La BAD signale des lacunes dans le suivi du budget climatique philippin face à la montée des risques sanitaires

Une alerte sur les dépenses climatiques dans un contexte budgétaire en évolution

Seuls 10 % des unités de dépenses du gouvernement philippin ont utilisé de manière constante le système national de suivi des dépenses climatiques, selon un document de travail de la Banque asiatique de développement (BAD), qui appelle à renforcer le financement des services de santé exposés aux phénomènes météorologiques extrêmes et à une demande croissante.

Ce constat s’accompagne d’indices d’une participation plus large aux propositions budgétaires nationales. Un examen parlementaire philippin fait état d’un taux de conformité au marquage climatique de 70,1 % parmi les institutions de l’administration centrale pour le projet de budget 2026, contre 13,8 % en 2017. Entre 2016 et 2024, le taux moyen de conformité des collectivités locales n’a atteint que 23,7 %.

Le chiffre de la BAD porte sur l’utilisation constante du système par les unités de dépenses, tandis que les chiffres du Congrès concernent la conformité des institutions dans leurs propositions budgétaires. La période et le périmètre sur lesquels repose l’estimation de 10 % de la BAD ne sont pas précisés dans le compte rendu de son document : ces chiffres décrivent donc des mesures différentes de la participation.

Pris ensemble, ces constats mettent en évidence un problème concret : les Philippines ont élargi leur capacité à identifier les dépenses climatiques, mais des lacunes en matière de participation, d’exactitude et de compte rendu compliquent encore les décisions sur l’affectation des fonds. Pour les services de santé, il s’agit notamment de protéger les établissements, de préparer le personnel et de financer les soins lorsque les inondations, la sécheresse ou les fortes chaleurs font augmenter la demande.

Le document de la BAD, « Combler le déficit de financement des systèmes de santé résilients au changement climatique : principe d’action climatique n° 4 pour les soins de santé », place les budgets nationaux au cœur de la réponse. Selon lui, les financements publics internationaux ne suffiront probablement pas à répondre aux besoins, en particulier dans les économies à revenu intermédiaire d’Asie et du Pacifique.

Les débuts du système philippin de suivi

La Commission sur le changement climatique et le ministère du Budget et de la Gestion ont établi le cadre national par la circulaire conjointe n° 2013-01, publiée le 27 décembre 2013. Celle-ci imposait aux organismes publics d’identifier les dépenses climatiques dans leurs propositions pour le budget 2015.

Le cadre de marquage climatique de la commission définit un ensemble commun de catégories et de codes pour la planification, la budgétisation, le suivi et le compte rendu. En clair, les organismes attribuent une étiquette climatique aux dépenses admissibles afin que les responsables puissent repérer les activités qui soutiennent les priorités climatiques du gouvernement.

L’examen des réformes budgétaires de la Banque mondiale rattache cette démarche à un examen des dépenses publiques et des institutions liées au climat, lancé en juin 2013. Ses trois axes de réforme portaient sur la planification et le financement, le pilotage et la responsabilité, ainsi que les compétences nécessaires à la mise en œuvre des changements.

• Juin 2013 : lancement de l’examen des dépenses et des institutions pour guider les réformes budgétaires liées au climat.
• 27 décembre 2013 : la Commission sur le changement climatique et le ministère du Budget publient la circulaire imposant le marquage des dépenses climatiques nationales.
• Exercice budgétaire 2015 : 53 organismes nationaux marquent leurs propositions de dépenses climatiques, tandis que 42 collectivités locales sont formées dans le cadre d’un projet pilote local.
• 2024 : l’examen parlementaire recense 140 organismes nationaux conformes, contre 96 en 2023.
• Projet de budget 2026 : le taux de conformité des institutions de l’administration centrale atteint 70,1 %.

Les premières réformes ont mobilisé la commission climatique, le ministère du Budget, l’Autorité nationale de l’économie et du développement et le ministère des Finances. Le ministère de l’Intérieur et des Collectivités locales a contribué au projet pilote local. La Banque mondiale a apporté une assistance technique avec le soutien du gouvernement australien.

Les premières étapes ont montré ce que le marquage pouvait révéler

Pour leurs propositions de budget 2015, 53 organismes nationaux ont recensé des dépenses climatiques. Selon l’examen de la Banque mondiale, environ 5 % de leurs crédits proposés étaient consacrés à la lutte contre le changement climatique, et près de 98 % de ce montant à l’adaptation. La protection contre les inondations représentait les dépenses les plus importantes.

L’adaptation consiste à se préparer aux effets du climat, par exemple en renforçant la protection contre les inondations. L’atténuation vise à réduire les émissions responsables du changement climatique. Le marquage permet de distinguer ces objectifs et de voir, dans un budget, à la fois comment un pays se prépare aux dégâts et comment il tente de limiter le réchauffement à venir.

En 2015, le programme budgétaire des groupes ministériels a regroupé 107,3 milliards de pesos philippins (PHP), soit environ 4 % du budget national. Ce programme avait quintuplé entre 2013 et 2015. Plus de 80 % de ses crédits répondaient aux risques climatiques, et il représentait environ la moitié des dépenses climatiques inscrites au budget national.

La circulaire budgétaire locale n° 68 encourageait les collectivités locales à marquer les dépenses climatiques dans leurs plans annuels d’investissement. La circulaire conjointe n° 2014-01 fournissait des lignes directrices adaptées à leur usage. Le projet pilote a formé 42 collectivités locales, avec pour objectif, à l’époque, d’étendre le dispositif au budget 2016.

La comparaison avec le taux moyen de conformité locale de 23,7 % entre 2016 et 2024 montre l’ampleur du travail restant après le projet pilote. Un compte rendu local régulier est important : les budgets nationaux et locaux offrent ensemble une vision plus complète du financement des programmes climatiques et des lacunes qui subsistent.

Davantage de dépenses recensées, concentrées dans quelques secteurs

L’examen des dépenses climatiques du Département de recherche sur les politiques et le budget du Congrès, intitulé « Suivre les flux : examen des dépenses liées au changement climatique aux Philippines et de leur alignement sur les priorités nationales », fait état d’une forte hausse des dépenses recensées par le système.

Les dépenses climatiques recensées sont passées de 199,9 milliards de PHP en 2019 à 568,9 milliards en 2023, soit environ 2,8 fois plus. Les dépenses climatiques proposées pour 2025 ont dépassé 1 000 milliards de PHP, contre 457,4 milliards approuvés pour 2024. L’examen attribue une partie de cette hausse proposée aux changements apportés au marquage en 2024 et à une participation accrue des organismes.

Selon le tableau de l’examen, le ministère des Travaux publics et des Routes représentait 72,3 % des dépenses climatiques totales recensées entre 2019 et 2023. Ensemble, les Travaux publics et le ministère des Transports en représentaient environ 87,5 %, indique le document.

En 2023, deux priorités, la sécurité de l’approvisionnement en eau et l’énergie durable, représentaient 93,3 % des dépenses climatiques recensées. Les dépenses consacrées aux autres priorités sont passées, au total, de 47,7 milliards de PHP en 2019 à 37,8 milliards en 2023, alors même que le montant total des dépenses climatiques augmentait.

Ces chiffres placent la répartition des financements au cœur du débat sur la santé. La BAD appelle à renforcer le financement de la préparation sanitaire, tandis que l’examen du budget philippin montre que la plupart des ressources marquées ont transité par les organismes chargés des infrastructures et se sont concentrées sur un petit nombre de priorités climatiques.

Les erreurs de marquage et les retards de déclaration brouillent le tableau

L’examen parlementaire relève des erreurs précises de classification, notamment 4,9 milliards de PHP pour la construction d’un bâtiment polyvalent au camp Crame et 448 millions de PHP pour l’achèvement de la prison de Mandaluyong. Les deux dépenses ont été marquées à tort dans les catégories stratégiques du système.

Un programme de gestion des déchets solides est également apparu dans des catégories différentes selon les années. Ces incohérences compliquent la comparaison des dépenses dans le temps, car une même activité peut changer de catégorie alors que son objectif, lui, n’a pas changé.

Des dépenses liées à d’importants projets de travaux publics de lutte contre les inondations ont été comptabilisées en 2022 et 2023, soit plusieurs années après leur achèvement déclaré. Selon l’examen, la commission climatique et le ministère du Budget n’ont pas les moyens de déterminer précisément quels postes marqués correspondent à des dépenses poursuivies depuis les années précédentes. Cela peut gonfler le taux d’exécution comptabilisé certaines années et brouiller la date à laquelle les ressources ont réellement été utilisées.

L’examen souligne également la concentration géographique des grands projets de lutte contre les inondations. Neuf des dix plus importants se trouvaient dans la région métropolitaine de Manille et sur l’île de Luçon, le dernier étant situé dans les Visayas. Selon le document, les dix premiers représentaient 94,3 % des dépenses de lutte contre les inondations entre 2019 et 2023.

Les dépenses de lutte contre les inondations ont atteint 262,2 milliards de PHP en 2023. L’examen s’interroge sur leur cohérence avec les priorités de sécurité de l’approvisionnement en eau du Plan d’action national sur le changement climatique et relève le poids accordé à l’ingénierie conventionnelle. Il signale aussi que le curage des canalisations et le retrait des débris dans les cours d’eau méritent davantage d’attention.

Ce que des budgets climatiques renforcés impliqueraient pour les soins

Le document de la BAD recommande d’assouplir la gestion des finances publiques afin que les ministères de la Santé puissent intégrer les données climatiques à leur planification et réaffecter des ressources lorsque la situation évolue. La gestion des finances publiques recouvre les règles que les gouvernements appliquent pour préparer les budgets, autoriser les paiements et rendre compte des dépenses.

Pour les services de santé, le document désigne des usages concrets des financements : surveillance des maladies, renforcement des compétences du personnel, modernisation des établissements existants, construction d’infrastructures plus résilientes et élargissement de la prise en charge des maladies favorisées par les phénomènes météorologiques extrêmes, les inondations ou la sécheresse.

La surveillance des maladies consiste à suivre leur évolution afin que les autorités sanitaires puissent repérer les changements et intervenir. Un budget qui intègre les risques climatiques peut financer ce travail en amont d’une urgence, ainsi que le personnel, les bâtiments et les fournitures nécessaires lorsque davantage de patients ont besoin de soins.

La BAD recommande également d’intégrer les enjeux climatiques aux règles d’achat, aux paiements versés aux prestataires de santé, aux systèmes d’assurance et aux normes d’agrément. Les gouvernements qui étendent l’accès à l’électricité dans les établissements de santé pourraient privilégier les énergies renouvelables, les systèmes décentralisés ou des combinaisons de sources d’énergie.

Pour le système philippin de marquage, le document propose d’intégrer le dispositif aux procédures obligatoires de gestion budgétaire et d’élargir le suivi aux effets du changement climatique sur les dépenses. Actuellement, le système se concentre sur les dépenses qui contribuent positivement à l’action climatique. Une approche plus large examinerait aussi comment les dégâts climatiques modifient les coûts dans l’ensemble des budgets publics.

Pourquoi les financements nationaux pèsent autant

Moins de 5 % des financements internationaux consacrés à l’adaptation au changement climatique incluent la santé comme composante ou bénéfice connexe, selon une étude citée par le document de la BAD. Moins de 1 % cible principalement le secteur de la santé.

Selon la BAD, le morcellement des financements rend les ressources difficiles d’accès et d’utilisation, en particulier lorsque les fonds climatiques et sanitaires transitent par des circuits distincts. Un programme de santé peut donc nécessiter une coordination entre plusieurs organismes et procédures de financement pour couvrir des besoins connexes.

Dans de nombreux pays, les finances publiques nationales constitueront le socle de systèmes de santé durables et résilients, affirme le document. Il appelle les gouvernements à protéger et à accroître les budgets de santé, à relier les services de santé aux financements climatiques nationaux et à renforcer les politiques budgétaires qui orientent les décisions de dépenses.

Les Philippines et la Thaïlande sont citées comme exemples régionaux de recours à des taxes sur des produits nocifs pour la santé. Ces taxes peuvent générer des recettes tout en décourageant la consommation. Le document les présente comme un outil de financement possible, parmi d’autres mesures portant sur la budgétisation et l’affectation des ressources.

Dans l’approche de la BAD, les ministères des Finances et les banques centrales jouent un rôle central. Leur participation peut inscrire les priorités climatiques et sanitaires dans la planification budgétaire et économique nationale, au lieu de laisser les organismes chargés de la santé et de l’environnement chercher des financements chacun de leur côté.

Les coûts pèsent sur les ménages comme sur les hôpitaux

Selon les estimations citées par le document de la BAD, les effets du climat sur la santé pourraient coûter entre 8 600 et 15 400 milliards de dollars à l’économie mondiale d’ici 2050. Ce montant comprend 1 100 milliards de dollars de coûts supplémentaires pour les systèmes de santé, en raison des infrastructures endommagées et d’une demande accrue de services.

Pour l’Asie et le Pacifique, la BAD estime que les pertes économiques liées au climat pourraient atteindre environ 17 % du produit intérieur brut d’ici 2070. Le produit intérieur brut mesure la valeur des biens et services produits par une économie. L’estimation régionale couvre les pertes économiques au sens large, tandis que les chiffres mondiaux portent sur les effets sanitaires.

Les ménages subissent une double pression : le changement climatique peut alourdir les frais médicaux directement payés par les patients tout en réduisant leurs revenus. Le document identifie les effets sur la santé comme le principal facteur d’augmentation de la pauvreté liée au climat.

Des investissements précoces pourraient atténuer ces pressions. Le document cite des estimations selon lesquelles chaque dollar consacré à l’adaptation pourrait générer jusqu’à 10 dollars de bénéfices grâce aux maladies et aux décès évités, ainsi qu’à des gains économiques, sociaux et environnementaux plus larges. Pour certains investissements d’adaptation dans le domaine de la santé, le rendement économique annuel moyen estimé atteint près de 79 %.

Parmi les mesures recensées figurent la prévention des maladies, la nutrition, la réduction des affections dues à la chaleur, le renforcement des établissements, la fiabilité des chaînes d’approvisionnement et une meilleure préparation du personnel. Selon une autre estimation citée dans le document, la mise en place de systèmes de santé résilients pourrait éviter jusqu’à 290 milliards de dollars de pertes annuelles dans le monde d’ici 2050.

Cinq stratégies de financement, avec un suivi renforcé au cœur du dispositif

La BAD expose cinq stratégies : renforcer les institutions chargées de coordonner les financements ; aligner les finances publiques nationales sur les services de santé résilients ; améliorer l’accès aux financements publics internationaux ; mobiliser le secteur privé ; et concevoir des mécanismes de financement adaptés aux besoins des systèmes de santé.

Les données philippines relient ces propositions de financement à une tâche budgétaire fondamentale. Une participation plus large permet de recenser davantage de dépenses, des classifications exactes d’en montrer la finalité, et des déclarations ponctuelles d’aider les responsables à comparer les crédits à leur exécution. Selon l’examen parlementaire, le dernier rapport de suivi du Plan d’action national sur le changement climatique ne couvre que la période 2011-2016 : les évaluations ultérieures dépendent donc d’informations anciennes.

Les recommandations de la BAD et les constats du Congrès font ainsi ressortir des priorités étroitement liées : financer les services de santé avant que les chocs climatiques ne fassent augmenter la demande, et améliorer les données servant à décider de l’affectation des fonds publics. Le taux de conformité plus élevé de l’administration centrale dans le projet de budget 2026 élargit la base de données disponibles, mais la faible participation des collectivités locales et les erreurs de classification restent des problèmes concrets à résoudre.

Points clés

• La BAD indique que seules 10 % des unités de dépenses philippines utilisent régulièrement le système de marquage climatique.
• L’examen parlementaire mesure un autre indicateur, la conformité des institutions nationales, établie à 70,1 % pour le projet de budget 2026.
• Entre 2016 et 2024, le taux moyen de conformité des collectivités locales était de 23,7 %.
• Les dépenses climatiques recensées sont passées de 199,9 milliards de PHP en 2019 à 568,9 milliards en 2023.
• L’examen parlementaire relève des erreurs de classification, des retards de déclaration et une forte concentration des dépenses dans les infrastructures.
• La BAD appelle à renforcer les financements nationaux consacrés à la surveillance des maladies, au personnel de santé, aux établissements et aux soins touchés par les risques climatiques.
• Moins de 1 % des financements internationaux consacrés à l’adaptation cible principalement la santé, selon une étude citée par la BAD.