Les règles d’accès aux registres fonciers à Hong Kong sous le feu des critiques : accès des médias, vie privée et absence de recours

Neuf motifs autorisés, mais aucune catégorie expressément prévue pour le journalisme

Hong Kong prévoit d’obliger les personnes qui consultent les registres fonciers à rattacher leur demande à l’un des neuf motifs définis, ce qui suscite des objections de journalistes et de parlementaires, qui s’interrogent sur l’autorité chargée de déterminer si une enquête sert l’intérêt général. Le dispositif devrait entrer en vigueur au premier semestre 2027.

Lors d’une réunion de la sous-commission du Conseil législatif le 3 novembre 2026, les responsables ont promis de statuer sur les demandes fondées sur l’intérêt général dans un délai d’un à deux jours ouvrés après réception d’un dossier complet. Les autres demandes admissibles concernant des inscriptions en cours permettraient d’obtenir les documents immédiatement. Une personne dont la demande fondée sur l’intérêt général serait rejetée ne disposerait pas d’une procédure de recours spécifique, même si les responsables ont indiqué qu’elle pourrait demander un réexamen en invoquant de nouveaux motifs ou contester la décision par un recours en justice.

L’Association des journalistes de Hong Kong (HKJA) demande le retrait des amendements. Elle a cité 18 enquêtes s’appuyant sur les registres fonciers qui, selon elle, ne pourraient pas être menées dans le cadre du nouveau dispositif. L’association craint qu’une autorisation préalable n’entrave le contrôle de la propriété des biens, des actes répréhensibles présumés et de l’utilisation des terrains.

Le gouvernement estime qu’il faut mieux protéger la vie privée. Ada Chung Lai-ling, commissaire à la protection des données personnelles, a déclaré que son bureau avait reçu 20 plaintes en cinq ans concernant une utilisation présumée abusive des informations du registre foncier, dont six en 2026. Elles portaient notamment sur des informations utilisées pour révéler des données personnelles en ligne et envoyer des courriers publicitaires à des propriétaires.

Le différend porte sur une question pratique : comment les journalistes peuvent-ils expliquer l’importance d’une recherche avant d’avoir accès aux documents susceptibles de révéler une affaire ? Les responsables affirment qu’il suffit aux demandeurs de décrire leurs soupçons et l’usage qu’ils comptent faire des informations. Les journalistes et les parlementaires réclament des règles plus claires, des garanties contre les refus et une procédure plus rapide pour contester les décisions.

Qu’est-ce qui changerait pour les personnes consultant les registres ?

Le dispositif actuel permet à tout un chacun de consulter les registres fonciers sans fournir de pièces justificatives, après avoir déclaré se conformer à la législation sur la protection de la vie privée. Le système proposé exigerait au contraire que la demande indique un motif précis et comporte une déclaration expliquant comment les documents serviraient à atteindre cet objectif.

Les neuf motifs comprennent les transactions immobilières, l’évaluation, l’audit, les travaux universitaires, les études du marché immobilier et l’intérêt général. Le journalisme n’est pas expressément mentionné comme une catégorie à part entière. Les médias ne bénéficieraient d’aucune exemption générale.

La sous-commission du Conseil législatif examine huit textes de législation secondaire liés au système d’enregistrement des titres de propriété. La législation secondaire fixe des règles détaillées en vertu des pouvoirs conférés par une loi principale. Dans le cas présent, elle précise notamment les modalités de consultation des registres fonciers.

L’accès dépendrait également du type de document. Pour les informations et les pièces justificatives relatives aux inscriptions en cours, seules les demandes fondées sur l’intérêt général seraient évaluées par le conservateur du registre foncier. Les documents concernant des inscriptions passées seraient accessibles à 15 catégories de personnes, dont les demandeurs déclarant agir dans l’intérêt général.

Le gouvernement présente le registre avant tout comme un outil destiné au bon fonctionnement du marché immobilier. Acheteurs, vendeurs et professionnels s’en servent pour vérifier la propriété et les autres droits enregistrés. Les journalistes utilisent les mêmes informations pour établir des liens entre des personnes, des entreprises et des biens lorsqu’ils enquêtent sur des sujets d’intérêt général.

Les articles sur l’immobilier pourraient rester accessibles immédiatement

Doris Ho Pui-ling, secrétaire permanente au Développement chargée de l’urbanisme et des terrains, a indiqué aux parlementaires que le motif relatif aux travaux universitaires et à l’analyse du marché immobilier couvrirait aussi les articles des médias sur les transactions immobilières et le logement. Ces recherches pourraient donner accès aux documents immédiatement, sans passer par une évaluation au titre de l’intérêt général.

Cette précision répond en partie aux inquiétudes de la HKJA concernant le journalisme immobilier courant. La présidente de l’association, Selina Cheng, avait averti que les règles pourraient faire disparaître la plupart des articles quotidiens sur l’immobilier et rendre impossibles les enquêtes sur d’éventuelles utilisations abusives des terrains. Les enquêtes plus larges dépendraient toujours de leur conformité à un autre motif autorisé ou de l’obtention d’une autorisation au titre de l’intérêt général.

La formulation elle-même a fait l’objet d’un examen attentif. Un document antérieur du Bureau du développement faisait référence aux études de marché ou aux articles sur le marché immobilier. La version anglaise de la formulation ultérieure a conservé une référence aux articles, tandis que la formulation chinoise correspondante l’a omise. Les explications de Ho donnent aux rédactions une indication de l’approche envisagée par le gouvernement, tandis que les parlementaires réclament davantage de clarté dans les règles.

Comment les responsables envisagent les demandes fondées sur l’intérêt général

Le Bureau du développement a cité comme exemples d’enquêtes susceptibles de relever de l’intérêt général les travaux de construction de grande ampleur réalisés sans autorisation et les biens immobiliers dont les propriétaires ne peuvent être identifiés. Le conservateur du registre foncier examinerait chaque demande au cas par cas, en tenant compte de son objectif, du respect de la vie privée, de l’usage prévu et des risques d’utilisation abusive des informations.

Bruno Luk Kar-kin, conservateur du registre foncier, a déclaré que les journalistes n’auraient pas à prouver qu’un acte répréhensible avait été commis. Ils devraient exposer leurs soupçons et expliquer leur pertinence au regard de l’intérêt général. Les responsables pourraient demander des informations complémentaires avant de statuer.

Ho a indiqué que les demandeurs devraient fournir leur nom et leur numéro de carte d’identité, ainsi qu’une explication de l’usage qu’ils comptent faire des documents. Elle a précisé que le niveau d’information exigé serait peu élevé et que les responsables s’intéresseraient à l’orientation de l’enquête plutôt qu’à un dossier déjà étoffé.

Le 6 novembre, Ho a déclaré que le gouvernement souhaitait soutenir les articles servant l’intérêt général et s’attendait à ce que les demandes aient de fortes chances d’être approuvées :

Nous estimons qu’il devrait exister un mécanisme, qui ne soit pas trop difficile à mettre en œuvre, permettant aux médias de réaliser des enquêtes servant l’intérêt général.

Ho a également indiqué aux parlementaires qu’un journaliste ayant obtenu des documents au titre de l’intérêt général, mais n’ayant finalement rien publié, ne ferait pas une fausse déclaration au seul motif que l’article n’avait pas paru. Le point déterminant serait le soupçon formulé au moment de la demande.

Pourquoi les enquêtes ne suivent pas toujours leur objectif initial

Rebecca Chan Hoi-yan, parlementaire et ancienne journaliste, a fait valoir que les enquêtes changent souvent de direction après que les journalistes ont consulté les documents. Une investigation sur des transactions financières peut révéler des constructions non autorisées ou la vente illégale présumée de droits de construction de maisons individuelles appartenant à des villageois autochtones des Nouveaux Territoires.

Chan a cité des recherches ayant révélé que 11 propriétés de luxe de The Peak auraient été détenues par des syndicats d’escrocs cambodgiens. Elle a indiqué que ces découvertes avaient conduit le ministère de la Justice à geler les biens. Son exemple montre comment les informations sur la propriété peuvent contribuer à révéler des activités criminelles présumées dépassant le cadre d’une transaction immobilière ordinaire.

Andrew Lam Siu-lu, président de la commission, a demandé ce qui se passerait si des journalistes obtenaient des documents pour un motif autorisé, puis les utilisaient dans un article ultérieur relevant d’un autre enjeu d’intérêt général. Ho a répondu que l’usage devait correspondre au motif déclaré et a conseillé aux médias de déposer rapidement une nouvelle demande si l’objet de leur enquête changeait.

Pour les rédactions, cela crée une charge administrative supplémentaire à mesure que l’enquête évolue. Chan a également averti qu’expliquer une enquête à l’avance pourrait obliger à révéler des informations sur une source ou à divulguer une affaire avant que la rédaction ne soit prête.

La HKJA estime que les utilisateurs commerciaux conserveraient un accès simple, tandis que les personnes enquêtant sur la propriété et les pratiques équitables devraient obtenir une autorisation spéciale. Sa présidente, Selina Cheng, a résumé ainsi cette inquiétude :

« Le nouveau dispositif accentuera l’asymétrie d’information entre les grands promoteurs ou propriétaires immobiliers et ceux qui disposent de moins de ressources », a-t-elle ajouté.

Les parlementaires réclament une voie de recours contre les refus

Vanessa Cheng, conseillère juridique adjointe du Conseil législatif, a demandé au gouvernement de préciser ce qui relèverait de l’intérêt général et si des exemples seraient publiés. Les conseillers juridiques de l’assemblée ont posé plus de 20 questions sur le dispositif, notamment sur les motifs de refus et les garanties offertes aux demandeurs.

Les questions portaient sur l’inscription éventuelle des critères d’évaluation dans la législation ou dans des directives détaillées, ainsi que sur une éventuelle consultation publique à leur sujet. Elles visaient également à savoir si les demandeurs déboutés recevraient une motivation écrite et pourraient présenter des observations complémentaires avant le refus.

Luk a déclaré que les dispositions existantes en matière de recours ne couvraient pas le rejet d’une nouvelle demande de consultation des registres fonciers. La création d’une procédure de recours nécessiterait de modifier la législation principale. Un recours en justice resterait possible. Il s’agit d’une procédure judiciaire permettant de vérifier si une autorité publique a pris une décision dans le respect de la loi.

Augustine Wong Ho-ming, qui représente les secteurs de l’immobilier et de la construction, a averti qu’un contentieux coûterait cher, prendrait du temps et réduirait l’intérêt d’un sujet d’actualité. Il a proposé une procédure de réexamen simplifiée ou un traitement accéléré pour les médias agréés.

Le 6 novembre, Ho a déclaré qu’un demandeur débouté pourrait présenter des motifs qui n’avaient pas été communiqués auparavant afin que les responsables réexaminent sa demande. Cette possibilité permet de revenir vers l’autorité décisionnaire, tandis que les parlementaires réclament une procédure de réexamen clairement définie. Les critères, les modalités de motivation écrite des refus et les garanties définitives restent à l’étude.

Les plaintes relatives à la vie privée justifient la réforme aux yeux du gouvernement

Ada Chung, commissaire à la protection des données personnelles, soutient la définition de limites plus claires pour les recherches dans les registres fonciers. Elle a indiqué que les plaintes reçues par son bureau concernaient notamment des informations personnelles extraites des registres fonciers puis publiées sur les réseaux sociaux, ainsi que des propriétaires recevant des courriers publicitaires après la collecte de leurs coordonnées.

Son bureau a reçu 20 plaintes en cinq ans, dont six en 2026, et elle a fait état de signes de détérioration. Chung estime que la définition de motifs autorisés contribuerait à protéger les propriétaires, à faciliter le traitement des demandes par les services concernés et à permettre aux personnes consultant les registres de mieux comprendre les usages autorisés.

La HKJA estime que le gouvernement n’a pas présenté suffisamment d’éléments pour justifier une restriction de l’accès. Elle se demande si la réponse aux abus ne ferait pas peser une charge excessive sur le contrôle légitime du marché immobilier et des affaires publiques.

Chung a déclaré que les journalistes devaient recueillir les données personnelles de manière licite et équitable. Elle a cité l’article 61 de l’ordonnance sur les données personnelles (vie privée), en vertu duquel les dérogations concernant l’utilisation de données personnelles à des fins d’information dépendent de l’intérêt général. Selon elle, l’exigence d’intérêt général proposée pour les recherches repose sur le même principe.

L’accès aux informations et leur publication impliqueraient donc des décisions à des étapes différentes. Les journalistes devraient d’abord obtenir les documents en invoquant un motif de recherche autorisé, puis utiliser les informations conformément à la législation sur la protection de la vie privée. La position de la commissaire est que le journalisme ne bénéficie d’aucune exemption générale aux obligations de collecte licite et équitable.

Exemptions pour les médias et notifications aux propriétaires : des avis partagés

Chan a proposé que les demandes soient considérées comme servant l’intérêt général lorsqu’elles sont déposées par un représentant légal ou le responsable d’une rédaction appartenant à un média enregistré auprès des Services d’information du gouvernement. Selon elle, cette mesure offrirait aux journalistes une voie plus prévisible pour accéder aux documents.

Ho a rejeté l’idée d’une liste de médias agréés, estimant que la procédure fondée sur l’intérêt général offrirait davantage de souplesse. Kenneth Fok Kai-kong, parlementaire représentant le secteur de l’édition, a lui aussi plaidé pour un équilibre raisonnable entre la vie privée et le droit du public à l’information, et pour que le journalisme légitime bénéficie d’une approche plus favorable.

Fok s’est retiré de la sous-commission, car sa réunion coïncidait avec sa participation à une réunion du Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale à Pékin. Andrew Lam a également exhorté le gouvernement à ne pas entraver les recherches raisonnables des médias. Doreen Kong, ancienne parlementaire et avocate, s’est demandé pourquoi les études de marché auraient accès aux registres alors que les journalistes pourraient avoir du mal à les consulter.

Les responsables étudient également la possibilité d’avertir les propriétaires lorsqu’une personne consulte les documents concernant leur bien. Les modalités de cette proposition n’ont pas encore été arrêtées. Un tel système pourrait aider les propriétaires à savoir quand leurs informations sont consultées, tout en alertant une personne dont le bien fait l’objet d’une enquête.

Le précédent des registres de véhicules influence le débat

Luk a indiqué que les règles de consultation des registres fonciers s’inspiraient du système de registres des véhicules du ministère des Transports et de décisions de justice pertinentes. Les journalistes ont déjà contesté les restrictions d’accès à ce registre, ce qui en fait un enjeu central du débat sur les registres fonciers.

La productrice indépendante Bao Choy a été inculpée en novembre 2020 pour des recherches dans les registres de véhicules utilisées dans le cadre d’un documentaire de RTHK enquêtant sur l’attaque menée par une foule à Yuen Long le 21 juillet 2019. Elle a été condamnée en 2021 et à une amende de 6 000 dollars hongkongais. La Cour d’appel final a annulé sa condamnation en 2023.

Le gouvernement a instauré de nouvelles règles d’accès aux registres de véhicules pour les médias en 2024. Selon la HKJA, une seule des 17 demandes de médias présentées à des fins journalistiques a été partiellement approuvée, et cette autorisation n’a été accordée qu’après un délai considérable. Le recours de l’association contre ces restrictions a été rejeté par la Haute Cour en 2026.

La HKJA voit dans cette expérience un avertissement contre le recours aux autorisations individuelles. Les responsables présentent au contraire le système des véhicules comme un modèle permettant de concilier accès autorisé et protection de la vie privée. Ce désaccord rend particulièrement déterminantes, pour les rédactions, la rapidité et la transparence promises pour la nouvelle procédure de consultation des registres fonciers.

Les principales dates sont les suivantes :

• 2023 : La Cour d’appel final annule la condamnation de Bao Choy concernant les recherches dans les registres de véhicules.
• 2024 : De nouvelles règles régissant l’accès des médias aux registres de véhicules entrent en vigueur.
• 3 novembre 2026 : Une sous-commission du Conseil législatif commence l’examen de huit textes de législation secondaire liés au système d’enregistrement des titres de propriété.
• 6 novembre 2026 : Ho déclare que les articles servant l’intérêt général devraient être autorisés et que les demandeurs déboutés pourraient présenter de nouveaux motifs pour obtenir un réexamen.
• Premier semestre 2027 : Le nouveau dispositif de consultation des registres fonciers devrait entrer en vigueur.

Points clés

• Les recherches dans les registres fonciers devraient être justifiées par l’un des neuf motifs définis. Le journalisme ne fait l’objet d’aucune catégorie expresse ni d’aucune exemption générale.
• Les responsables affirment que les articles sur le marché immobilier pourraient donner accès immédiatement aux inscriptions en cours. D’autres activités journalistiques pourraient nécessiter une autorisation au titre de l’intérêt général.
• Les demandes complètes fondées sur l’intérêt général recevraient généralement une réponse dans un délai d’un à deux jours ouvrés.
• Il n’y aurait pas de procédure de recours spécifique. Les demandeurs pourraient présenter de nouveaux motifs pour obtenir un réexamen ou saisir la justice.
• La commissaire à la protection des données personnelles a cité 20 plaintes en cinq ans, dont six en 2026, concernant une utilisation présumée abusive des informations du registre foncier.
• La HKJA demande le retrait des amendements, tandis que les parlementaires réclament des critères plus clairs et de meilleures garanties pour le journalisme.
• Le dispositif devrait entrer en vigueur au premier semestre 2027. Les autorités envisagent également d’avertir les propriétaires lorsque leurs biens font l’objet d’une recherche.