La Chine fait état d’une baisse de 92 % du nombre de plateformes de financement locales dans le cadre de la réforme de la dette

Un recul marqué du recours aux véhicules de financement des collectivités locales

La Chine indique que le nombre de plateformes de financement des collectivités locales a diminué de 92 % entre fin mars 2023 et fin septembre 2026, les autorités ayant incité les entreprises qui finançaient les routes, les logements et d’autres projets publics à renoncer à leur fonction d’emprunt pour le compte des pouvoirs publics.

Le rapport sur les travaux financiers du Conseil des affaires d’État fait également état d’une baisse de 79 % de l’encours de la dette financière opérationnelle à fin juin 2026, par rapport à la même période de référence, en mars 2023. Le gouverneur de la Banque populaire de Chine, Pan Gongsheng, a présenté le rapport au nom du Conseil des affaires d’État au Comité permanent de l’Assemblée nationale populaire, le 3 novembre. Il a été publié le 5 novembre.

Ces chiffres témoignent d’une accélération rapide. À fin 2025, le nombre de plateformes restantes était déjà inférieur de 74 % à son niveau de mars 2023. En septembre 2026, la baisse s’était accentuée de 18 points supplémentaires. Plus de 7 000 plateformes avaient été supprimées au cours de la seule année 2024.

Pour les collectivités locales, les banques et les entreprises en attente de paiement, le défi concret consiste désormais à transformer ce retrait administratif en stabilité financière durable. Les anciennes plateformes doivent disposer de revenus d’activité fiables, les autorités locales doivent gérer leurs obligations de remboursement et les prêteurs doivent suivre les dettes après la sortie des entreprises de la catégorie des plateformes de financement.

Le rapport inscrit cette réforme dans un ensemble de mesures financières comprenant plus de 8 400 milliards de yuans de prêts approuvés pour des projets immobiliers, un mécanisme de liquidité destiné à régler les factures impayées des entreprises et un soutien ciblé au crédit pour l’agriculture, les entreprises privées et les petites entreprises. Ensemble, ces mesures visent à atténuer plusieurs pressions liées qui pèsent sur l’économie chinoise.

Que signifie la sortie de la liste des plateformes ?

Les plateformes de financement des collectivités locales sont des entreprises créées par les autorités locales et des organismes publics associés, souvent à partir de fonds publics, de terrains ou de participations comme actifs initiaux. Elles empruntent pour soutenir des projets tels que les infrastructures de transport, le logement abordable, les services sociaux et la protection de l’environnement.

Une ville peut recourir à une telle entreprise pour lever des fonds destinés à un projet public dont les bénéfices profitent à de nombreux habitants, mais qui génère peu de revenus directs. L’entreprise est débitrice, tandis que ses liens étroits avec les pouvoirs publics peuvent laisser penser que les finances publiques contribueront au remboursement.

La réforme engagée par la Chine vise actuellement à retirer à ces entreprises leur rôle de financement public. Une entreprise peut sortir de la liste des plateformes et poursuivre son activité. Il lui faut ensuite générer des revenus suffisants pour couvrir ses coûts et rembourser ses dettes, plutôt que de dépendre d’emprunts liés à des projets publics.

Les deux principaux chiffres mesurent des évolutions différentes à des dates différentes. Le nombre de plateformes avait baissé de 92 % en septembre, tandis que la dette financière opérationnelle avait diminué de 79 % en juin. Les deux indicateurs prennent mars 2023 comme point de départ. Sur une base de 100, le nombre de plateformes était tombé à huit et l’indicateur de dette à 21.

Comment fonctionne l’échange de dette

Le programme chinois de remplacement de la dette est au cœur de la restructuration. Le plan prévoit l’émission de 10 000 milliards de yuans d’obligations d’État entre 2024 et 2028 pour remplacer la dette locale cachée existante. Cette expression désigne des obligations de remboursement accumulées en dehors du cadre officiel d’emprunt des pouvoirs publics, notamment les emprunts associés aux plateformes de financement.

Le ministre des Finances, Lan Fo’an, a présenté le dispositif en novembre 2024. L’un de ses volets a relevé de 6 000 milliards de yuans le plafond d’endettement des collectivités locales, sur une période de trois ans. Les fonds étaient réservés au remplacement de la dette cachée déjà suivie par les autorités, et leur répartition régionale devait tenir compte de son ampleur.

Le second volet prévoyait d’affecter 800 milliards de yuans par an, pendant cinq ans, au remplacement de la dette cachée, à partir de nouvelles émissions d’obligations spéciales des collectivités locales. Il permettait ainsi de remplacer jusqu’à 4 000 milliards de yuans de dette cachée. Ces obligations sont des instruments d’emprunt des pouvoirs publics émis dans les limites approuvées.

Lan a présenté ce second volet lors d’une conférence de presse :

Pendant cinq années consécutives à partir de 2024, 800 milliards de yuans seront affectés chaque année, à partir de nouvelles émissions d’obligations spéciales des collectivités locales, à l’alimentation des fonds gérés par les pouvoirs publics [政府性基金], spécifiquement pour réduire la dette.

Le mécanisme remplace les obligations existantes par des obligations d’État officielles. Selon les explications de Lan, le dispositif ne modifierait pas les responsabilités de remboursement des collectivités locales et permettrait d’économiser environ 400 milliards de yuans d’intérêts grâce à l’écart entre le coût des emprunts liés à la dette cachée et celui de la dette réglementaire.

Pour une collectivité locale, la baisse des intérêts à payer peut libérer des fonds pour les salaires, les services essentiels et d’autres dépenses. Pour un créancier, le remplacement par de nouveaux emprunts peut rendre les modalités de remboursement plus prévisibles. L’obligation sous-jacente doit néanmoins toujours être gérée au fil du temps.

Jalons et échéances

La réforme menée par la Chine associe un programme accéléré de sortie des plateformes à un calendrier de remplacement de la dette qui court jusqu’en 2028. Les principales dates montrent comment ces deux efforts s’articulent :

• Fin mars 2023 : point de référence des baisses déclarées du nombre de plateformes et de la dette financière opérationnelle.
• Novembre 2024 : les autorités centrales présentent le plan de résolution de la dette, qui comprend le remplacement par des obligations d’État.
• Fin 2025 : le nombre de plateformes a baissé de 74 % par rapport au niveau de référence et la dette locale cachée s’élevait à 6 500 milliards de yuans.
• Fin juin 2026 : l’encours de la dette financière opérationnelle avait baissé de 79 % par rapport à mars 2023.
• Fin septembre 2026 : le nombre de plateformes avait baissé de 92 % par rapport à mars 2023.
• 3 et 5 novembre 2026 : Pan présente le rapport sur les travaux financiers, qui est ensuite publié.
• 2028 : le programme de remplacement de la dette arrive au terme de sa période prévue de cinq ans.

Wen Laicheng, professeur à l’Université centrale des finances et de l’économie, a déclaré que les sorties des plateformes se déroulaient comme prévu. Selon lui, l’objectif était d’avoir largement démantelé les plateformes d’ici à 2027 et le rythme actuel permettait de l’atteindre.

Le calendrier de la dette comprend une autre disposition importante. Quelque 2 000 milliards de yuans de dette cachée liée à la rénovation de quartiers urbains dégradés, exigibles en 2029 ou après, restent remboursables selon les contrats d’origine. D’après les projections présentées par Lan en 2024, le montant de dette cachée à résoudre d’ici à 2028 passerait de 14 300 milliards à 2 300 milliards de yuans grâce à l’ensemble des mesures.

Quel est le montant de la dette restante ?

Selon les explications de Lan, la dette locale cachée de la Chine s’élevait à 14 300 milliards de yuans à fin 2023. Le chiffre ultérieur de 6 500 milliards de yuans à fin 2025 représente une baisse de 7 800 milliards de yuans, soit environ 55 %.

La dette officielle des collectivités locales s’élevait quant à elle à environ 60 650 milliards de yuans à fin septembre 2026, d’après les chiffres du ministère des Finances. Cet encours respectait le plafond approuvé par l’Assemblée nationale populaire.

La dette cachée et la dette publique officielle sont deux catégories distinctes. Lorsqu’une obligation d’État remplace une dette cachée, l’engagement de remboursement est intégré au cadre officiel d’emprunt. Les lecteurs doivent donc tenir compte des deux chiffres pour comprendre l’évolution de la structure des finances publiques locales.

Selon Lan, le ratio d’endettement public, qui inclut la dette réglementaire et la dette cachée, atteignait 67,5 % du produit intérieur brut à fin 2023. Ce calcul reposait sur une estimation préliminaire du PIB de 126 060 milliards de yuans. Dans son explication, il a attribué les difficultés de remboursement à la faiblesse de la demande intérieure, à des recettes fiscales inférieures aux prévisions et à une forte baisse des revenus tirés des ventes de terrains, autant de facteurs qui ont réduit les fonds que les autorités locales comptaient affecter à la réduction de la dette.

Pourquoi les anciennes plateformes doivent rester sous surveillance

Luo Zhiheng, économiste en chef chez Yuekai Securities, a relevé plusieurs difficultés auxquelles les entreprises sont confrontées après la suppression de leur rôle de financement public. Leur capacité à générer des liquidités en interne s’est affaiblie, leurs bénéfices restent sous pression et les projets commercialement attractifs sont insuffisants.

Les tensions budgétaires locales maintiennent également certaines entreprises liées à des responsabilités publiques. Les projets traditionnels répondant à des besoins collectifs peuvent offrir des rendements limités, tandis que les nouvelles activités commerciales ne génèrent pas encore suffisamment de bénéfices. Une entreprise doit couvrir les intérêts, les frais de fonctionnement et les remboursements avec des liquidités qu’elle peut effectivement encaisser.

Luo a recommandé de surveiller la dette après la sortie des plateformes et d’empêcher la réapparition de la fonction de financement public par l’intermédiaire de nouvelles entreprises ou d’entités associées. Il a également appelé à mieux délimiter les responsabilités entre les autorités locales et les entreprises qu’elles détiennent.

Wen a exprimé une préoccupation similaire : les anciennes plateformes ne doivent pas transférer leurs dettes commerciales aux collectivités locales, et les pouvoirs publics ne doivent pas recourir à des entreprises publiques ordinaires pour emprunter en dehors des règles. Le ministère des Finances a appelé à réduire les attentes d’un soutien automatique des pouvoirs publics et à clarifier les responsabilités.

Un modèle d’emprunt ancien

L’ampleur de la restructuration actuelle s’explique par le rôle de longue date des plateformes dans l’investissement public. Un document de travail du FMI publié en 2013 et intitulé « Local Government Financing Platforms in China: A Fortune or Misfortune? » les décrivait comme des entreprises municipales actives dans les infrastructures, le logement abordable, les services sociaux et les projets environnementaux.

Le document citait des chiffres du Bureau national d’audit évaluant la dette des collectivités locales à 10 700 milliards de yuans à fin 2010, soit 27 % du PIB de cette année-là. La dette des plateformes de financement représentait environ 4 970 milliards de yuans. Il citait également l’estimation de l’autorité de régulation bancaire, selon laquelle les prêts aux plateformes s’élevaient à 9 200 milliards de yuans à fin 2012.

Les autorités de régulation avaient déjà commencé à renforcer les contrôles. En juin 2010, le Conseil des affaires d’État a ordonné la vérification des dettes, la classification des plateformes, une surveillance accrue des emprunts et des prêts ainsi que l’interdiction pour les collectivités locales de garantir les dettes des plateformes.

Les directives bancaires publiées en avril 2013 plafonnaient l’encours des prêts aux plateformes au niveau enregistré fin 2012. Tout nouveau prêt exigeait une couverture des remboursements par les flux de trésorerie supérieure à 100 %, un ratio dettes-actifs inférieur à 80 % et des garanties conformes aux exigences réglementaires. Ces critères visaient à vérifier qu’un emprunteur disposait de suffisamment de liquidités et d’un bilan maîtrisable.

La loi budgétaire révisée, adoptée en 2014, a ouvert aux gouvernements provinciaux une voie officielle d’émission obligataire. Le Conseil des affaires d’État a également exigé que les plateformes abandonnent leur fonction de financement public et leur a interdit de créer de nouvelles dettes publiques. Le programme actuel accélère une séparation entre emprunts publics et emprunts des entreprises qui est engagée depuis des années.

Prêts immobiliers et retards de paiement aux entreprises

Les banques commerciales ont approuvé plus de 8 400 milliards de yuans de prêts dans le cadre de la liste blanche du mécanisme de coordination du financement immobilier, indique le rapport sur les travaux financiers. Ce mécanisme recense les projets immobiliers pouvant bénéficier d’un soutien coordonné au financement.

Les autorités prévoient de pérenniser ce dispositif afin de répondre aux besoins raisonnables de financement des projets. Pour les projets de logement qui ont besoin de fonds pour poursuivre leur construction, l’accès au financement bancaire peut aider à payer les entreprises de travaux et à maintenir le chantier en activité. Le chiffre de 8 400 milliards de yuans correspond au cumul des prêts approuvés ; les décaissements effectifs suivent la procédure de prêt.

Le rapport a également révélé l’existence d’un mécanisme de soutien à la liquidité destiné à régler les retards de paiement de grandes entreprises. La liquidité désigne les liquidités disponibles pour honorer les factures à court terme. Les retards de paiement peuvent se propager dans une chaîne d’approvisionnement lorsqu’un fournisseur en attente de règlement doit lui-même payer ses employés et d’autres entreprises.

Les autorités ont convoqué des entreprises de premier plan considérées comme en mesure de payer et les ont pressées de corriger leurs pratiques de paiement. Le rapport n’a pas nommé les entreprises, précisé leur nombre ni révélé le montant des factures impayées concernées.

Crédit ciblé et ouverture financière

La banque centrale a introduit des mesures de politique monétaire structurelle en janvier et en septembre 2026. Elles comprenaient une hausse des quotas de refinancement pour l’agriculture et les petites entreprises, un dispositif distinct de refinancement pour les entreprises privées ainsi que des mesures visant à encourager davantage de prêts aux microentreprises et aux petites entreprises.

Le refinancement consiste pour la banque centrale à fournir des fonds aux établissements financiers afin qu’ils soutiennent des emprunteurs désignés. À la différence d’une mesure destinée à agir sur le crédit dans l’ensemble de l’économie, ces outils orientent le soutien vers des catégories particulières.

Le rapport du Conseil des affaires d’État appelle également à poursuivre la réforme et l’ouverture du secteur financier, à étendre l’usage international du renminbi et à développer les marchés offshore du renminbi. Il s’agit notamment d’accroître l’utilisation de la monnaie pour la fixation des prix, les paiements, l’investissement, le financement et les réserves.

Les autorités ont indiqué qu’elles élargiraient l’accès au secteur des changes, faciliteraient les opérations transfrontalières de commerce et d’investissement et encourageraient l’arrivée en Chine d’un plus grand nombre d’établissements financiers étrangers et de capitaux engagés sur des périodes plus longues. Parallèlement, le rapport prévoit de gérer les risques dans les régions et les établissements financiers clés, et de soutenir la transformation commerciale des anciennes plateformes de financement.

À retenir

• La Chine a fait état d’une baisse de 92 % du nombre de plateformes de financement locales en septembre 2026 par rapport à mars 2023.
• L’encours de la dette financière opérationnelle avait baissé de 79 % en juin 2026 par rapport au même point de référence.
• Un programme couvrant la période 2024-2028 prévoit l’émission de 10 000 milliards de yuans d’obligations d’État pour remplacer la dette locale cachée.
• La dette locale cachée est passée de 14 300 milliards de yuans à fin 2023 à 6 500 milliards à fin 2025.
• Les anciennes plateformes doivent générer des revenus d’activité fiables et gérer leurs dettes restantes.
• Les banques ont approuvé plus de 8 400 milliards de yuans de prêts immobiliers au titre de la liste blanche, tandis que les autorités ont également ciblé les retards de paiement des entreprises.