Le processus de justice au Népal à l’arrêt : les commissions vacantes face à 78 909 plaintes

Des milliers de plaintes, mais aucun commissaire pour agir

La Commission vérité et réconciliation du Népal a reçu 78 909 plaintes concernant des exactions commises pendant le conflit armé qui a secoué le pays. Pourtant, les postes vacants au sein des deux organes chargés de la justice transitionnelle ont paralysé leurs travaux. Une commission parlementaire relève que les divisions politiques, le manque d’indépendance institutionnelle et le manque de motivation du personnel constituent des obstacles majeurs à la justice, près de deux décennies après l’accord de paix du 21 novembre 2006.

La paralysie actuelle fait suite à l’ordonnance du gouvernement du 5 mai 2026, qui a démis de leurs fonctions des titulaires de postes publics, notamment des responsables de la Commission vérité et réconciliation et de la Commission d’enquête sur les disparitions forcées. Leurs postes n’ont toujours pas été pourvus. Ces responsables avaient été nommés le 14 mai 2025, moins d’un an avant leur révocation.

Une sous-commission dirigée par le Dr Anjan Shakya, au sein de la Commission de gestion législative de l’Assemblée nationale, a examiné la mise en œuvre de six lois. Créée le 20 juillet, elle a remis ses conclusions à la commission de tutelle le 30 octobre. Son examen de la loi de 2014 sur les enquêtes relatives aux disparitions forcées et sur la Commission vérité et réconciliation décrit un dispositif juridique étoffé, mais insuffisamment soutenu sur les plans politique et administratif.

Pour les familles qui cherchent à savoir ce qu’il est advenu de leurs proches disparus, souhaitent faire reconnaître des violences sexuelles ou réclament une indemnisation pour leurs pertes, la conséquence immédiate est une nouvelle attente. Khamm Khati, membre de la sous-commission parlementaire, a déclaré qu’il fallait commencer par pourvoir les postes au sein des commissions.

Les commissions n’ont plus de responsables. Il faut d’abord commencer par là », a-t-il déclaré. « Il faut mettre en place les commissions, puis examiner les plaintes qu’elles ont reçues et leur donner suite.

Les conclusions de l’examen parlementaire

La sous-commission a relevé cinq problèmes qui entravent la mise en œuvre : une approche de la justice transitionnelle essentiellement fondée sur la justice pénale classique ; l’insuffisance de l’initiative politique et du consensus ; la disposition autorisant les victimes à contester les recommandations en matière de réparation ; le manque de motivation du personnel ; et l’autonomie financière et administrative limitée des commissions.

La justice transitionnelle recouvre plusieurs missions à l’issue d’un conflit ou d’une période marquée par des exactions généralisées. Au Népal, il s’agit notamment d’établir les faits, d’enquêter sur les responsabilités, de rendre justice et d’accorder réparation, ainsi que de créer les conditions d’une réconciliation. La réparation désigne les mesures destinées à remédier au préjudice subi par les victimes, notamment les indemnisations et les autres formes de soutien.

Selon l’examen, les commissions ont besoin d’indépendance, de moyens et de pouvoirs administratifs pour enquêter efficacement sur des affaires sensibles. Il recense également 17 règlements, directives et procédures adoptés pour mettre en œuvre la loi. Le décalage décrit tient à la différence entre l’existence de règles et celle d’institutions capables de les appliquer.

Khati a déclaré que le ministre de la Justice s’était engagé à mettre en œuvre les dispositions relatives à la justice transitionnelle, mais que les actes du gouvernement n’avaient pas été à la hauteur de cette promesse. Il a décrit la justice, la vérité, la réparation et une réconciliation durable comme les objectifs fondamentaux du processus.

Après l’adoption des lois et des procédures, il s’agit maintenant de parvenir à un consensus politique, de renforcer les capacités institutionnelles des commissions et de garantir la justice aux victimes », a-t-il déclaré. « Mais, une fois encore, le gouvernement ne semble pas avoir fait de cette question une priorité.

Comment la promesse de paix s’est transformée en longue attente

Le conflit armé au Népal a commencé le 13 février 1996 et a officiellement pris fin lorsque le gouvernement et le Parti communiste du Népal (maoïste) ont signé l’Accord de paix global, le 21 novembre 2006. L’examen parlementaire rappelle qu’ils s’étaient engagés à créer une commission vérité et réconciliation dans un délai de six mois.

Les deux commissions n’ont finalement été créées que le 10 février 2015, plus de huit ans après l’accord de paix. Des différends politiques et des incertitudes juridiques ont retardé leur mise en place, tandis que les nominations ultérieures n’ont pas produit les résultats attendus par les victimes.

• 21 novembre 2006 : le gouvernement et les rebelles maoïstes signent l’Accord de paix global.
• 2014 : la loi sur la justice transitionnelle établit le cadre juridique des deux commissions.
• 10 février 2015 : les deux commissions sont créées.
• 2024 : des amendements à la loi ouvrent la voie au dépôt de plaintes supplémentaires.
• 14 mai 2025 : une troisième équipe de responsables est nommée au sein des commissions.
• 5 mai 2026 : une ordonnance démet ces responsables de leurs fonctions, laissant des postes qui restent vacants.

La gestion des armes et l’intégration des combattants maoïstes dans l’armée népalaise ont avancé dans le cadre du processus de paix. D’autres questions restent en suspens, notamment celles concernant certains combattants démobilisés et les personnes grièvement blessées pendant le conflit. La justice pour les victimes civiles compte parmi les engagements les plus importants qui restent à tenir.

Le nombre de plaintes a augmenté de près d’un quart

La Commission vérité et réconciliation avait initialement enregistré 63 718 plaintes. Le total actuel de 78 909 représente une hausse de 15 191 plaintes, soit environ 24 %. La prolongation de la période de dépôt à la suite des amendements de 2024 a permis à des personnes qui n’avaient pas pu s’exprimer auparavant de faire connaître leur situation.

Cette prolongation visait notamment les femmes victimes de viols et d’autres violences sexuelles. Lors des débats parlementaires précédant les amendements, seules 314 des 63 718 plaintes initiales concernaient des viols et des violences sexuelles, soit environ 0,5 %. Les associations de défense des survivantes avaient affirmé que le nombre de personnes touchées était bien plus élevé.

Le rapport annuel de la commission pour 2024/2025 fait état d’enquêtes approfondies sur 173 plaintes. Rapporté au nombre initial de 63 718 plaintes, cela représente environ 0,27 %, soit moins de trois enquêtes approfondies pour 1 000 plaintes enregistrées.

Ce même rapport annuel recense des cartes d’identité délivrées à 618 personnes, des recommandations d’indemnisation pour 538 personnes et 2 268 plaintes classées aux archives. Ces chiffres témoignent de différentes activités administratives, tandis que le nombre d’enquêtes approfondies illustre la lenteur de l’examen des exactions présumées.

Les familles des personnes disparues font face à un autre retard accumulé

La Commission d’enquête sur les disparitions forcées a enregistré 3 288 plaintes. Parmi les travaux qu’elle a déclarés figurent des enquêtes sur 746 plaintes et le transfert de 277 d’entre elles à la Commission vérité et réconciliation. Elle a également recensé 137 doublons, 332 plaintes classées aux archives et 2 542 plaintes conservées en vue d’une enquête approfondie.

Une disparition forcée se produit lorsqu’une personne est placée en détention ou privée de liberté d’une autre manière, puis que son sort ou le lieu où elle se trouve est dissimulé. Pour les familles, savoir si leur proche est vivant, où il a été emmené et qui en est responsable est un élément essentiel de la justice.

L’examen parlementaire estime que des commissions renforcées pourraient contribuer à retrouver les personnes disparues et à établir la vérité sur les violations graves. Ses recommandations associent ainsi la réforme des institutions aux réponses concrètes que les familles attendent depuis des années.

Les deux commissions ont besoin de nominations pour reprendre leurs travaux. Aucune date n’a été annoncée pour pourvoir les postes vacants.

L’importance des différends juridiques

La loi de 2014 visait à remédier aux lacunes d’une ordonnance antérieure prise en 2013. Une analyse de la loi, accessible dans le dépôt de recherche de l’Université de Reading, décrit des dispositions prévoyant la création de deux commissions, d’un tribunal spécial chargé de juger les exactions passées et de mesures permettant aux témoins vulnérables de participer à la recherche de la vérité.

L’étude relève également des problèmes dans la loi initiale, notamment la possibilité d’amnistier des crimes internationaux et de graves violations des droits humains, le manque de clarté sur les liens entre recherche de la vérité, amnistie et poursuites, ainsi que l’insuffisance des garanties protégeant les droits individuels. L’amnistie est une mesure juridique qui peut protéger une personne contre des poursuites ou une peine.

En 2015, la Cour suprême du Népal a invalidé une douzaine de dispositions relatives à l’amnistie et ordonné au gouvernement de réviser la loi conformément aux normes internationales. Les négociations parlementaires qui ont suivi ont révélé combien il était difficile de parvenir à un accord sur la question de la responsabilité.

Une précédente sous-commission de la Chambre des représentants, créée le 19 mai et disposant d’un délai de 21 jours, a passé cinq mois à examiner un projet d’amendement assorti de 27 propositions enregistrées. Quatre désaccords persistaient : quels homicides devaient être considérés comme des violations graves ; la conduite à tenir lorsque les victimes refusaient la réconciliation ; la manière de traiter le cas des personnes touchées sans avoir directement participé au conflit ; et l’ampleur de la réduction de peine susceptible d’être accordée aux auteurs d’exactions qui coopéraient.

Ces discussions ont précédé les amendements de 2024. Elles aident à comprendre pourquoi l’adoption de la loi a pris des années : les parlementaires devaient déterminer qui pourrait être poursuivi, quelles victimes seraient prises en charge par le processus et quelle place serait accordée aux victimes dans la réconciliation.

Les victimes réclament des nominations auxquelles elles puissent faire confiance

Suman Adhikari, président fondateur de la plateforme commune des victimes du conflit, a réclamé la nomination de commissaires indépendants, expérimentés en matière de justice transitionnelle et capables d’inspirer confiance aux victimes. Il accuse les principaux partis politiques d’utiliser les commissions pour attribuer des postes à leurs partisans et mener des négociations politiques.

Le père de Suman Adhikari, l’instituteur Muktinath Adhikari, a été enlevé dans son école puis tué à Duradanda, dans le district de Lamjung, le 16 janvier 2002. Son engagement associe une demande personnelle de responsabilité à la campagne plus large en faveur de la justice pour les victimes du conflit.

Suman Adhikari a appelé un comité de recommandation à lancer la sélection de nouveaux responsables.

« Nous voulons une solution rapide. Il faut nommer des responsables au sein de la commission en constituant un comité de recommandation », a-t-il déclaré.

L’examen parlementaire et les revendications des victimes convergent sur la nécessité de disposer d’institutions efficaces. Pourvoir les postes, donner aux enquêteurs des moyens suffisants et protéger l’indépendance des commissions sont des tâches indissociables. L’examen relève également que le manque de motivation du personnel nuit aux enquêtes et à la recherche de la vérité, des missions sensibles.

Les promesses du nouveau gouvernement à l’épreuve des faits

Le Parti national indépendant a formé un gouvernement le 27 mars 2026, après avoir obtenu une majorité proche des deux tiers. Dans son programme électoral, il s’engageait à agir sans délai pour mener à bien les dernières tâches de justice transitionnelle, suscitant de nouveaux espoirs chez les victimes qui attendaient depuis des années que les gouvernements précédents agissent.

Le 23 avril, quarante organisations de victimes ont adressé une lettre ouverte au Premier ministre Balendra Shah pour réclamer la vérité, la justice et réparation. Elles ont dénoncé l’absence de leurs préoccupations dans les 100 points du programme de réforme du gouvernement et dans ses engagements nationaux.

La révocation des commissaires en mai a été saluée par certaines victimes, qui avaient contesté ces nominations, les considérant comme le fruit de marchandages politiques. Elles réclament désormais un processus de remplacement qui aboutisse à la nomination de responsables dignes de confiance et au fonctionnement effectif des commissions.

Les priorités fixées le 8 mai par la Commission nationale des droits de l’homme préconisent la consultation des victimes, leur participation au processus, ainsi que le recensement et l’enregistrement de toutes les victimes. La Commission a également soutenu le recours à des dispositifs en dehors des procédures judiciaires, parallèlement à des mesures sans condition contre les auteurs de violations graves.

Ces priorités inscrivent le soutien aux victimes et la responsabilité pénale dans un même programme. Les personnes concernées peuvent avoir besoin d’être reconnues, d’être aidées et d’obtenir des réponses sur leurs proches disparus, tandis que les enquêtes sur les crimes graves se poursuivent.

La réparation nécessite des fonds et une voie de recours

Selon la sous-commission parlementaire, un fonds ou fonds fiduciaire distinct consacré à la justice transitionnelle a été créé grâce à des contributions du gouvernement népalais, de la communauté internationale et d’autres sources. Elle appelle à un engagement politique durable pour mobiliser ce fonds au service de la justice et de la réparation pour les victimes.

L’examen appelle également à une coordination avec les pays donateurs et au soutien des pouvoirs publics locaux, provinciaux et fédéraux. Parmi ses recommandations figurent une assistance technique et administrative, la protection des victimes et des possibilités d’emploi. Pour les personnes dont les moyens de subsistance ont été détruits par le conflit, ces mesures permettraient de rapprocher le processus judiciaire des besoins quotidiens.

Selon l’étude, les victimes peuvent faire appel si elles ne sont pas satisfaites des recommandations des commissions en matière de réparation. Les débats précédant les amendements proposaient également de permettre les recours devant un tribunal spécial, dont les décisions pourraient être examinées par la Cour suprême. Il importe que les voies de recours restent accessibles lorsque les victimes estiment qu’une recommandation ne tient pas compte du préjudice qu’elles ont subi.

Les priorités immédiates du Népal sont concrètes : nommer des commissaires, accorder aux institutions une autonomie financière et administrative, soutenir leur personnel et commencer à examiner les plaintes. L’examen parlementaire en attribue la responsabilité aux dirigeants politiques et au gouvernement, tandis que les victimes continuent d’attendre des décisions qui transformeront les promesses juridiques en actes.

À retenir

• La Commission vérité et réconciliation a reçu 78 909 plaintes, soit environ 24 % de plus que lors de l’enregistrement initial.
• Les deux commissions de justice transitionnelle n’ont plus de responsables depuis leur révocation en vertu d’une ordonnance du 5 mai 2026.
• Un examen parlementaire relève les désaccords politiques, l’autonomie limitée et le manque de motivation du personnel parmi les principaux obstacles.
• Le rapport 2024/2025 de la Commission vérité et réconciliation fait état de 173 enquêtes approfondies.
• Les organisations de victimes réclament des nominations indépendantes, leur participation au processus, la vérité, la responsabilité des auteurs et réparation.
• Aucune date n’a été annoncée pour pourvoir les postes vacants au sein des commissions.