Le Bhoutan prépare un projet de loi minière pour les débats d’hiver, après cinq ans d’impasse

Une nouvelle tentative pour déterminer qui profite de l’exploitation minière

Le projet de loi révisé du Bhoutan sur les mines et les minéraux a été transmis au Cabinet avant la session d’hiver de l’Assemblée nationale, prévue du 12 novembre au 28 décembre 2026. Il relance un débat bloqué en juin 2021 sur la propriété des ressources, leur gestion et le partage des bénéfices miniers.

Le Département de la géologie et des mines a révisé les dispositions relatives aux minéraux stratégiques dans le cadre d’une refonte proposée de la loi de 1995 sur la gestion des mines et des minéraux. Cette loi aura 31 ans lorsque les parlementaires se réuniront. Le vice-président de l’Assemblée nationale, Sangay Khandu, a indiqué que le texte sur l’exploitation minière faisait partie des trois nouvelles mesures envisagées à ce stade pour la session, dont l’ordre du jour n’a pas encore été arrêté.

Les enjeux vont des recettes nationales à la poussière, à l’eau et aux emplois autour de chaque mine. L’impôt sur les sociétés acquitté par le secteur minier a atteint 1,2714 milliard de ngultrums en 2025, tandis que le gouvernement envisage des sanctions plus lourdes, davantage de transformation sur le territoire national et de nouvelles modalités permettant aux communautés de bénéficier des retombées.

Le Bhoutan occupe également une place mesurable dans la production manufacturière mondiale. Selon le panorama des ressources minérales du Bhoutan de l’US Geological Survey, le pays se classait au septième rang mondial pour la production de ferrosilicium en 2024, avec une part estimée à 2,1 % de la production mondiale. Le ferrosilicium, un alliage de fer et de silicium, est utilisé dans la fabrication de l’acier.

D’après l’agence, les produits minéraux représentaient 2,0 % du produit intérieur brut du Bhoutan en 2024. La question centrale pour le Parlement est de savoir comment transformer des ressources appartenant à l’État en recettes publiques et en retombées locales, tout en fixant des conditions viables pour les exploitants et en protégeant les terres.

Comment le projet de loi est revenu à l’ordre du jour de la session d’hiver

Le différend précédent s’est prolongé au fil de six réunions du comité mixte, sans accord entre l’Assemblée nationale et le Conseil national. En juin 2021, le président de l’Assemblée a reporté l’examen du texte après que le président du comité, Kinley Wangchuk, eut indiqué que les membres n’étaient pas parvenus à un consensus.

La réglementation a continué de relever de la loi de 1995 pendant que le gouvernement élaborait de nouvelles règles puis, par la suite, un projet de loi révisé. Les principales étapes ont été les suivantes :

• 2020 : Le précédent projet de loi sur les mines et les minéraux proposait un nouveau cadre pour l’octroi des licences, la réglementation et la répartition des ressources minérales.
• Juin 2021 : Le Parlement a reporté l’examen du texte, les deux chambres n’étant pas parvenues à régler leurs divergences.
• 2022 : Le ministère des Affaires économiques a publié le règlement sur la gestion des mines et des minéraux.
• 15 juin 2024 : Le ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles, Gem Tshering, a présenté des projets de révision des règles et d’examen de la participation d’entités publiques et privées.
• Mars 2025 : Une évaluation du Cadre de politique minière de l’IGF a relevé des lacunes dans les autorisations, le suivi, la consultation des communautés et la répartition des bénéfices.
• 2026 : Le Département de la géologie et des mines a soumis le projet révisé au Cabinet avant le débat prévu lors de la session d’hiver.

Le département indique que sa nouvelle version s’appuie sur la Politique de développement des minéraux de 2017, les Directives d’exploration minière de 2023 et le règlement de 2022. Le gouvernement rattache également ce texte à sa feuille de route économique 10X et à sa stratégie Diamond.

Propriété de l’État et droit d’exploitation

Le projet de loi de 2020 du Département de la géologie et des mines stipulait que les ressources minérales appartenaient à l’État. Il proposait également d’attribuer les réserves minérales prouvées par appel d’offres ou à une entreprise publique, les minéraux et réserves stratégiques devant faire l’objet de décisions distinctes du gouvernement.

La propriété et l’exploitation constituent deux aspects différents du débat. L’État peut posséder un gisement tout en autorisant une entreprise à en extraire et à en vendre les minéraux dans le cadre d’un bail. Les points contestés portent sur l’attribution de cette autorisation, son coût et la manière dont les revenus qui en découlent sont redistribués aux citoyens.

La position du Conseil national s’appuyait sur l’article 1.12 de la Constitution, relatif à la propriété étatique des ressources minérales, et sur l’article 9.7, consacré à la pauvreté et à la concentration des richesses. D’autres dispositions invoquées dans le débat portent sur l’équité de la concurrence et les restrictions aux monopoles.

Pour défendre les entreprises publiques, le Conseil s’est appuyé sur des données commerciales historiques. Il a cité un prix déclaré de 520 ngultrums par tonne métrique pour les exportations de dolomite de l’entreprise privée JMCL en 2019, contre 1 150 ngultrums après l’attribution des mines à la State Mining Corporation Limited en 2020. Il a également évoqué un bénéfice après impôts de 802 ngultrums par tonne métrique pour SMCL en 2019/20, contre 398 ngultrums pour la Druk Satair Corporation Limited en 2018.

Ces chiffres expliquent pourquoi l’attribution des droits miniers est devenue politiquement sensible : le Conseil estimait que l’exploitation par l’État permettrait au Bhoutan de capter davantage de valeur. Le gouvernement envisage aujourd’hui un cadre associant acteurs publics et privés.

Pourquoi le cadre juridique est important

La loi de 1995 laisse des questions importantes sans réponse ou les renvoie à des règles et règlements, ce qui renforce la nécessité de décisions bénéficiant d’un fondement parlementaire plus solide. L’exécutif peut réviser les règlements dans les limites de ses pouvoirs légaux ; la modification d’une loi passe par la procédure parlementaire.

L’ancien projet montre l’étendue que peut prendre une réforme minière. Il proposait d’abroger la loi minière de 1995 ainsi que certaines dispositions de la loi de 2009 sur les collectivités locales, de la loi de 1995 sur les forêts et la conservation de la nature et de la loi de 2011 sur l’eau. Il prévoyait aussi la création d’une Autorité de régulation minière autonome, chargée notamment des inspections, de l’application des baux, de la remise en état des sites et du recouvrement des recettes.

Le report de 2021 a également laissé subsister un désaccord de procédure. L’article 13(8) de la Constitution prévoit qu’un projet de loi soit soumis au Druk Gyalpo en vue d’une séance conjointe lorsque la chambre à l’origine du texte rejette les amendements ou objections de l’autre chambre. Le Parlement a plutôt reporté le projet de loi minière en application de l’article 59(A) de son règlement de procédure législative. La base constitutionnelle de ce choix reste contestée.

Les annonces faites jusqu’à présent ne détaillent pas l’intégralité du projet de loi révisé de 2026, notamment le traitement définitif des minéraux stratégiques et la structure réglementaire envisagée. Le texte que le Parlement adoptera déterminera dans quelle mesure les dispositions précédentes seront conservées.

Ce que révèlent les chiffres de production et de fiscalité

L’impôt sur les sociétés acquitté par le secteur minier bhoutanais est passé de 1,1486 milliard de ngultrums en 2023 à 1,2714 milliard en 2025, après avoir reculé à 1,1003 milliard en 2024. Entre 2024 et 2025, la hausse a atteint environ 15,6 %. Les redevances et les loyers miniers constituent d’autres recettes publiques.

La production a évolué différemment selon les matières premières. L’US Geological Survey a recensé 151 495 tonnes métriques de ferrosilicium en 2024, contre 127 293 en 2023, soit une hausse d’environ 19 %. Sur la même période, la production de gypse a chuté de 1 098 565 à 513 477 tonnes métriques, soit un recul d’environ 53 %.

La production de dolomite concassée a également baissé, passant de 2 937 930 tonnes métriques en 2023 à 2 760 377 en 2024. Ces chiffres, issus d’un tableau de production fondé sur des informations disponibles au 15 janvier 2026, illustrent la diversité des conditions commerciales auxquelles le gouvernement doit faire face dans le secteur.

Le projet de loi porterait sur la valorisation des minéraux, c’est-à-dire leur transformation afin d’augmenter leur teneur en minéraux utiles ou leur valeur commerciale. Il traiterait aussi de l’utilisation des minerais à faible teneur et des minerais rejetés, de la récupération d’autres minéraux présents à proximité du gisement principal, ainsi que des minéraux critiques et des actifs miniers stratégiques.

Le ministre Gem Tshering, à la tête du ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, a lié le développement minier aux exigences environnementales lors des débats parlementaires de juin 2024 :

Il faut que cela soit conforme à la politique environnementale.

Le gouvernement réexamine également la fiscalité pour encourager la transformation au Bhoutan. Pour les entreprises, cela pourrait modifier l’arbitrage entre l’exportation de matières premières et l’investissement dans les équipements et les compétences nécessaires pour produire localement des biens à plus forte valeur ajoutée.

Des sanctions renforcées face aux limites des inspections

Le projet de loi instaurerait des sanctions progressives, permettant de prendre des mesures plus sévères lorsqu’un exploitant enfreint les règles à plusieurs reprises. Certaines amendes forfaitaires en vigueur ne dépassent pas 5 000 ngultrums, un montant jugé trop faible par le ministère pour dissuader les infractions.

Le Département de la géologie et des mines supervise les opérations par l’intermédiaire de sept bureaux régionaux. En vertu du règlement de 2022, les mines ordinaires font l’objet de deux inspections par an, dont des contrôles inopinés. Les sites produisant de gros volumes ou présentant des risques pour l’environnement sont inspectés chaque trimestre, voire plus souvent.

Les inspecteurs comparent les opérations aux études de faisabilité approuvées et vérifient la production à partir des relevés des ponts-bascules et des permis de transport. Le département commence à recourir à l’imagerie satellitaire et aux drones pour surveiller les sites dispersés, car le manque de personnel, de moyens de transport et de capacités techniques rend difficile une couverture permanente sur le terrain.

Le département affirme qu’aucune infraction majeure ni violation grave de la réglementation n’a été constatée dans le pays au cours des trois dernières années. Les problèmes les plus courants concernent des gradins d’exploitation mal aménagés, un contrôle insuffisant de la poussière et une mauvaise gestion des morts-terrains, c’est-à-dire des sols et des roches retirés pour accéder à un gisement minéral.

Les empiètements sur les limites des sites et les excavations présentées comme de simples travaux d’aménagement foncier restent préoccupants. Certaines carrières et certains sites de dragage éloignés ne disposent pas de ponts-bascules étalonnés, ce qui oblige les fonctionnaires à vérifier les volumes manuellement. Des formations annuelles visent à remédier à une autre faiblesse : le manque de personnel qualifié chez certains exploitants pour appliquer les plans miniers approuvés.

Remise en état et meilleure répartition des retombées locales

Avant le début de l’extraction, les exploitants doivent obtenir les autorisations environnementales et autres autorisations nécessaires, nommer un responsable certifié et préparer un plan de fermeture et de remise en état de la mine. Ils doivent également fournir une garantie de restauration environnementale, une somme bloquée à titre de sûreté pour financer la remise en état du site.

Les obligations à la fermeture comprennent le retrait des infrastructures, la stabilisation des pentes excavées, la remise en place de la terre végétale et la restauration de la végétation. La garantie n’est restituée qu’après confirmation, à l’issue du suivi, de la stabilité du site et de la survie de la végétation. Pendant l’exploitation, les mesures de protection comprennent des bassins de décantation, des bandes de protection le long des cours d’eau, l’arrosage des routes et le transport des minéraux sous bâche.

L’évaluation de l’IGF de mars 2025 a relevé un système d’autorisations fragmenté, un suivi insuffisant ainsi qu’une consultation des communautés et un partage des bénéfices inadéquats. Une étude de 2016 menée par la Commission anticorruption du Bhoutan, le Royal Institute of Management et l’Audencia Business School française avait également mis en évidence des lacunes en matière de gouvernance et de contrôle.

Le cadre révisé pourrait prévoir des retombées pour les communautés par le biais de fonds de développement communautaire et de politiques de contenu local. Ces politiques peuvent orienter les débouchés vers les travailleurs, fournisseurs et entreprises locaux. L’ancien projet confiait déjà à l’organe de régulation proposé la responsabilité d’approuver l’utilisation d’un fonds de développement communautaire.

La transparence de l’attribution des droits miniers reste une autre préoccupation non résolue. Le département et le ministère ont refusé de communiquer la liste des propriétaires de mines et de carrières, tandis que le département a précisé que la limite de deux baux miniers ne s’applique pas à la SMCL. Le choix des règles d’attribution va donc de pair avec la question de la transparence de leur publication et de l’identification de leurs bénéficiaires.

Coût des intrants agricoles et retards d’ingénierie se disputent l’attention

Les députés ont porté près de 225 préoccupations locales devant une réunion plénière, notamment au sujet des routes agricoles et de l’approvisionnement en eau. Ces dossiers ont été examinés puis transmis aux ministères ; deux préoccupations du conseil de district de Pemagatshel ont été retenues par un comité.

La première porte sur l’irrégularité des contributions au coût des intrants agricoles. Un responsable local a indiqué qu’un accord antérieur prévoyait un partage à parts égales entre les agriculteurs et le gouvernement. Par la suite, la contribution de l’État est passée à 70 % ou à 60 %, mais certains agriculteurs auraient fini par payer eux-mêmes 70 % des coûts.

La différence est considérable en pratique. Un agriculteur qui paie 70 % débourse plus de deux fois le montant payé par celui qui en règle 30 % pour un produit au même prix. Le conseil de district de Pemagatshel demande un système clair et cohérent, fondé soit sur un taux fixe de contribution, soit sur une distribution gratuite.

Des études gouvernementales ont constaté que les agriculteurs prenaient parfois moins soin des produits fournis gratuitement ; des millions d’arbres fruitiers distribués seraient morts faute d’entretien. Le choix de politique publique doit donc concilier accessibilité financière et responsabilité de préserver la vitalité et la productivité des investissements publics.

La deuxième préoccupation concerne les pôles régionaux d’ingénierie et les retards dans le développement local. Les sept bureaux régionaux de développement des infrastructures du ministère des Infrastructures et des Transports comptent 83 agents pour 156 postes autorisés, soit environ 53 %. Certains bureaux ne disposent que de six ou sept ingénieurs, pour la plupart récemment diplômés, alors qu’il en faudrait généralement plus de 15.

Des responsables du ministère avaient auparavant fait état d’un taux effectif de réalisation de 92 % au cours du dernier exercice financier : 233 prestations de conception, l’examen de 641 plans privés et 23 dossiers d’appui aux projets. L’évaluation du Comité de bonne gouvernance déterminera si ces préoccupations relatives aux effectifs et au partage des coûts nécessitent un débat officiel à l’Assemblée.

Les autres sujets à l’ordre du jour législatif

Le ministre des Finances, Lekey Dorji, devrait présenter le projet de loi sur la révision des rémunérations. En tant que projet de loi de finances, il doit être adopté au cours de la même session. Sangay Khandu a également cité un accord avec l’Organisation des pays exportateurs de pétrole parmi les nouvelles mesures envisagées, destiné à traiter des questions pétrolières et de la coopération avec les pays membres.

L’Assemblée doit également examiner en troisième lecture le projet de loi de 2026 modifiant la loi sur les jabmis, ainsi que celui modifiant la loi sur le contrôle du tabac, transmis par le Conseil national. Elle prévoit de finaliser la Convention BIMSTEC d’entraide judiciaire en matière pénale et le projet de loi sur l’insolvabilité et le redressement du Bhoutan.

Le projet de loi minière sera donc examiné au cours d’une session où plusieurs sujets se disputeront l’attention des parlementaires. Son objectif central reste précis : remplacer un cadre juridique vieillissant par des règles claires sur l’accès aux ressources minières, les recettes publiques, les obligations environnementales et les retombées pour les communautés.

Points clés

• Le projet de loi minière révisé a été soumis au Cabinet et devrait, à ce stade, être examiné pendant la session de l’Assemblée prévue du 12 novembre au 28 décembre 2026.
• Le précédent projet a été reporté en juin 2021, après des désaccords sur la propriété, la gestion et le partage des bénéfices.
• L’impôt sur les sociétés acquitté par le secteur minier a atteint 1,2714 milliard de ngultrums en 2025.
• Les changements proposés comprennent des sanctions plus lourdes, des dispositions en faveur de la transformation locale et d’éventuels mécanismes de redistribution des bénéfices aux communautés.
• Les capacités d’inspection, la transparence sur la propriété et la remise en état de l’environnement restent au cœur du débat sur la réforme.
• Les parlementaires examinent également la contribution des agriculteurs au coût des intrants, le manque d’ingénieurs et plusieurs autres mesures législatives.