La Corée du Sud approuve des projets de 28 600 milliards de wons dont les bénéfices sont inférieurs aux coûts

23 des 31 projets approuvés n’atteignent pas le seuil économique

La Corée du Sud a approuvé 23 grands projets publics, pour un coût estimé cumulé de 28 576 milliards de wons, alors que les évaluations montraient que leurs bénéfices économiques attendus étaient inférieurs à leurs coûts. Ils représentaient 74,2 % des 31 projets ayant passé les études préliminaires de faisabilité entre janvier 2025 et juin 2026, selon des chiffres attribués au ministère du Plan et du Budget.

Cinq des six projets dont les bénéfices attendus représentaient moins de la moitié des coûts ont également été approuvés. Leur coût cumulé atteint 12 491,5 milliards de wons. Parmi eux figurent l’autoroute Yeongwol–Samcheok et la modernisation de la ligne ferroviaire Samcheok–Gangneung.

Ces approbations interviennent alors que la Corée du Sud accorde davantage d’importance au développement hors de la région de la capitale. Une modification des lignes directrices d’évaluation en mai 2026 a encore réduit le poids des retombées économiques pour les projets de construction dans les zones en déclin démographique, tout en renforçant celui accordé à la croissance régionale.

La question centrale est de savoir quelle part des fonds publics consacrer à des projets dont les bénéfices économiques mesurés sont faibles, mais qui peuvent servir des objectifs régionaux plus larges. Les routes et les voies ferrées peuvent améliorer l’accessibilité et soutenir le développement local. Leur construction mobilise aussi des fonds qui pourraient répondre à d’autres besoins publics.

Ce que le ratio avantages-coûts indique

Le ratio avantages-coûts, généralement abrégé en B/C, compare les bénéfices économiques estimés d’un projet à ses coûts estimés. Un ratio de 1 signifie que les deux sont égaux. Un ratio inférieur à 1 signifie que les bénéfices pris en compte dans l’évaluation sont inférieurs aux coûts.

Un ratio de 0,5 signifie que pour 100 wons de coût économique estimé, l’évaluation comptabilise 50 wons de bénéfices. Ces bénéfices peuvent inclure des gains, comme le temps économisé par les voyageurs, et pas seulement les recettes des péages ou de la vente de billets. Le ratio mesure la valeur économique ; les recettes et les dépenses de l’exploitant sont évaluées séparément.

Le système d’évaluation sud-coréen tient également compte des objectifs des politiques publiques et du développement régional. Un projet peut donc être approuvé avec un ratio B/C inférieur à 1 s’il obtient suffisamment de soutien dans les autres volets de l’évaluation. Les récentes approbations montrent l’ampleur des dépenses qui peuvent être engagées par cette voie.

Deux projets de transport illustrent l’ampleur des montants

Le coût estimé de l’autoroute Yeongwol–Samcheok s’élève à 5 616,7 milliards de wons et son ratio B/C est de 0,27. En termes simples, l’évaluation estime ses bénéfices économiques mesurés à 27 wons pour 100 wons de coût économique.

La modernisation de la ligne ferroviaire Samcheok–Gangneung coûte, selon les estimations, 1 150,7 milliards de wons et affiche un ratio B/C de 0,4, soit 40 wons de bénéfices mesurés pour 100 wons de coût économique.

Les deux projets représentent ensemble 6 767,4 milliards de wons, soit environ 54,2 % des 12 491,5 milliards de wons attribués aux cinq projets approuvés dont le ratio est inférieur à 0,5. Ces cinq projets représentent à leur tour environ 43,7 % des dépenses associées aux 23 projets approuvés dont les bénéfices sont inférieurs aux coûts.

Les approbations ont également été fréquentes dans les autres catégories sous le seuil économique. Le taux d’approbation des projets dont le ratio B/C se situait entre 0,5 et 0,8 était de 66,7 %. Il atteignait 83,3 % pour ceux dont le ratio était compris entre 0,8 et 1, soit le même taux que pour les projets sous 0,5.

Comment les décisions sont prises

Dans son guide des études de faisabilité, l’Institut coréen des finances publiques (KIPF) explique que les études préliminaires examinent les projets avant tout engagement budgétaire important. Elles visent, selon l’institut, à prévenir le gaspillage et à aider le gouvernement à hiérarchiser les nouveaux investissements de manière équitable et transparente.

Le KIPF et l’Institut coréen de développement (KDI) réalisent ces études à la demande du ministre de l’Économie et des Finances, dans le cadre décrit par le guide. Les chercheurs évaluent les retombées économiques, les considérations liées aux politiques publiques et le développement régional équilibré. Un comité combine ces résultats au moyen du processus d’analyse hiérarchique (AHP), une méthode qui attribue un poids aux différents critères de décision.

Le seuil officiel d’éligibilité est un coût total du projet d’au moins 50 milliards de wons et une contribution de l’administration centrale d’au moins 30 milliards de wons. Les montants coréens correspondants sont respectivement de 500 eok wons et 300 eok wons.

Les études examinent également les solutions de remplacement, la taille appropriée des projets et leur calendrier. Après délibération du comité d’évaluation des projets budgétaires, le ministre des Finances communique les résultats au ministère compétent, qui les utilise pour préparer le budget et les plans de financement.

Le développement régional pèse davantage dans les évaluations

En 2019, sous la présidence de Moon Jae-in, la Corée du Sud a modifié l’équilibre des critères d’évaluation. Pour les projets de construction hors de la région de la capitale, le poids de l’évaluation économique est passé de 35–50 % à 30–45 %. Celui du développement régional a augmenté, passant de 25–35 % à 30–40 %.

Dans sa présentation de la réforme de 2019, le gouvernement indique que les lignes directrices révisées sont entrées en vigueur le 1er mai de cette année-là. Elles ont instauré des évaluations distinctes pour la région de la capitale et les autres régions, et remplacé, dans la prise en compte du sous-développement régional, un système de bonus et de déductions par un système de bonus uniquement.

La réforme a également élargi l’évaluation des politiques publiques afin d’y inclure l’emploi, les conditions de vie, les effets sur l’environnement et la sécurité. L’accès aux services publics, l’amélioration de la santé et de la vie quotidienne, ainsi que la capacité à répondre aux catastrophes sont devenus des critères explicites. Les risques de financement et la difficulté à couvrir les frais d’exploitation ont aussi été intégrés au cadre.

Une nouvelle révision, en mai 2026, a ramené de 30–45 % à 25–40 % le poids de l’évaluation économique pour les projets de construction dans les zones en déclin démographique. Le poids accordé à la croissance régionale est passé de 30–40 % à 35–45 %. Les deux bornes de chaque fourchette ont donc évolué de cinq points de pourcentage.

La méthode révisée prend en compte les ressources historiques, culturelles et touristiques locales, ainsi que leur potentiel de croissance à long terme, en plus des handicaps régionaux et des retombées économiques. Elle laisse aux évaluateurs davantage de latitude pour valoriser le potentiel de développement futur d’un territoire, même lorsque la demande actuelle est limitée.

Les taux d’approbation ont augmenté, avant de refluer

Selon les chiffres du ministère, 10 des 14 projets évalués au regard du ratio B/C ont été approuvés en 2024, soit un taux de 71,4 %. En 2025, 25 projets sur 30 ont été approuvés, portant le taux à 83,3 %, en hausse de 11,9 points de pourcentage.

Au premier semestre 2026, six projets sur huit ont été approuvés. Ce taux de 75 % était inférieur à celui de 2025, mais restait supérieur au niveau de 2024. De janvier 2025 à juin 2026, les chiffres annuels totalisent 31 approbations sur 38 évaluations.

Les principaux changements et résultats se sont succédé comme suit :

• 1er mai 2019 : entrée en vigueur des lignes directrices révisées, qui renforcent le poids du développement régional hors de la région de la capitale.
• 2024 : 10 des 14 projets évalués au regard du ratio B/C sont approuvés.
• 2025 : 25 des 30 projets sont approuvés.
• Mai 2026 : le gouvernement révise les pondérations applicables aux projets de construction dans les zones en déclin démographique.
• Janvier à juin 2026 : six projets sur huit sont approuvés, portant à 31 le nombre d’approbations depuis janvier 2025.

Des recherches antérieures montrent les économies réalisées grâce à l’évaluation

Chang Gyun Park, de l’université Chung-Ang, a étudié 576 projets évalués entre 1999 et 2013 dans une évaluation quantitative des résultats publiée par le KDI. Parmi ces projets, 204 ont été jugés irréalisables.

L’étude indique que 45,6 % des projets ont passé le test économique B/C, contre 64,6 % pour l’évaluation globale de faisabilité. Dans le cadre décrit par l’étude, un projet réussissait l’évaluation combinée lorsque son score AHP atteignait au moins 0,5. Les considérations relatives aux politiques publiques et aux régions jouaient donc déjà un rôle important bien avant les dernières modifications des lignes directrices.

Park estime que l’évaluation a permis d’économiser entre 38,8 % et 39,2 % des coûts proposés, selon la méthode de calcul retenue. Ces résultats historiques montrent pourquoi les changements apportés au système comptent pour les contribuables : rejeter ou redimensionner des projets permet d’éviter des engagements importants avant le début des travaux.

L’étude s’est également penchée sur les cas où un projet échouait au test économique, mais réussissait l’évaluation combinée. Les caractéristiques des projets et des équipes de recherche expliquaient généralement peu ce résultat, même si l’affiliation du responsable de l’étude au KDI était associée à une probabilité plus faible d’un tel revirement. La période et l’éventail de projets étudiés diffèrent des chiffres récents sur les approbations.

L’incertitude des prévisions accroît les risques budgétaires

Une étude publiée en 2024 sur l’incertitude s’est penchée sur une autre faiblesse : les prévisions économiques peuvent sembler plus précises que ne le permettent les estimations sous-jacentes. Elle recense 767 études préliminaires de faisabilité menées en Corée du Sud entre l’introduction du système en 1999 et 2021.

Les chercheurs se sont appuyés sur une étude de cas portant sur un projet routier et sur la précision historique des prévisions pour estimer une fourchette de résultats possibles concernant le trafic, les bénéfices et les coûts. Dans ce cas, la probabilité que les bénéfices dépassent les prévisions était de 19,5 %. Celle que les coûts soient inférieurs à 90 % des prévisions était de 25,6 %.

Le ratio B/C initialement prévu pour le projet était de 1,0. Une fois l’incertitude prise en compte, la probabilité estimée que le ratio dépasse 1,0 tombait à 4,8 %. Ces pourcentages décrivent les résultats modélisés pour ce projet précis.

Les chercheurs ont recommandé de s’appuyer sur les données relatives à la précision des prévisions passées plutôt que sur une valeur prévisionnelle unique. Pour une décision budgétaire, une fourchette de résultats possibles permet de déterminer si un projet doit être repensé, réduit ou remplacé par une autre solution pour présenter un argumentaire économique plus solide.

Qui supporte le coût des objectifs plus larges des politiques publiques ?

Kim Woo-cheol, président de l’Association coréenne des finances publiques, a averti qu’accroître le poids des considérations liées aux politiques publiques risquait d’affaiblir le contrôle exercé par les études préliminaires de faisabilité. Il a décrit le rôle de sélection du dispositif :

Les études préliminaires de faisabilité sont un outil essentiel pour écarter les investissements dans les infrastructures dont le rendement économique est faible.

Kim a également mis en garde contre les effets d’un poids toujours plus grand accordé aux considérations régionales et politiques :

Si le poids des jugements politiques, comme celui de l’équilibre du développement régional, continue d’augmenter, l’efficacité des investissements budgétaires pourrait diminuer et le système des études préliminaires de faisabilité lui-même pourrait perdre son utilité.

Les habitants des zones en déclin démographique peuvent bénéficier d’une meilleure desserte et de nouvelles perspectives grâce aux projets qui obtiennent de bonnes notes au titre du développement régional. Le budget national doit financer les engagements liés aux travaux, tandis que les responsables des projets doivent aussi répondre aux besoins de financement et d’exploitation futurs. Donner davantage de poids aux objectifs régionaux modifie les bénéfices susceptibles de justifier ces engagements.

Le cadre du KIPF prévoit de réévaluer la faisabilité des projets qui remplissent certaines conditions au cours de leur mise en œuvre, afin de mettre un terme aux travaux injustifiés ou aux hausses de coûts inutiles. Même les projets dispensés de l’étude préliminaire font l’objet d’un examen de leur plan, notamment en ce qui concerne le financement, les besoins budgétaires futurs, les coûts, les bénéfices et les solutions de remplacement les plus efficaces.

Les chiffres récents indiquent les coûts des projets et leurs ratios économiques, mais ne précisent pas les dates de début ou d’achèvement des deux projets de transport cités. L’enjeu budgétaire immédiat tient à l’ampleur des engagements approuvés : près des trois quarts des projets validés sur la période de 18 mois présentent des bénéfices mesurés inférieurs à leurs coûts, tandis que les règles d’évaluation accordent désormais davantage de poids à la croissance régionale dans les zones qui perdent des habitants.

Points clés

• Vingt-trois des 31 projets approuvés entre janvier 2025 et juin 2026 présentaient des bénéfices économiques attendus inférieurs à leurs coûts.
• Le coût estimé cumulé de ces 23 projets atteint 28 576 milliards de wons.
• Cinq des six projets dont le ratio B/C était inférieur à 0,5 ont été approuvés, pour un montant de 12 491,5 milliards de wons.
• L’autoroute Yeongwol–Samcheok affiche un ratio B/C de 0,27 ; celui de la modernisation de la ligne ferroviaire Samcheok–Gangneung est de 0,4.
• Les modifications des lignes directrices en mai 2026 ont réduit le poids de l’évaluation économique et accru celui de la croissance régionale pour les projets de construction dans les zones en déclin démographique.
• Des recherches historiques ont mis en évidence d’importantes économies réalisées grâce à l’évaluation, tandis qu’une étude de 2024 a recommandé de tenir compte de l’incertitude des prévisions.