Les arriérés fiscaux du Sri Lanka atteignent 2 100 milliards de roupies, le FMI pointe les failles du recouvrement

Le rebond des recettes se heurte à une crise du recouvrement

Le département sri-lankais des recettes intérieures affichait environ 2 100 milliards de roupies sri-lankaises (Rs) d’impôts impayés fin 2025, dont 1 600 milliards bloqués dans des procédures d’appel ou d’autres litiges, selon le diagnostic de l’administration des recettes du Fonds monétaire international. Les arriérés ont presque doublé par rapport aux quelque 1 100 milliards de roupies de 2024, révélant les faiblesses qui se cachent derrière la hausse des recettes fiscales du pays.

Les recettes fiscales sont passées de 7,3 % du produit intérieur brut en 2021 à 15,4 % en 2025. Le PIB mesure la valeur des biens et services produits dans l’économie. Cette hausse de 8,1 points de pourcentage signifie que les impôts sont passés d’environ 7 roupies à plus de 15 roupies pour chaque tranche de 100 roupies produite par l’économie.

D’importantes modifications de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ont contribué à cette reprise. La TVA est un impôt sur la consommation collecté par l’intermédiaire des entreprises. Le diagnostic du FMI met désormais en lumière un autre défi : veiller à ce que les organismes chargés de gérer les impôts puissent déterminer les sommes dues, traiter les déclarations, collecter les paiements et recouvrer de manière fiable les dettes échues.

Les faiblesses concernent le département des recettes intérieures, les douanes sri-lankaises et le département des accises. Elles comprennent un faible taux de déclaration, des contrôles incomplets des marchandises bénéficiant d’avantages douaniers, un manque de personnel et une dépendance à des contrats technologiques qui arrivent à échéance en janvier 2027.

Selon les simulations des services du FMI, un renforcement du fonctionnement des services chargés des recettes intérieures pourrait générer des recettes supplémentaires équivalant à 1,9 point de PIB sur cinq ans. Il s’agit d’un gain potentiel lié à une meilleure administration, sous réserve de la mise en œuvre des réformes.

La plupart des impôts impayés sont pris dans des litiges

Les arriérés du département des recettes intérieures ont augmenté d’environ 1 000 milliards de roupies entre 2024 et fin 2025, soit une hausse d’environ 91 %. Sur la même période, le montant faisant l’objet d’appels ou d’autres litiges est passé de 947 milliards à environ 1 600 milliards de roupies.

Les impositions contestées représentaient environ 76 % du total des arriérés en 2025. Une imposition correspond au calcul de la somme due par un contribuable effectué par l’administration fiscale. Lorsqu’un contribuable conteste ce calcul, la somme peut rester impayée pendant l’examen du litige.

Le FMI identifie les recours comme le principal obstacle au recouvrement des impôts échus. Le montant de 2 100 milliards de roupies regroupe donc des dettes à différents stades, notamment des sommes contestées et d’autres qui ne font l’objet d’aucun litige. Le montant qui pourra finalement être recouvré reste incertain.

En soustrayant les montants contestés, il reste environ 500 milliards de roupies hors litige en 2025, contre quelque 153 milliards en 2024. Ces chiffres, calculés à partir des totaux arrondis, montrent que le problème dépasse également le cadre des procédures d’appel.

Certaines dettes non contestées, vieilles de plus de cinq ans, n’ont pas fait l’objet d’un suivi suffisant. Le manque de personnel, une hiérarchisation insuffisante des priorités et l’absence de méthode structurée pour distinguer les dettes recouvrables des dossiers difficiles ou coûteux ont laissé les arriérés s’accumuler dans les comptes.

Pourquoi le recouvrement exige un meilleur tri des dettes

Le FMI recommande de classer les arriérés selon leur ancienneté, leur statut de contestation, leurs chances de recouvrement et le coût administratif de leur recouvrement. Les agents pourraient ainsi déterminer quels dossiers nécessitent une intervention immédiate et lesquels appellent une autre approche.

Le recouvrement d’une dette récente et non contestée due par une entreprise en activité ne pose pas les mêmes difficultés que celui d’une petite somme due par une entité sans actif recouvrable. Traiter de la même manière chaque ligne du registre des dettes peut mobiliser du temps de travail alors que des dossiers plus prometteurs attendent.

Le département des recettes intérieures se heurte également à une contrainte juridique. En vertu des lois sur l’impôt sur le revenu et la TVA, il ne peut pas directement abandonner les créances fiscales jugées irrécouvrables. Ces dossiers doivent être transmis au ministère des Finances.

Abandonner une créance irrécouvrable consiste à retirer officiellement des comptes une somme que l’administration estime ne pas pouvoir recouvrer. Une procédure opérationnelle permettrait de tenir un registre des dettes plus utile et de concentrer les efforts de recouvrement sur les sommes récupérables.

Les déclarations fiscales révèlent un déficit de conformité plus large

Le diagnostic fait état de taux de déclaration dans les délais de seulement 23,6 % pour l’impôt sur les sociétés, de 26,8 % pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques et de 15,9 % pour l’impôt sur le revenu des particuliers. Il distingue ces catégories, avec des taux de non-déclaration respectifs de 52,7 %, 45,6 % et 67,8 %.

Concrètement, moins d’une déclaration de société sur quatre a été déposée dans les délais, tandis que plus de la moitié n’ont pas été déposées. Dans la catégorie de l’impôt sur le revenu des particuliers, environ deux déclarations sur trois manquaient. Les déclarations tardives constituent une autre partie du problème de conformité.

Une déclaration fiscale fournit à l’administration les informations nécessaires pour calculer ou vérifier une obligation fiscale. En l’absence de déclaration, les agents disposent de moins d’informations sur les revenus, les déductions et les paiements. Il leur est alors plus difficile de repérer rapidement les impôts impayés et de sélectionner les dossiers à contrôler.

Le respect des obligations de retenue à la source par les employeurs est également faible en dehors du groupe des grands contribuables. La retenue à la source consiste pour un employeur à déduire l’impôt d’un paiement et à le reverser à l’État. Le manque de conformité à ce stade perturbe un mécanisme censé assurer des rentrées fiscales tout au long de l’année.

La réponse proposée consiste à mieux surveiller les déclarations manquantes, à appliquer les sanctions de manière cohérente et à mieux sélectionner les contribuables faisant l’objet de mesures de contrôle. L’objectif est de rendre le respect des obligations courantes plus fiable tout en ciblant les contrôles approfondis sur les dossiers présentant un risque plus élevé d’impôts impayés.

Les contrôles douaniers présentent des lacunes concernant les avantages accordés aux investisseurs

Les douanes sri-lankaises ont mis en place des outils numériques et ramené à environ 38 % la part des inspections physiques. Un système qui examine physiquement moins de cargaisons doit s’appuyer sur des informations fiables pour repérer les envois à contrôler de plus près, ainsi que sur des vérifications efficaces après la mainlevée des marchandises.

Le FMI estime que le cadre des contrôles après dédouanement reste incomplet et que les données douanières manquent de précision. Un contrôle après dédouanement porte sur les déclarations et les documents commerciaux une fois les marchandises passées à la frontière. Il permet aux agents d’examiner les transactions au-delà de l’inspection initiale.

Le contrôle des zones économiques spéciales et des entreprises supervisées par le Bureau des investissements (BOI) constitue un autre sujet de préoccupation. Le BOI supervise environ 200 entreprises situées dans ces zones et 1 500 à l’extérieur, mais les contrôles douaniers sont incomplets dans ce domaine.

Les exonérations de droits permettent aux entreprises éligibles d’importer certains biens sans payer les droits de douane qui s’appliqueraient autrement. Le risque apparaît lorsque ces biens ou matériaux sont introduits sur le marché intérieur en dehors des conditions liées à l’avantage accordé.

Le diagnostic associe les faiblesses dans ce domaine à un manque à gagner annuel estimé entre 800 milliards et 1 000 milliards de roupies. Cette estimation porte sur les recettes perdues ou non perçues dans le cadre de ces dispositifs ; pour collecter des sommes supplémentaires, les agents devraient repérer les transactions concernées, appliquer les règles pertinentes et recouvrer les montants dus.

Un meilleur échange d’informations entre les douanes et le BOI, conjugué à des contrôles renforcés après dédouanement, donnerait aux agents une vision plus précise de la destination des matériaux importés et du respect, par les entreprises, des conditions de leurs exonérations.

Le département des accises est confronté à des postes vacants et à des contrôles manuels

Le département des accises compte 509 postes vacants sur un effectif autorisé de 1 649 personnes. Environ 31 % des postes prévus ne sont donc pas pourvus, ce qui limite les effectifs disponibles pour une administration qui dépend encore largement de procédures manuelles.

La présence d’agents sur place reste au cœur de son fonctionnement. Cette approche consiste à affecter des agents dans les locaux réglementés pour superviser l’activité, ce qui rend les effectifs particulièrement importants. Les registres manuels compliquent également le regroupement rapide des informations provenant de différents sites.

La surveillance des chaînes d’approvisionnement en alcool et en tabac est compliquée par la répartition des responsabilités entre plusieurs organismes. Un contrôle efficace exige que les informations sur la production, la circulation et les ventes parviennent aux agents chargés de vérifier le respect des obligations fiscales.

Le système d’étiquettes de sécurité présente un autre risque opérationnel, puisque le contrat avec son fournisseur expire en janvier 2027. Ces étiquettes constituent un dispositif de contrôle visible sur les produits réglementés ; les modalités de continuité du système doivent donc être prêtes avant la fin du contrat.

Deux échéances technologiques en janvier 2027

Le département des recettes intérieures doit lui aussi faire face à une échéance contractuelle en janvier 2027, date à laquelle expire l’accord avec le fournisseur de RAMIS. Le FMI considère qu’il s’agit d’un risque élevé pour la continuité des fonctions essentielles de l’administration fiscale.

RAMIS soutient l’administration des recettes, ce qui rend sa continuité essentielle au traitement des informations fiscales et aux activités quotidiennes. Le contrat du département des accises sur les étiquettes de sécurité expire le même mois : deux dispositifs opérationnels importants se retrouvent ainsi soumis au même calendrier.

Le programme numérique plus large couvre RAMIS, ARMS et RASED, ainsi que des entrepôts de données et des outils de veille économique. Un entrepôt de données rassemble des dossiers afin que les agents puissent les analyser, tandis que les outils de veille économique les aident à en tirer des informations utiles sur la conformité et le recouvrement.

Voici les principales étapes et échéances à venir concernant les recettes publiques du Sri Lanka :

• 2021 : les recettes fiscales s’élevaient à 7,3 % du PIB.
• 2024 : les arriérés du département des recettes intérieures atteignaient environ 1 100 milliards de roupies, dont 947 milliards en litige.
• Fin 2025 : les recettes fiscales atteignaient 15,4 % du PIB, tandis que les arriérés du département grimpaient à environ 2 100 milliards de roupies.
• Janvier 2027 : les contrats du fournisseur de RAMIS et du système d’étiquettes de sécurité du département des accises arrivent à échéance.

Cinq priorités pour renforcer le recouvrement

La stratégie de recettes à moyen terme proposée par le FMI s’articule autour de cinq piliers. Ensemble, ils couvrent les technologies, les méthodes de travail, les règles juridiques et les effectifs nécessaires pour transformer les obligations fiscales en recettes fiables.

• Modernisation numérique : sécuriser les systèmes essentiels et développer des capacités communes en matière de données et d’analyse.
• Gestion intégrée de la conformité et des risques : s’appuyer sur des éléments probants pour orienter les contrôles, les mesures de recouvrement et le traitement des différents groupes de contribuables.
• Renforcement des contrôles essentiels : relancer les contribuables qui n’ont pas déposé leur déclaration, appliquer les sanctions de manière cohérente, améliorer le recouvrement des dettes et renforcer les contrôles après dédouanement.
• Harmonisation juridique et fiscale : faire avancer les modifications douanières, les dispositifs officiels d’échange d’informations et un éventuel code unifié des procédures fiscales.
• Gouvernance et planification des effectifs : clarifier les responsabilités, planifier les effectifs spécialisés et améliorer la coordination entre les organismes chargés des recettes et les organismes associés.

Un code unifié des procédures fiscales regrouperait les règles administratives dans un cadre commun. Cette proposition s’ajoute à des tâches plus immédiates, comme assurer le fonctionnement des systèmes essentiels et agir sur les déclarations en retard et les dettes recouvrables.

Le programme de coordination concerne le département des recettes intérieures, les douanes, les accises, la Cellule de renseignement financier et le BOI. Chacun détient des informations utiles à une partie du système de recettes, mais celles-ci doivent être partagées dans le cadre de dispositifs juridiques et opérationnels clairs.

Ce que les réformes changeraient concrètement

Le gain projeté de 1,9 point de PIB équivaudrait à 1,90 roupie pour chaque tranche de 100 roupies produite par l’économie. Il s’agit d’une simulation sur cinq ans du résultat que pourraient produire des services plus efficaces, et non d’un objectif de recouvrement déjà atteint ou officiellement annoncé.

Les contribuables auraient affaire à une administration qui relance plus systématiquement les retardataires et distingue les dossiers courants de ceux nécessitant un examen approfondi. Les entreprises bénéficiant d’avantages douaniers seraient davantage contrôlées afin de vérifier si leurs intrants importés sont utilisés conformément à l’autorisation accordée.

Les agents chargés des recettes auraient besoin de priorités plus claires, de registres exploitables et de systèmes fiables. Un registre des dettes organisé selon les chances de recouvrement orienterait les efforts ; le partage des informations entre les douanes et le BOI faciliterait les contrôles des exonérations ; de meilleures données sur les accises aideraient les agents à surveiller les chaînes d’approvisionnement réglementées.

La reprise du Sri Lanka a déjà montré à quel point les recettes fiscales peuvent évoluer sous l’effet de changements de politique. La prochaine étape dépendra de la mise en œuvre dans plusieurs institutions : assurer le fonctionnement des systèmes, régler les litiges, recouvrer les dettes viables et rendre les contrôles de conformité plus fiables.

L’expiration des contrats en janvier 2027 impose une échéance immédiate à ces travaux. Le programme de réforme plus vaste nécessitera une mise en œuvre soutenue et des règles transparentes pour gérer et partager les informations sur les contribuables.

Points clés

• Les arriérés du département des recettes intérieures atteignaient environ 2 100 milliards de roupies fin 2025, contre 1 100 milliards en 2024.
• Environ 1 600 milliards de roupies, soit 76 % du total de 2025, étaient bloqués dans des procédures d’appel ou d’autres litiges.
• Les recettes fiscales sont passées de 7,3 % du PIB en 2021 à 15,4 % en 2025, mais les faiblesses en matière de déclaration et de recouvrement persistent.
• Les contrôles douaniers liés aux avantages accordés aux investisseurs, le manque de personnel dans les services des accises et le recours aux procédures manuelles sont des sujets majeurs de préoccupation.
• L’accord avec le fournisseur de RAMIS et le contrat du système d’étiquettes de sécurité des accises expirent en janvier 2027.
• Selon les simulations des services du FMI, un renforcement du fonctionnement des services chargés des recettes intérieures pourrait générer 1,9 point de PIB supplémentaire sur cinq ans.