Les Philippines infligent une amende de 1,76 milliard de pesos à six entreprises pour entente sur les importations d’oignons

Une amende record vise le contrôle des importations d’oignons

La Commission philippine de la concurrence a infligé une amende totale de 1,76 milliard de pesos à six entreprises et à leurs dirigeants responsables, après avoir conclu qu’ils s’étaient partagé le marché des oignons importés. Les parties mises en cause contrôlaient collectivement près de 50 % des autorisations d’importation délivrées pour les oignons rouges et jaunes en 2020 et 2021. Elles s’appuyaient sur différentes entreprises pour coordonner les approvisionnements distribués dans tout le pays.

L’amende, annoncée le 15 octobre 2026, est la plus élevée jamais prononcée par la commission. Ses conclusions portent sur des accords concernant les permis d’importation, le transport maritime, le stockage frigorifique et la distribution en gros, réunissant ainsi plusieurs étapes de la chaîne d’approvisionnement en oignons au sein d’une même opération coordonnée.

L’enquête a été ouverte après la forte hausse des prix des oignons à la fin de 2022, lorsque les prix de détail ont atteint environ 800 pesos le kilogramme, certains dépassant ce niveau. À l’époque, les oignons coûtaient environ trois fois plus cher que le poulet et quelque 25 % de plus que le bœuf, alourdissant les dépenses alimentaires des ménages et les pressions inflationnistes nationales.

La commission a ordonné aux parties mises en cause de mettre définitivement fin à leur accord et de s’acquitter des amendes qui leur ont été infligées. Elle a également indiqué qu’elle se coordonnerait avec le ministère de la Justice au sujet d’éventuelles poursuites pénales contre les personnes impliquées.

L’affaire relie un problème du quotidien des consommateurs à un aspect moins visible du commerce alimentaire : qui obtient l’autorisation d’importer, dont le nom figure sur les cargaisons et où les légumes sont stockés avant d’être acheminés vers les grossistes. Selon la commission, des entreprises qui auraient dû se faire concurrence de manière indépendante ont coordonné ces décisions, réduisant ainsi la concurrence sur un marché alimentaire essentiel.

Quelles entreprises et quels dirigeants ont été jugés responsables ?

Les six entreprises sanctionnées sont Golden Shine International Freight Forwarders Corp., Tian Long Corp., La Reina Fresh Vegetables & Young Indoor Plants, Inc., Yom Trading Corp., Vegefru Producing Store et Rosal Fruit and Vegetable Trading.

Quatre dirigeants ont également été jugés responsables : Lilia Cruz, présidente de Golden Shine ; Eric Pabilona, directeur général de Golden Shine et secrétaire général de Tian Long ; Renato Francisco Jr., président du conseil d’administration et président-directeur général de La Reina et Yom Trading ; et Letty Baculando, cofondatrice de Golden Shine.

Christian Loren delos Reyes, directeur du bureau chargé de l’application de la réglementation de la PCC, a déclaré que l’enquête avait débuté après que la commission eut relevé des indices de chevauchement entre les dirigeants et les administrateurs d’un groupe d’entreprises. Ces liens ont ensuite été examinés dans le cadre d’une enquête sur la manière dont les entreprises géraient les importations et la distribution.

La commission a abandonné les poursuites contre Philippine Vieva Group of Companies, Inc. et la Vegetable Importers, Exporters & Vendors Association of the Philippines, faute de preuves suffisantes. Toutes deux figuraient dans la plainte initiale, aux côtés des entreprises et des personnes faisant l’objet de l’enquête.

Comment fonctionnait l’accord sur les importations

Golden Shine, une société de transit de marchandises, a systématiquement demandé des autorisations sanitaires et phytosanitaires d’importation en utilisant les accréditations d’autres importateurs mis en cause, selon la commission. Elle a également désigné ces importateurs comme destinataires, suivi les quotas de permis et coordonné les expéditions. Un destinataire est la personne ou l’entreprise désignée pour recevoir des marchandises importées.

Ces autorisations, communément appelées SPSIC, sont délivrées par le Bureau de l’industrie végétale du ministère de l’Agriculture. Elles font partie des dispositifs visant à protéger la santé des plantes lors de l’entrée de produits agricoles dans le pays. Dans cette affaire, leur attribution déterminait également les volumes d’oignons que les entreprises étaient autorisées à importer.

En cumulant les autorisations par l’intermédiaire de plusieurs entreprises, les parties mises en cause contrôlaient collectivement près de la moitié des autorisations accordées pour les importations d’oignons rouges et jaunes en 2020 et 2021. Cette conclusion porte sur l’accès aux autorisations d’importation, un élément déterminant pour savoir comment les approvisionnements importés arrivent sur le marché.

Le stockage frigorifique reliait les importations aux marchés du pays

Les cargaisons importées étaient acheminées vers des entrepôts frigorifiques gérés par Tian Long. Les installations mentionnées dans l’affaire se trouvaient à Bulacan, Iloilo, Cebu, Cagayan de Oro et Davao City, donnant à l’accord une présence dans l’ensemble de Luçon, des Visayas et de Mindanao.

Le stockage frigorifique permet de conserver les oignons entre leur arrivée et leur vente. Le contrôle de cette étape relie l’activité d’importation à la distribution en gros, car les produits stockés peuvent ensuite être mis sur le marché et vendus à des acheteurs approvisionnant les marchés et les magasins.

La commission a conclu que l’accord couvrait l’importation, le stockage et la vente en gros. Sa portée géographique dépassait donc les seuls lieux où se trouvaient les entrepôts : les oignons qui transitaient par ces installations étaient distribués dans tout le pays.

La plainte initiale alléguait également des échanges d’informations commerciales sensibles, notamment sur les prix, les fournisseurs, les clients, les volumes, le transport, la distribution et le stockage. Lorsque des commerçants concurrents partagent ce type de données dans le cadre d’un accord coordonné, ils peuvent substituer un contrôle conjoint de l’approvisionnement à des décisions commerciales indépendantes.

Les accusations formulées dans la plainte officielle

Le bureau chargé de l’application de la réglementation de la PCC a déposé son exposé des griefs le 9 juillet 2024. Dans sa déclaration de septembre 2024, la commission a fait état de violations présumées des articles 14(b)(2) et 14(c) de la loi n° 10667, la loi philippine sur la concurrence.

La plainte accusait les commerçants de se répartir les autorisations d’importation, de diviser entre eux les volumes autorisés et d’échanger des informations commerciales sensibles afin de réduire la concurrence. La répartition du marché consiste pour des concurrents à convenir de la manière de se partager une activité, au lieu de se faire concurrence de façon indépendante pour attirer les clients ou obtenir des approvisionnements.

Le bureau chargé de l’application de la réglementation soupçonnait un complot ayant duré de 2019 à 2023 et portant sur des oignons importés de Chine, des Pays-Bas et d’Inde. Les conclusions ultérieures sur le contrôle de près de la moitié des autorisations accordées concernent précisément les années 2020 et 2021, au cours de cette période plus longue visée par la plainte.

La commission exerce deux fonctions distinctes dans cette procédure. Son bureau chargé de l’application de la réglementation enquête et engage les poursuites, tandis que la commission instruit l’affaire et statue sur les responsabilités en vertu de son pouvoir de trancher les litiges liés à la concurrence.

Des perquisitions dans les entrepôts à l’amende finale

Une perquisition menée à l’aube en septembre 2023 a permis aux enquêteurs de saisir des documents, des dossiers commerciaux et des données électroniques liés aux activités de négoce. Les perquisitions ont notamment visé les bureaux des parties mises en cause au Golden Shine Corporate Center.

La PCC a présenté cette opération comme sa première perquisition à l’aube menée en vertu du règlement sur les perquisitions administratives et les inspections édicté par la Cour suprême en 2019. Ce règlement définit les procédures applicables aux inspections destinées à enquêter sur d’éventuelles violations du droit de la concurrence.

Les principales étapes de l’affaire s’étalent sur plusieurs années :

• De 2019 à 2023 : période du complot présumé, selon la plainte du bureau chargé de l’application de la réglementation.
• 2020 et 2021 : années durant lesquelles les parties mises en cause contrôlaient près de 50 % des autorisations accordées pour les importations d’oignons rouges et jaunes, selon la commission.
• Fin 2022 : les prix de détail des oignons ont grimpé à environ 800 pesos le kilogramme et, dans certains cas, au-delà.
• Septembre 2023 : les enquêteurs ont mené la perquisition à l’aube et recueilli des preuves documentaires et électroniques.
• 9 juillet 2024 : le bureau chargé de l’application de la réglementation a déposé son exposé des griefs.
• 15 octobre 2026 : la commission a annoncé l’amende de 1,76 milliard de pesos.

Le ministère de l’Agriculture a également inscrit sur liste noire en 2024 des importateurs liés à l’affaire. Il s’agissait de La Reina, Vegefru Producing Store et Yom Trading.

Pourquoi les amendes ont atteint 1,76 milliard de pesos

La commission a indiqué que les états financiers audités remis par les importateurs étaient largement sous-évalués. Elle a donc calculé les sanctions à partir des volumes réels d’autorisations d’importation et des prix de gros des oignons publiés par l’Autorité philippine de la statistique, plutôt que de se fier à ces états financiers.

Kenneth Tanate, directeur général de la PCC, a déclaré que le calcul reposait sur les volumes d’oignons concernés et les données officielles sur les prix de gros. En combinant les quantités et les prix de gros, la commission disposait d’une base pour estimer la valeur de l’activité concernée par les pratiques en cause.

Les sanctions ont été triplées parce que les oignons sont classés parmi les produits de première nécessité. Dans sa déclaration de 2024, la PCC a cité l’article 41 de la loi philippine sur la concurrence et l’article 6.5 de son règlement de procédure comme fondement de cette majoration.

En 2024, le bureau chargé de l’application de la réglementation avait initialement réclamé 2,423 milliards de pesos d’amendes, soit environ 2,4 milliards selon son communiqué officiel. Le montant finalement infligé, 1,76 milliard de pesos, est inférieur de 663 millions au montant initialement réclamé, soit une baisse d’environ 27 %. Cette recommandation avait été formulée au stade de la mise en accusation ; le montant finalement infligé tient compte de l’examen de l’affaire par la commission.

Tanate, directeur général de la PCC, a qualifié ces sanctions d’amendes maximales et expliqué l’objectif de la commission :

En infligeant les amendes maximales, la PCC réaffirme sa détermination à tenir les cartels responsables de leurs actes dans tous les secteurs de l’économie et à protéger les consommateurs des effets néfastes des pratiques anticoncurrentielles.

Paiement, demande de réexamen et éventuelles poursuites

La commission a ordonné aux parties mises en cause de payer dans les 15 jours suivant la réception de la décision. Le vendredi 16 octobre 2026 a été fixé comme date limite pour payer ou demander un réexamen, c’est-à-dire solliciter de la commission qu’elle revoie sa décision.

L’injonction permanente de cessation et d’abstention oblige les parties mises en cause à mettre fin à l’accord de partage du marché. Elle vise à faire cesser leurs pratiques, tandis que les sanctions financières punissent les infractions constatées par la commission.

La PCC a également indiqué qu’elle se coordonnerait avec le ministère de la Justice au sujet d’éventuelles poursuites pénales. Le bureau de la concurrence du ministère de la Justice déterminera s’il existe des motifs suffisants pour engager des poursuites.

En vertu de la loi philippine sur la concurrence, les personnes poursuivies pour entente illicite peuvent encourir des peines de prison et des amendes supplémentaires. Aucune date d’ouverture de poursuites ni aucune décision en ce sens n’ont été annoncées.

Ce que l’affaire signifie pour les consommateurs

Pour les ménages, le problème immédiat à l’origine de l’enquête était le prix exorbitant d’un ingrédient utilisé au quotidien en cuisine. À environ 800 pesos le kilogramme à la fin de 2022, les oignons coûtaient plus cher que la viande au poids, obligeant les consommateurs à revoir les quantités achetées et leurs dépenses.

L’affaire porte sur la manière dont l’approvisionnement importé était organisé avant que les oignons n’arrivent chez les consommateurs. La principale conclusion de la commission est que plusieurs entreprises ont coordonné les permis, les expéditions et le stockage au lieu de prendre ces décisions indépendamment. La mesure corrective combine une injonction permanente de mettre fin à l’accord et une sanction financière record.

La PCC a précisé les pratiques qu’elle a jugées illégales, ainsi que les entreprises et les dirigeants qu’elle a tenus pour responsables. Les prochaines étapes de la procédure portent sur le paiement ou le réexamen de la décision administrative, tandis que le ministère de la Justice évalue la possibilité d’engager des poursuites pénales.

À retenir

• La PCC a infligé une amende totale record de 1,76 milliard de pesos à six entreprises du secteur des oignons et à leurs dirigeants responsables.
• Les parties mises en cause contrôlaient près de 50 % des autorisations accordées pour les importations d’oignons rouges et jaunes en 2020 et 2021.
• L’accord couvrait les importations, le stockage frigorifique et la distribution en gros dans tout le pays.
• La commission a calculé les amendes à partir des volumes importés et des prix de gros de l’Autorité philippine de la statistique. Elles ont été triplées parce que les oignons sont un produit de première nécessité.
• Les poursuites contre Philippine Vieva Group et la Vegetable Importers, Exporters & Vendors Association of the Philippines ont été abandonnées faute de preuves suffisantes.
• Les parties mises en cause ont reçu l’ordre de mettre définitivement fin à l’accord ; d’éventuelles poursuites pénales restent soumises à l’examen du ministère de la Justice.