Le FMI exhorte le Pakistan à élargir son assiette fiscale, tandis que le renforcement des contrôles stimule les recettes

Le Pakistan doit relever un défi qui ne se limite pas à augmenter les impôts

Le Federal Board of Revenue (FBR) pakistanais a fait passer ses recettes fiscales de 8,8 % à 10,3 % de l’économie, a déclaré le ministre des Finances, Muhammad Aurangzeb. Le Fonds monétaire international (FMI) a exhorté le pays à intégrer au système des secteurs insuffisamment imposés et à revoir les avantages fiscaux. Le défi consiste désormais à collecter les recettes de manière plus équitable, tout en soutenant l’investissement et une croissance économique durable.

Lors d’un atelier sur la réforme fiscale à Islamabad, le 20 octobre 2026, Aurangzeb a déclaré que le renforcement des contrôles avait contribué à hauteur de 0,9 point de pourcentage à la hausse de 1,5 point du ratio recettes fiscales/PIB du FBR. De nouvelles mesures de politique fiscale ont apporté les 0,6 point restants. En d’autres termes, le renforcement des contrôles a représenté 60 % de l’amélioration, contre 40 % pour les changements de politique fiscale.

Jihad Azour, directeur du département Moyen-Orient et Asie centrale du FMI, a appelé à des changements permettant de répartir plus équitablement la charge fiscale. Il a déclaré :

L’imposition des secteurs actuellement sous-taxés, la rationalisation des avantages fiscaux et la réduction des charges disproportionnées sont autant d’éléments d’un système fiscal équitable.

L’atelier organisé par le ministère des Finances et le FMI se tient les 20 et 21 octobre. L’annonce de l’atelier du gouvernement, publiée par le département de l’Information de la presse, prévoit six sessions consacrées à la croissance, à la modernisation fiscale, à la coordination de la taxe sur les ventes, à l’impôt sur le revenu, à l’administration et aux recettes provinciales.

Aurangzeb et Azour ont prononcé les allocutions d’ouverture aux côtés de Rodrigo Valdés, directeur du département des Finances publiques du FMI. Des responsables gouvernementaux, des représentants du FMI et de la Banque mondiale, des spécialistes de la fiscalité, des universitaires et des dirigeants du secteur privé participent aux échanges. Les discussions portent sur trois questions concrètes : le montant des recettes collectées par le Pakistan, la répartition de la charge fiscale et la capacité des règles à aider les entreprises à planifier et à se développer.

Qu’est-ce qu’un élargissement de l’assiette fiscale changerait ?

La proposition d’Azour consiste à intégrer davantage d’activités économiques au système fiscal et à réexaminer les avantages fiscaux. L’assiette fiscale désigne les revenus, les dépenses, les biens ou les autres activités soumis à l’impôt. L’élargir revient à imposer un éventail plus vaste d’activités taxables, plutôt que de s’appuyer autant sur ceux qui paient déjà.

Les avantages fiscaux accordent un traitement plus favorable à certaines activités ou à certains contribuables, par exemple sous la forme d’exonérations ou de taux réduits. Les réexaminer consiste à déterminer lesquels restent utiles et lesquels font peser une charge inégale sur les autres.

Azour a établi un lien entre équité, respect des obligations fiscales et croissance du secteur privé. Un système plus neutre vise à permettre aux entreprises de prendre leurs décisions principalement en fonction de leur rentabilité économique, et non de l’avantage fiscal dont bénéficie telle ou telle activité. Des règles plus simples peuvent aussi aider les contribuables à comprendre leurs obligations.

Ces propositions en sont encore au stade des discussions. Les éléments présentés dans le programme de l’atelier et les allocutions d’ouverture ne mentionnent ni secteurs qui seraient davantage imposés, ni avantages fiscaux précis qui seraient supprimés, ni nouveaux taux, ni échéances de mise en œuvre. La tâche immédiate consiste à transformer ces objectifs généraux en recommandations que les gouvernements et les autorités fiscales pourront appliquer.

Le renforcement des contrôles explique l’essentiel de l’amélioration récente

Aurangzeb a déclaré que les recettes fiscales avaient augmenté de 40 % au cours des deux derniers exercices budgétaires. Il a attribué cette progression à la fois au renforcement des contrôles et aux nouvelles mesures de politique fiscale, et estimé que ces contrôles joueraient un rôle croissant dans la prochaine phase de la réforme.

Le ministre a décrit sans détour les efforts de contrôle du gouvernement :

« Nous avons mis fin aux fuites de recettes, aux détournements et à la corruption », a déclaré Aurangzeb.

Le passage du FBR de 8,8 % à 10,3 % du PIB signifie qu’il a collecté 1,5 roupie supplémentaire pour chaque tranche de 100 roupies produite par l’économie. Le PIB mesure la valeur des biens et des services produits dans une économie. Comparer les recettes fiscales au PIB permet d’évaluer leur niveau par rapport à l’économie qui les génère.

Le rapport annuel 2024-2025 de la division des recettes du FBR confirme que le ratio est passé de 8,8 % pendant l’exercice 2023-2024 à 10,3 % pendant l’exercice 2024-2025, hors recettes fédérales non fiscales. Sur la même période, les recettes fiscales du FBR sont passées de 9 299 080 millions de roupies à 11 744 288 millions de roupies. Le rapport cite comme facteurs contributifs des hausses marginales des taux d’imposition, des mesures d’élargissement de l’assiette fiscale et des contrôles plus efficaces, sans toutefois chiffrer leurs contributions respectives à la hausse de 1,5 point de pourcentage.

Le rapport fait état de recouvrements liés aux contrôles de 874 milliards de roupies pour l’exercice 2024-2025, contre 105 milliards pour l’exercice 2023-2024. Le suivi en temps réel de la production a permis de recouvrer 25 milliards de roupies supplémentaires auprès du secteur sucrier et 12,8 milliards auprès du secteur cimentier, tandis que l’accélération du règlement des litiges a généré 255 milliards de roupies grâce à des accords à l’amiable. L’entité unique de contrôle des douanes a collecté 321 milliards de roupies sur des produits particulièrement exposés à la contrebande, soit une hausse de 19,7 %.

Les recouvrements d’impôt sur le revenu à la suite d’une demande sont également passés de 127 milliards de roupies, soit 3 % des recettes de cet impôt, pendant l’exercice 2023-2024 à 267 milliards, soit 5 %, pendant l’exercice 2024-2025. Les recettes provenant des retenues à la source ont progressé de 2 739 à 3 382 milliards de roupies, bien que leur part ait reculé de 60 % à 59 %. Les recettes tirées des acomptes d’impôt ont augmenté de 1 530 à 1 894 milliards de roupies, tandis que leur part est passée de 34 % à 33 %.

La ventilation présentée par Aurangzeb place le renforcement des contrôles au cœur du prochain débat. Puisque 0,9 point de pourcentage du gain récent est attribué aux contrôles et 0,6 point aux mesures de politique fiscale, le gouvernement présente un meilleur recouvrement des impôts existants comme une source majeure de recettes. Les résultats et la crédibilité de l’administration fiscale comptent donc autant que la conception des lois fiscales.

Les entreprises veulent moins de surprises budgétaires

Aurangzeb a déclaré que l’investissement privé dépendait de la continuité des politiques publiques. Les entreprises qui envisagent de construire une usine, d’acheter du matériel ou d’étendre leurs activités doivent évaluer les coûts et les rendements sur plusieurs années. Des changements fiscaux fréquents peuvent compliquer ces calculs.

Le ministre des Finances a déclaré aux participants :

Nous ne pouvons pas continuer à réserver des surprises à l’investissement privé à chaque budget.

Aurangzeb a également cité le consensus politique, le renforcement des institutions et la confiance des contribuables parmi les conditions d’une réforme durable. Il a inscrit le rétablissement de la crédibilité du FBR parmi les priorités du gouvernement et appelé à améliorer les relations entre les contribuables et l’administration.

La session consacrée à l’administration porte notamment sur la numérisation, le respect des obligations fiscales et la confiance des contribuables. La numérisation consiste à utiliser des systèmes électroniques pour gérer des procédures telles que les dossiers fiscaux, les déclarations et les paiements. Sa place dans le programme, aux côtés de la confiance, reflète la portée concrète des discussions sur la réforme : les contribuables ont besoin de procédures praticables et de garanties quant à la manière dont l’administration les applique.

Pourquoi la coordination entre fédéral et provinces est importante

Les gouvernements fédéral et provinciaux du Pakistan sont tous concernés par les changements proposés. Une session de l’atelier examine la mise en place d’un régime unifié de taxe sur les ventes à l’échelle fédérale et provinciale, tandis qu’une autre porte sur le fédéralisme budgétaire et les recettes fiscales provinciales.

La taxe sur les ventes s’applique aux transactions imposables. Un régime unifié viserait à instaurer un cadre mieux coordonné entre les différents échelons de gouvernement. Pour les entreprises actives dans plusieurs provinces, l’enjeu concret est la cohérence de la conception et de l’administration de leurs obligations fiscales.

Le fédéralisme budgétaire concerne la répartition des responsabilités entre les différents échelons de gouvernement pour collecter des recettes et financer les services publics. Les recettes provinciales font donc partie du même débat que les recettes fédérales : élargir le système fiscal exige une coopération entre les autorités qui définissent et appliquent ses règles.

Aurangzeb a appelé à une coopération entre le gouvernement fédéral et les provinces afin de parvenir à un accord plus large sur la politique fiscale. L’atelier inscrit cette question à l’ordre du jour de la réforme, au même titre que la simplification et la neutralité de l’impôt sur le revenu. Ensemble, ces sessions abordent à la fois la structure de la fiscalité et la coordination nécessaire à son bon fonctionnement.

Du redressement économique à une croissance durable

Aurangzeb a déclaré que l’économie pakistanaise était passée d’une contraction d’environ 0,3 % à une croissance d’environ 3,7 %. Il a estimé que la qualité de la reprise comptait autant que sa vitesse et appelé à une croissance portée par les exportations.

Il s’inquiète du retour d’un cycle bien connu : une flambée des dépenses et une abondance de liquidités stimulent l’activité, mais l’expansion est ensuite suivie d’un ralentissement. Une stratégie axée sur les exportations vise au contraire à accroître la production destinée aux acheteurs étrangers et à générer des recettes en devises, parallèlement à la croissance intérieure.

Azour a déclaré que le Pakistan avait progressé dans le rétablissement de la stabilité macroéconomique, la restauration de la confiance, le renforcement des réserves extérieures et le soutien à la reprise. La stabilité macroéconomique désigne la situation générale de l’économie, notamment la capacité à maîtriser les finances publiques et à honorer plus sûrement les paiements liés aux importations et aux autres obligations extérieures.

Le responsable du FMI a décrit le prochain objectif :

« La prochaine étape consiste à transformer cette stabilisation en une croissance plus forte et plus durable », a déclaré Azour.

La politique fiscale est au cœur de cette transition. Le gouvernement a besoin de recettes pour financer les services et honorer ses obligations, tandis que les entreprises ont besoin de règles qui laissent une marge de manœuvre pour les investissements productifs. Aurangzeb a déclaré que la création de valeur économique devait guider la conception de la fiscalité, tandis que le gouvernement continue de répondre à ses besoins de recettes.

Les réserves se sont reconstituées, mais leur qualité compte

Aurangzeb a déclaré que les réserves de change du Pakistan étaient passées d’un niveau équivalant à environ deux semaines d’importations à plus de trois mois. La couverture des importations exprime les réserves en nombre de mois pendant lesquels elles permettraient de financer les importations, ce qui rend la taille du matelas de devises plus facile à comprendre.

Le ministre a également souligné que la manière dont les réserves sont constituées compte autant que leur montant. Son argument rejoint celui qu’il avance à propos de la croissance : une hausse des chiffres est plus utile lorsque les progrès sous-jacents peuvent durer.

Azour a cité plusieurs risques pour la reprise, notamment la hausse des prix de l’énergie et des denrées alimentaires, les perturbations du commerce et des chaînes d’approvisionnement, l’affaiblissement de la demande extérieure et un resserrement soudain des conditions de financement mondiales. Pour le Pakistan, ces pressions peuvent simultanément renchérir les importations, réduire les ventes à l’étranger et compliquer l’accès au financement.

La protection de la stabilité, tout en soutenant la reprise, reste donc au cœur du débat fiscal. Une assiette fiscale plus large et plus fiable donnerait au gouvernement davantage de moyens pour financer ses priorités lorsque la conjoncture extérieure se dégrade.

L’investissement public et les dépenses sociales entrent en jeu

Azour a déclaré que la politique budgétaire devait faire davantage que respecter les objectifs de solde primaire et préserver la viabilité de la dette. Le solde primaire compare les recettes publiques aux dépenses hors paiement des intérêts. La viabilité de la dette désigne la capacité du gouvernement à honorer ses obligations au fil du temps.

Le responsable du FMI a appelé à une politique budgétaire qui renforce aussi la confiance dans les décisions gouvernementales, soutient la reprise et permette de financer l’investissement public et les dépenses sociales. Ces priorités expliquent pourquoi l’atelier examine la manière dont les impôts sont collectés, autant que le montant des recettes qu’ils rapportent.

Le Pakistan et les services du FMI sont parvenus début octobre à un accord au niveau des services sur la quatrième revue du mécanisme élargi de crédit de 7 milliards de dollars et la troisième revue du mécanisme pour la résilience et la durabilité, parallèlement à l’achèvement de la consultation au titre de l’article IV pour 2026. Les revues des programmes évaluent les progrès réalisés dans le cadre des accords de financement, tandis que la consultation au titre de l’article IV est l’examen régulier de l’économie d’un pays par le FMI.

Azour a déclaré que le FMI restait déterminé à soutenir une économie pakistanaise plus productive, portée par un secteur privé plus fort. Il a également estimé que la politique fiscale et son administration devaient évoluer de concert : des règles plus simples facilitent la gestion, tandis qu’une administration efficace donne un effet concret aux changements de politique.

Que se passera-t-il à la clôture de l’atelier ?

La réunion d’Islamabad doit s’achever par une table ronde de haut niveau chargée de regrouper les recommandations, de définir les actions prioritaires et de mettre en place des modalités pour poursuivre les échanges. Ce calendrier prévoit de passer à la mise en œuvre après les premières discussions sur les politiques à mener :

• Début octobre 2026 : le Pakistan et les services du FMI sont parvenus à un accord sur les revues des programmes, parallèlement à l’achèvement de la consultation au titre de l’article IV.
• 20 octobre 2026 : l’atelier fiscal s’est ouvert à Islamabad avec des allocutions d’Aurangzeb, d’Azour et de Valdés.
• 20 et 21 octobre 2026 : six sessions examinent la conception et la collecte de l’impôt, la croissance et les responsabilités fédérales et provinciales.
• 21 octobre 2026 : la table ronde de clôture doit réunir les recommandations et définir les prochaines étapes prioritaires.

Azour a déclaré qu’une réforme réussie nécessitait une prise en charge nationale, de la coordination, du dialogue et de la communication. Pour les contribuables et les entreprises pakistanais, les résultats concrets dépendront de la manière dont ces recommandations se traduiront par des obligations plus claires, une administration plus cohérente et une répartition plus équitable de la charge fiscale.

À retenir

• Le FMI a exhorté le Pakistan à revoir les avantages fiscaux, à intégrer les secteurs insuffisamment imposés et à réduire les inégalités de la charge fiscale.
• Aurangzeb a déclaré que le ratio recettes fiscales/PIB du FBR était passé de 8,8 % à 10,3 %, le renforcement des contrôles représentant 60 % de cette hausse.
• Le ministre des Finances a fait état d’une hausse de 40 % des recettes fiscales au cours des deux derniers exercices budgétaires.
• L’atelier des 20 et 21 octobre porte sur l’impôt sur le revenu, la coordination de la taxe sur les ventes, l’administration, la confiance des contribuables et les recettes provinciales.
• Aurangzeb a appelé à une politique prévisible et à une croissance durable portée par les exportations.
• Une table ronde de clôture doit définir des recommandations, des actions prioritaires et des modalités pour poursuivre les échanges.