2023 prévoyait la cession d’actifs commerciaux ne relevant pas d’activités stratégiques et la création d’une unité de restructuration des entreprises publiques au sein du Trésor général. K. M. Mahinda Siriwardana avait déclaré que le Cabinet avait approuvé la cession de plusieurs entités et que des conseillers en transactions avaient été nommés.

Les propos d’Anil Jayantha reprennent ces grandes orientations : dissocier la propriété de la gestion quotidienne, recourir à une structure holding et déterminer quels actifs commerciaux l’État doit conserver. Le discours de 2023 rend compte des projets du gouvernement à l’époque ; les déclarations d’Anil Jayantha, en octobre 2026, décrivent un texte qui attend encore le feu vert avant d’être soumis au Parlement.

Les pertes du secteur de l’énergie expliquent les tensions financières

Le bilan présenté par le Trésor en 2023 chiffre le coût de la mauvaise santé financière des entreprises publiques. En 2022, la Ceylon Electricity Board a enregistré des pertes de 262 milliards de roupies sri-lankaises, tandis que la Ceylon Petroleum Corporation a perdu 615 milliards. Au total, les pertes ont atteint 877 milliards de roupies, dont environ 70 % pour la compagnie pétrolière.

K. M. Mahinda Siriwardana a imputé ces pertes au retard des ajustements tarifaires, à une gestion financière défaillante et à la forte hausse des coûts d’importation. La roupie était passée d’environ 200 à 365 pour un dollar, tandis que les prix mondiaux de l’énergie augmentaient. Les entreprises qui importaient du carburant devaient donc mobiliser beaucoup plus de roupies pour régler leurs factures.

Les prix de détail n’ont pas pleinement répercuté ces coûts pendant de longues périodes. Selon le Trésor, les prix des produits pétroliers ont commencé à refléter les coûts en mai 2022, tandis que les tarifs de l’électricité ont été ajustés en août 2022 puis en février 2023, pour la première fois depuis 2013.

Le Trésor a dû transférer des fonds pour soutenir les deux entreprises. Pour la population, ces pertes entraînent des arbitrages dans l’utilisation des fonds publics : l’argent consacré au maintien en activité d’une entreprise doit provenir des recettes ou de l’emprunt.

Les dettes relient les opérateurs publics, les compagnies aériennes et les banques d’État

Le Trésor a également décrit un enchaînement de factures impayées entre entreprises publiques et banques d’État. La compagnie d’électricité et SriLankan Airlines devaient de l’argent à la compagnie pétrolière pour leur approvisionnement en carburant. Cette dernière dépendait à son tour de financements bancaires, souvent coûteux.

Ces liens expliquent pourquoi la restructuration ne consiste pas seulement à modifier la gestion d’une entreprise. Lorsqu’une entreprise peine à payer, une autre perd les liquidités dont elle a besoin, et les banques qui financent le système sont davantage exposées au risque de non-remboursement.

La compagnie pétrolière avait également contracté une dette importante en devises étrangères, alors que la quasi-totalité de ses recettes était libellée en roupies. L’affaiblissement de la roupie a alourdi le coût de cette dette en monnaie locale. K. M. Mahinda Siriwardana a déclaré que l’État avait repris à son compte les emprunts en devises de la compagnie garantis par l’État, ainsi que la majeure partie des emprunts comparables de la compagnie d’électricité.

L’exercice de restructuration plus large concernait la compagnie pétrolière, la compagnie d’électricité, SriLankan Airlines et la Road Development Authority. Le transfert des dettes garanties à l’État change l’entité qui comptabilise et rembourse l’obligation. Des ressources publiques restent nécessaires pour l’honorer, ce qui place l’endettement futur et la discipline budgétaire au cœur du programme de réforme.

Propriété stratégique et concurrence peuvent coexister

Anil Jayantha a déclaré que le gouvernement conserverait la propriété d’entreprises dans des secteurs stratégiques comme l’énergie afin d’empêcher les manipulations du marché par des opérateurs privés. Cette position délimite le retrait envisagé des activités ordinaires : l’État entend conserver un rôle de propriétaire là où il juge le contrôle public nécessaire.

Le programme du Trésor de 2023 visait également à renforcer la concurrence dans le secteur de l’énergie. K. M. Mahinda Siriwardana avait indiqué que Sinopec avait commencé ses activités commerciales dans la distribution de produits pétroliers la semaine précédente. Il avait aussi évoqué des projets visant à séparer, sur les plans opérationnel et financier, les activités de production et de distribution d’électricité, avec le soutien de la Banque asiatique de développement.

La propriété publique et la concurrence répondent à des enjeux différents du marché. Un gouvernement peut conserver une entreprise énergétique tout en autorisant d’autres fournisseurs à la concurrencer. La séparation des activités au sein du système électrique peut également faciliter l’identification des coûts et l’évaluation des performances de chaque activité.

Les consommateurs sont confrontés à une question connexe : comment financer les services essentiels sans laisser les pertes s’accumuler à nouveau. L’approche du Trésor consistait à fixer des prix reflétant les coûts et à verser des aides directes en espèces aux personnes considérées comme pauvres ou vulnérables, plutôt qu’à maintenir des tarifs bas pour tous les consommateurs de carburant et d’électricité.

Investissements et salaires se disputent les fonds publics

L’examen de 34 entreprises publiques annoncé par Anura Kumara Dissanayake s’inscrit dans un contexte de forte hausse prévue des dépenses de développement. Les dépenses d’investissement devraient passer de 1 330 milliards de roupies en 2026 à 2 000 milliards en 2027. Cela représente une hausse de 670 milliards, soit environ 50 %.

Le président a déclaré que les projets d’autoroutes Kurunegala-Galewela, Rambukkana-Galagedara et Kahathuduwa-Ingiriya seraient financés par les ressources intérieures du Trésor, plutôt que par des emprunts en dollars. Le projet d’électrification de la ligne ferroviaire de la vallée de Kelani, dont le coût est estimé à 600 milliards de roupies, devrait également débuter en 2027.

Le financement intérieur n’élimine pas les besoins en devises lorsque les projets nécessitent des machines, de l’acier ou d’autres matériaux importés. Le gouvernement doit donc maîtriser à la fois le coût des travaux en roupies et les dollars nécessaires aux importations.

Les salaires du secteur public constituent un autre engagement durable. Anura Kumara Dissanayake a déclaré que la hausse en trois étapes du salaire de base prévue par le budget 2025 alourdirait de 330 milliards de roupies la masse salariale annuelle d’ici à 2027, par rapport à 2024. Il a laissé entendre que les indemnités pourraient être davantage prises en compte dans le budget 2028, aucune nouvelle hausse du salaire de base n’étant prévue.

Anura Kumara Dissanayake a également imputé le sureffectif des échelons inférieurs de la fonction publique à des nominations politiques antérieures et appelé à recruter des professionnels compétents et qualifiés. Le programme de gouvernance antérieur du Trésor abordait des enjeux de gestion similaires, en prévoyant de meilleures nominations aux conseils d’administration, la publication régulière de comptes audités et un contrôle plus strict des marchés publics et des dépenses d’investissement.

Le calendrier législatif reste incertain

Anil Jayantha a déclaré que l’arriéré de dossiers au département du rédacteur juridique pourrait retarder le projet de loi sur les entreprises publiques. L’objectif initial était que le texte soit adopté par le Parlement avant la fin de 2026, mais sa nouvelle estimation envisage un dépôt en 2027. Le dépôt correspond à la transmission d’un projet de loi au Parlement ; son adoption nécessite l’approbation des parlementaires.

Anil Jayantha a expliqué que le feu vert du département devait d’abord être obtenu :

« Il faut d’abord obtenir l’aval du département du rédacteur juridique ; si c’est le cas, nous pourrons au moins soumettre le texte au Parlement, peut-être l’année prochaine », a-t-il déclaré.

Le programme de réforme s’étend désormais sur plusieurs années et combine des mesures financières antérieures avec des changements envisagés dans la propriété et la gestion :

• Mai 2022 : selon le Trésor, les prix des produits pétroliers ont commencé à refléter les coûts.
• Août 2022 et février 2023 : les tarifs de l’électricité ont été ajustés pour refléter les coûts.
• 5 septembre 2023 : le Trésor a présenté des projets de cession, de restructuration de la dette, de législation sur la gouvernance et de création d’une société holding publique.
• 28 octobre 2026 : Anil Jayantha a présenté le cadre envisagé pour les entreprises publiques et un possible report du dépôt du texte.
• 2027 : le texte pourrait être soumis au Parlement, tandis que la hausse prévue des dépenses d’investissement et le lancement de l’électrification de la ligne ferroviaire de la vallée de Kelani sont également attendus.

Pour les entreprises, les salariés et les clients, les prochaines étapes concrètes dépendront du contenu du projet de loi et des décisions prises institution par institution. Elles détermineront la marge de manœuvre accordée aux dirigeants, les actifs qui changeront de propriétaire et la manière dont les missions de service public seront poursuivies.

À retenir

• Le Sri Lanka prévoit la vente, la fusion et la restructuration de certaines entreprises publiques, tout en conservant la propriété d’actifs stratégiques dans le secteur de l’énergie.
• Selon Anil Jayantha, seuls quelques-uns des 527 organismes classés comme entreprises publiques sont de véritables entreprises commerciales.
• Un comité du ministère des Finances examine la fermeture ou la fusion de 34 entreprises publiques.
• La loi envisagée permettrait une gestion distincte, la constitution de sociétés à responsabilité limitée et la création d’une structure de société holding.
• Selon le Trésor, la compagnie d’électricité et la compagnie pétrolière ont enregistré ensemble 877 milliards de roupies de pertes en 2022.
• Le projet de loi sur les entreprises publiques pourrait parvenir au Parlement en 2027, après l’objectif initial d’adoption en 2026.