Marcos demande le réexamen de la décision de la Cour suprême sur le budget, tandis que le Sénat réexamine les dépenses de 2027

Des milliards de hausses budgétaires face à un examen constitutionnel

L’administration du président Ferdinand Marcos Jr. demandera le réexamen d’une décision de la Cour suprême philippine qui a invalidé les lois de finances de 2024 et 2025 en raison de hausses décidées par le Congrès, de 449,5 milliards de pesos et de 17,99 milliards de pesos, tout en invalidant deux dispositions encadrant les dépenses de réserve en 2026.

Datée du 7 octobre 2026 et annoncée le 20 octobre, la décision dépasse la question des dépenses passées. Elle fixe des limites à la manière dont le Congrès et l’exécutif peuvent autoriser et débloquer des crédits non programmés, une enveloppe de réserve utilisable uniquement lorsque certaines conditions de financement sont réunies. Les sénateurs s’appuient désormais sur ces limites pour examiner le projet de budget de 7 200 milliards de pesos pour 2027.

Le 21 octobre, la sous-secrétaire d’État et porte-parole du palais présidentiel, Claire Castro, a déclaré que le Bureau du solicitor général avait reçu pour instruction de demander à la Cour de réexaminer sa décision. L’administration soutient avoir respecté les lois budgétaires en vigueur et conteste l’exigence de la Cour relative au montant total des recettes publiques.

Le résumé officiel de la décision de la Cour suprême indique que les crédits de réserve restent possibles au regard de la Constitution, sous réserve de garanties. La majorité a estimé que le Congrès avait dépassé le plafond de dépenses recommandé par le président et que les conditions de déblocage contestées affaiblissaient le plan financier de l’État.

Le juge associé principal Marvic M.V.F. Leonen a rédigé cette décision de 121 pages. Ses conséquences concrètes portent désormais sur trois tâches liées : déterminer comment les organismes publics doivent gérer les fonds concernés, établir les responsabilités dans le cadre des procédures appropriées et élaborer le prochain budget dans le respect des limites fixées par la Cour. Pour les personnes qui attendent des infrastructures, une aide médicale ou d’autres services publics, ces décisions détermineront quels projets seront financés et à quelles conditions.

Ce que la Cour a invalidé

La loi de la République no 11975, la loi de finances générale de 2024, a été déclarée inconstitutionnelle parce que le Congrès avait ajouté 449,5 milliards de pesos aux crédits non programmés, portant le plafond total des dépenses au-delà du montant recommandé par le président. Celui-ci avait proposé environ 281,9 milliards de pesos de crédits de réserve ; le Congrès a porté ce montant à 731,4 milliards de pesos.

La hausse s’élevait à environ 159 %, portant l’enveloppe de réserve votée à près de 2,6 fois le montant initialement proposé. Ces chiffres montrent que le différend porte sur le plafond global des dépenses, et non simplement sur l’intitulé d’une ligne budgétaire.

La loi de la République no 12116, la loi de finances de 2025, a été déclarée inconstitutionnelle en raison d’une hausse de 17,99 milliards de pesos décidée par le Congrès pour le Fonds spécial pour les routes du ministère des Travaux publics et des Autoroutes. La Cour a également estimé qu’une hausse de 12,75 milliards de pesos des comptes spéciaux du Fonds général de certaines agences enfreignait le livre VI, chapitre 4, section 25 du Code administratif, qui interdit d’augmenter les crédits au-delà des propositions présidentielles dans les dispositions spéciales.

Les dispositions spéciales 1(a) et 1(b) du chapitre XLIII du budget 2026 ont été invalidées séparément. La Cour a interdit définitivement au Sénat, à la Chambre des représentants, au Bureau du secrétaire exécutif et au secrétaire au Budget par intérim de mettre ces dispositions en œuvre.

Les affaires jointes comprenaient des recours déposés par Edcel Lagman, ancien représentant d’Albay aujourd’hui décédé, l’ancien sénateur Aquilino « Koko » Pimentel III, le mouvement Filipinos for Peace, Justice and Progress, Inc., ainsi que les représentants Edgar Erice et Leila de Lima. Leurs recours portaient sur différentes parties des budgets et sur les procédures suivies pour les adopter.

Pourquoi une seule recette exceptionnelle peut ne pas suffire

Les crédits non programmés autorisent des dépenses si les conditions de financement sont remplies. À l’inverse, les crédits programmés relèvent du plan de dépenses ordinaire de l’État. La Cour a estimé que le plafond constitutionnel prévu à l’article VI, section 25(1), s’applique aux deux catégories prises ensemble.

Les dispositions contestées de 2026 autorisaient des déblocages si les recettes provenant d’une source particulière autre que l’impôt dépassaient les prévisions, ou si de nouvelles recettes apparaissaient en dehors des estimations de financement initiales. La majorité a considéré qu’il fallait vérifier si les recettes totales avaient dépassé l’objectif global.

L’État peut percevoir davantage que prévu d’une source tout en engrangeant moins de recettes d’une autre. Un excédent dans une catégorie peut donc survenir alors que les recettes restent inférieures au montant nécessaire pour financer les dépenses prévues. Débloquer dans ce cas des fonds de réserve supplémentaires creuse le déficit de financement.

La Cour a estimé que les conditions contestées s’écartaient du rôle prévu des crédits non programmés, conçus comme un mécanisme permettant d’éviter d’aggraver le déficit. Le déficit correspond à l’écart entre les dépenses et les recettes publiques. Le combler nécessite généralement des financements, notamment des emprunts.

Castro a fait valoir que, depuis 2015, le Congrès autorisait des déblocages lorsque les recettes dépassaient les prévisions pour au moins une source déterminée autre que l’impôt, sous réserve d’autres conditions légales. Selon elle, l’administration a suivi ce cadre et estime que la décision laisse les crédits de réserve exister sur le papier, tout en les rendant inutilisables pour les programmes publics.

L’affaire Araullo v. Aquino III est au cœur du désaccord. La Cour s’est appuyée sur cette décision antérieure pour rejeter les conditions de déblocage. Castro a soutenu que l’arrêt Araullo interprétait des lois de finances antérieures et que le Congrès restait libre d’en modifier les conditions dans le respect de la Constitution. La demande de réexamen invitera la Cour à revenir sur cette interprétation.

Comment les transferts budgétaires ont permis d’autres dépenses

La Cour suprême a rattaché la hausse de 2024 aux modifications apportées par la commission mixte de conférence, chargée de concilier les versions d’un projet de loi adoptées par la Chambre et le Sénat. Des programmes, activités et projets ont été transférés des crédits programmés vers les crédits non programmés, tandis que les enveloppes des postes de réserve ont augmenté.

Selon la Cour, ces modifications ont artificiellement dégagé de la marge dans le budget ordinaire pour accroître d’autres allocations. Elle a cité les programmes d’infrastructures de travaux publics, les projets d’infrastructure durable visant à combler les lacunes, l’aide médicale du ministère de la Santé, le programme Ayuda sa Kapos ang Kita du ministère du Bien-être social et du Développement, ainsi que le programme d’aide à l’emploi TUPAD du ministère du Travail et de l’Emploi.

Le programme de renforcement de l’aide aux infrastructures publiques et aux programmes sociaux, connu sous le nom de SAGIP, a fait l’objet d’une attention particulière. Inscrit aux budgets de réserve de 2024 et 2025, puis supprimé en 2026, il permettait à l’exécutif de choisir des projets et d’allouer des fonds après l’adoption de la loi de finances. La Cour a estimé que ce dispositif transférait à l’exécutif des choix de dépenses essentiels qui relevaient du Congrès.

La Cour a qualifié SAGIP de fonds global interdit et de caisse noire dissimulant des crédits pour les travaux publics, notamment pour la lutte contre les inondations. Un fonds global est une enveloppe dont l’utilisation détaillée n’est pas encore définie par la loi.

Selon les chiffres cités dans le débat, les décaissements au titre des allocations SAGIP de 2024 ont atteint environ 200 milliards de pesos, dont 155,9 milliards pour les travaux publics et 85,8 milliards pour la lutte contre les inondations. Sur cette base, les travaux publics représentaient environ 78 % des décaissements, et la lutte contre les inondations près de 43 % du total.

Une allocation autorise un organisme public à prendre des engagements de dépenses. Une comptabilité publique utile distinguerait cette autorisation des engagements déjà contractés et des sommes effectivement versées, afin que les citoyens puissent suivre chaque crédit, de son approbation à son paiement.

Documents manquants et nouvelles règles pour les fonds de réserve

La documentation de la commission mixte de conférence constituait un autre motif majeur de préoccupation. La Cour a relevé l’absence de comptes rendus de ses discussions, d’explications dans son rapport sur les hausses et les baisses budgétaires, ainsi que de pièces justificatives pour les modifications, en violation du règlement du Congrès.

La majorité a estimé que les pouvoirs de la commission découlent de désaccords réels entre les versions adoptées par la Chambre et le Sénat. L’étendue de ces désaccords détermine les modifications qu’elle peut apporter. Cette conclusion place la dernière étape des négociations budgétaires au cœur de la décision.

Dans une opinion distincte consacrée au rôle de la commission, le juge associé Samuel H. Gaerlan a réclamé des garanties, notamment des comptes rendus écrits des principales modifications, des séances publiques et un délai suffisant pour permettre aux deux chambres d’examiner le rapport final. Il a décrit ainsi sa fonction légitime :

un pont entre deux chambres

La Cour a également défini les exigences applicables aux futurs crédits non programmés :

• Aucune allocation sous forme de fonds global.
• Des règles claires distinguant l’utilisation de nouvelles recettes pour des dépenses programmées de leur utilisation pour des dépenses de réserve.
• Une présomption selon laquelle les nouveaux fonds servent à financer des dépenses programmées ; toute exception doit être justifiée par des motifs clairs et convaincants, par exemple pour des projets bénéficiant d’un financement étranger.
• Des critères suffisants pour déterminer les priorités lorsque plusieurs objectifs sont autorisés.
• Le respect du programme budgétaire national et du caractère limité et conditionnel des crédits de réserve.

Le Congrès doit donc décider à la fois quelles dépenses il autorise et comment les objectifs concurrents seront hiérarchisés. Les organismes chargés d’exécuter le budget doivent ensuite appliquer ces choix dans le respect des conditions de financement fixées par la loi.

Les désaccords entre les juges

Plusieurs juges ont convenu que les crédits non programmés pouvaient être constitutionnels, tout en divergeant sur leurs limites. Le juge en chef Alexander G. Gesmundo les considérait comme une source de souplesse utile, notamment en temps de crise, à condition qu’ils restent une réserve limitée dans le cadre du programme budgétaire national.

Les juges associés Rodil V. Zalameda et Jhosep Y. Lopez se sont opposés à l’application du plafond de dépenses présidentiel aux crédits conditionnels de la même manière qu’aux dépenses ordinaires. Leur position aurait accordé au Congrès une marge de manœuvre plus importante pour augmenter les fonds de réserve que ne l’a admis la majorité.

Les juges associés Ramon Paul L. Hernando et Antonio T. Kho Jr. ont défendu une position plus stricte, allant jusqu’à rejeter le mécanisme lui-même. Hernando a souligné l’absence de sources de financement identifiées et préconisé une loi de finances spéciale lorsque de nouvelles recettes deviennent disponibles. Kho s’est opposé à ce que des décisions essentielles concernant les projets et leur financement soient prises après la promulgation de la loi.

D’autres désaccords portaient sur le traitement des dépenses passées et la procédure législative. La juge associée Amy C. Lazaro-Javier souhaitait disposer d’un bilan complet avant de décider comment appliquer la protection des opérations déjà achevées. Le juge associé Alfredo Benjamin S. Caguioa estimait que certains fonds globaux pouvaient être admissibles s’ils ne servaient pas de caisse de financement clientéliste. Les garanties retenues par la majorité constituent désormais la décision applicable, qui fait l’objet d’une contestation.

Bénéficiaires et responsables publics soumis à des règles juridiques distinctes

La Cour a appliqué la théorie du fait accompli aux budgets concernés de 2024 et 2025. En termes simples, cette doctrine permet de maintenir certaines conséquences d’une loi lorsque des personnes s’y sont fiées de bonne foi avant qu’elle ne soit déclarée inconstitutionnelle.

Cette protection est limitée aux programmes irréversibles dont les bénéficiaires ont agi de bonne foi. La responsabilité des auteurs, des promoteurs et des exécutants doit être évaluée dans le cadre de procédures pénales, civiles ou administratives ; la bonne foi doit être expressément établie par la juridiction compétente.

Castro a soutenu que Marcos n’avait enfreint aucune loi ni disposition constitutionnelle en suivant les procédures budgétaires alors en vigueur. Elle a affirmé que l’administration ne voyait aucune responsabilité du président et qu’elle rendrait compte des dépenses. La Cour a par ailleurs confirmé la validité de la certification d’urgence du projet de loi de finances 2024 par le président, rejetant ce recours procédural particulier.

Antonio Tinio, chef adjoint de la minorité à la Chambre, a demandé à l’Ombudsman et à la Commission d’audit d’étudier les moyens de tenir les auteurs du budget responsables. La vice-présidente Sara Duterte a appelé Marcos et le Congrès à répondre de l’adoption des lois, tandis que de Lima a évoqué d’éventuelles poursuites pénales et administratives. Ces déclarations expriment des demandes de reddition de comptes ; la responsabilité sera tranchée dans le cadre des procédures concernées.

Que va-t-il advenir des fonds en attente de déblocage ?

Joy Aceron, coordinatrice et directrice de Government Watch, a appelé l’administration à sécuriser les sommes non débloquées et inutilisées sur les hausses de 449,5 milliards de pesos en 2024 et de 17,99 milliards en 2025. Elle a proposé d’affecter les ressources disponibles aux services essentiels ou à des mesures contre l’inflation et la hausse des prix des carburants, et a demandé à la société civile de surveiller la gestion des finances publiques.

Le sénateur Panfilo Lacson a estimé que les fonds inutilisés des exercices budgétaires clos ne pourraient peut-être plus être décaissés. Le ministère du Budget et de la Gestion a indiqué qu’il examinait la décision avec le Solicitor General et d’autres services de l’exécutif avant de déterminer les prochaines mesures.

Castro a décrit les dépenses prévues au budget 2026 comme se poursuivant normalement pendant l’examen de la décision, tout en indiquant que le palais présidentiel n’avait pas encore décidé de dépenser ou de suspendre les fonds concernés. Les organismes publics et les bénéficiaires attendent donc toujours une position définitive de l’État sur ces déblocages.

Camille Ting, porte-parole de la Cour suprême, a indiqué qu’une demande de réexamen pouvait être déposée dans les 15 jours suivant la notification. Les prochaines étapes sont les suivantes :

• 7 octobre 2026 : la Cour date sa décision et les opinions distinctes.
• 20 octobre : la Cour annonce publiquement sa décision.
• 21 octobre : le palais présidentiel annonce son intention de demander un réexamen et le ministère du Budget confirme qu’il étudie la décision.
• Dans les 15 jours suivant la notification : le gouvernement peut demander un réexamen.

Le budget 2027, prochain banc d’essai

Le Sénat examine la version de la Chambre du projet de budget de 7 200 milliards de pesos pour 2027, alors que des représentants sont accusés d’avoir réaffecté 206 milliards de pesos du programme de dépenses nationales du président. Joseph Victor Ejercito, président de la commission des finances du Sénat, a signalé des coupes dans les projets bénéficiant d’un financement étranger, les chemins de fer et la prévention en matière de santé, ainsi que des hausses pour la lutte contre les inondations et l’aide médicale.

Lacson a contesté l’attribution uniforme de 180 millions de pesos à des centres d’évacuation dans chacune des 17 régions, soit 3,06 milliards de pesos au total. Il a demandé des précisions et déclaré que le Sénat pourrait rétablir des coupes importantes et revenir sur les réaffectations de la Chambre.

Vicente Sotto III, président pro tempore du Sénat, a promis des mesures de transparence inspirées du budget 2026, notamment la retransmission en direct des délibérations de la commission mixte de conférence. Ejercito a indiqué que les deux chambres avaient évité d’augmenter les crédits non programmés de 2026 au-delà de la proposition du président. L’invalidation par la Cour des dispositions de déblocage de ce budget signifie que les parlementaires doivent aussi examiner les conditions de financement, les priorités de dépenses et le détail des projets.

Ejercito s’est engagé à ce que les pratiques passées ne se répètent pas. Castro a exhorté le Congrès à adopter la proposition de l’administration sans dispositions illégales, tandis qu’Aceron a appelé les deux branches du pouvoir à mettre le budget 2027 en conformité avec la décision. La prochaine loi de finances permettra de vérifier si ces promesses débouchent sur des limites contraignantes et sur un compte rendu public des modifications apportées aux allocations.

À retenir

• L’administration Marcos demandera un réexamen par l’intermédiaire du Bureau du solicitor général.
• La Cour a estimé que les hausses décidées par le Congrès, de 449,5 milliards de pesos en 2024 et de 17,99 milliards en 2025, dépassaient le plafond de dépenses recommandé par le président.
• Deux dispositions encadrant le déblocage des fonds de réserve de 2026 ont été invalidées.
• Selon la décision majoritaire, les crédits non programmés restent autorisés, sous réserve de garanties de financement, de priorités claires et de l’interdiction des fonds globaux.
• La protection des programmes irréversibles dépend de la bonne foi des bénéficiaires ; les responsables publics feront l’objet d’évaluations juridiques distinctes.
• Le Sénat examine le projet de budget de 7 200 milliards de pesos pour 2027 dans le respect des limites fixées par la Cour.