Un audit de l’aide aux entreprises au Kazakhstan révèle des infrastructures inutilisées, des résultats décevants et des lacunes dans le suivi des dépenses

Des milliards dépensés, pour des résultats inférieurs aux objectifs

Entre 2019 et 2024, le Kazakhstan a consacré environ 4 500 milliards de tenges au soutien des entreprises. Pourtant, les auditeurs ont constaté que des infrastructures restaient inutilisées, que des programmes d’exportation bénéficiaient à des entreprises qui n’exportaient pas et que les données de l’État ne permettaient pas de s’accorder sur le montant des aides versées.

Dans le cadre de l’examen de 824 milliards de tenges de dépenses, la Chambre suprême des comptes a relevé 6,2 milliards de tenges d’irrégularités financières et plus de 60,8 milliards de tenges de défauts dans la planification et l’utilisation des fonds. Ces deux catégories représentaient au total environ 67 milliards de tenges, soit quelque 8,1 % des dépenses examinées.

Un ensemble de chiffres plus large, présenté le 24 décembre 2025 au Majilis, la chambre basse du Parlement, par le président de la Chambre, Alikhan Smailov, faisait état de 133 milliards de tenges de défauts dans la planification et les dépenses, de 132 milliards de tenges de distorsions dans les rapports financiers et de 13 milliards de tenges d’irrégularités financières directes. Le lien entre ces totaux présentés au Parlement et les chiffres relatifs à l’examen des 824 milliards de tenges n’a pas été précisé.

Les conséquences étaient concrètes. Dans la région de Pavlodar, environ 2,5 milliards de tenges ont été consacrés aux infrastructures d’une usine de carbonate de sodium qui n’a jamais été construite. Les entreprises ayant bénéficié de prêts bonifiés étaient parfois peu tenues d’accroître leurs effectifs. Parallèlement, les recettes fiscales enregistrées pour chaque tenge de subvention sont passées de 5,2 tenges en 2020 à trois tenges en 2024.

Quel montant d’aide l’État a-t-il accordé ?

La Chambre suprême des comptes a constaté que le Kazakhstan ne disposait pas de données consolidées fiables sur les aides aux entreprises. Ses conclusions d’audit portent sur la période du 1er janvier 2022 au 30 juin 2025, certaines questions ayant été examinées sur des périodes antérieures, notamment le total des dépenses entre 2019 et 2024.

Pour 2022, l’Institut de recherche économique a estimé les aides à 734,4 milliards de tenges, le système d’information BAKYLAUDA en a recensé 1 500 milliards et les auditeurs les ont évaluées à 1 320 milliards de tenges. Pour 2023, les chiffres correspondants étaient de 720,8 milliards, 1 550 milliards et 1 830 milliards de tenges.

En 2023, l’écart entre l’estimation de l’Institut et le calcul des auditeurs dépassait 1 100 milliards de tenges. Smailov a déclaré au Parlement que les estimations du ministère de l’Économie nationale sous-évaluaient les aides d’au moins la moitié. Pour 2024, la Chambre a évalué le soutien à 1 350 milliards de tenges, sans disposer, dans ses conclusions d’audit, de chiffres définitifs comparables pour les deux autres systèmes.

Environ 90 % des 4 500 milliards de tenges estimés ont été versés au titre de cinq dispositifs : le remboursement des dépenses des entreprises, la bonification des intérêts d’emprunt, les achats garantis de biens et de services, les prêts et le crédit-bail. Une bonification d’intérêts prend en charge une partie du coût de financement de l’emprunteur ; une garantie de prêt promet de couvrir une part convenue des pertes du prêteur si l’emprunteur ne peut pas rembourser.

Le ministère de l’Économie nationale et le Bureau national des statistiques utilisaient également des critères différents pour classer les entreprises. Faute de définitions et de registres de dépenses concordants, les autorités avaient du mal à mesurer le nombre d’entreprises aidées et les changements intervenus ensuite.

Un registre créé, mais toujours incomplet

Le Kazakhstan a approuvé un registre unifié des mesures de soutien le 20 juin 2025, plus de deux ans après que le ministère de l’Économie nationale s’est vu confier la définition de cette politique. Le registre recensait 117 mesures : 76 aides financières, 38 aides non financières et trois mesures portant sur des biens.

Certains avantages fiscaux et dispositifs de location de biens publics à tarif réduit n’y figuraient pas. D’autres mesures y étaient encore répertoriées alors qu’elles avaient été supprimées de la législation ou n’étaient plus pertinentes. Avec ces lacunes, les responsables ne disposent pas d’une vue d’ensemble des aides auxquelles les entreprises peuvent prétendre.

BAKYLAUDA est pleinement opérationnel depuis mars 2025, mais les auditeurs ont relevé des données historiques non vérifiées dans le système. Au moment de l’audit, aucune règle n’obligeait encore les institutions à y saisir des informations ni à répondre de leur exactitude.

Les principales dates illustrent l’évolution des dépenses, de la tenue des registres et des contrôles :

• 2019-2024 : selon l’estimation de la Chambre, les aides aux entreprises ont totalisé environ 4 500 milliards de tenges.
• 1er janvier 2022-30 juin 2025 : principale période couverte par les conclusions de l’audit.
• Mars 2025 : BAKYLAUDA est pleinement entré en service.
• 20 juin 2025 : approbation du registre unifié des mesures de soutien.
• 24 décembre 2025 : Smailov a présenté les conclusions de l’audit au Majilis.

Des infrastructures sans usine

Dans la région de Pavlodar, des fonds publics ont financé les raccordements aux réseaux nécessaires à un projet d’usine de carbonate de sodium appartenant à Pavlodar-Soda LLP. Environ 2,5 milliards de tenges ont été dépensés, mais l’usine n’a pas été construite et les infrastructures sont restées inutilisées.

Ce constat met en évidence une faiblesse concrète dans la planification des projets : les infrastructures publiques ont été achevées sans l’installation industrielle nécessaire à leur utilisation. Le bénéfice attendu dépendait de la réalisation des deux volets, et non de la seule exécution des travaux financés par l’État.

Les auditeurs ont également relevé des cas où le coût des projets avait été ajusté pour correspondre au montant d’un prêt bonifié déjà approuvé. Dans l’un d’eux, 20 milliards de tenges, soit 16 % du prêt, n’ont pas été utilisés et ont ensuite été annulés.

De grands centres commerciaux et de loisirs, dont Aport Mall, ont également bénéficié d’aides subventionnées. Les centres examinés affichaient une charge fiscale comprise entre 0,8 % et 4,6 %, tandis que les exigences de résultats se limitaient pour l’essentiel à la création d’un petit nombre d’emplois. Dans un autre exemple présenté au Parlement, un projet évalué à 37 milliards de tenges n’exigeait qu’une embauche supplémentaire.

Les dépenses ont été entièrement engagées, mais tous les emplois promis n’ont pas été créés

Entre 2022 et le premier semestre 2025, le fonds Damu a reçu 686,2 milliards de tenges du budget national pour bonifier les intérêts et garantir des prêts. Les dotations se sont élevées à 170,5 milliards de tenges en 2022, 234,2 milliards en 2023, 247 milliards en 2024 et 34,5 milliards au premier semestre 2025.

Une enveloppe supplémentaire de 2,1 milliards de tenges a été allouée aux services de l’opérateur sur cette période. Les fonds ont été entièrement dépensés, mais l’objectif d’emploi pour 2023 n’a pas été atteint : les entreprises aidées ont créé 9 466 emplois, contre un objectif de 11 843. Il en manquait 2 377, soit environ 20 %.

Les auditeurs ont constaté que les programmes étaient généralement évalués en fonction des sommes dépensées, des prêts accordés, des entreprises aidées ou des personnes formées. Des indicateurs comme la production par salarié, la valeur ajoutée créée par les entreprises et la croissance des exportations étaient souvent exclus de l’évaluation. Ils n’ont par ailleurs relevé aucun mécanisme permettant d’ajuster les aides en fonction de leurs résultats économiques réels.

Les recettes fiscales associées aux subventions ont également diminué. Elles sont passées de 5,2 tenges d’impôts pour chaque tenge de subvention en 2020 à trois tenges en 2024, soit une baisse d’environ 42 %. Cet indicateur compare les recettes fiscales aux dépenses de subvention, mais l’évaluation des programmes doit aussi suivre l’emploi et la production.

Les chiffres de QazIndustry révèlent un autre décalage entre dépenses et résultats. En 2024, le nombre d’entreprises aidées dans le cadre de son programme de productivité est passé de 64 à 42, sans réduction de l’enveloppe de l’opérateur, qui s’élevait à 72,9 millions de tenges. Un avenant au contrat a ramené le volume de services prévu à 50 bénéficiaires, un chiffre qui restait supérieur aux 42 entreprises effectivement aidées.

L’aide à l’exportation a manqué son objectif central

Plus de la moitié des entreprises participant aux programmes d’accélération des exportations en 2023 et 2024 n’exportaient pas réellement, ont constaté les auditeurs. Ces programmes visent à aider les entreprises à se préparer aux marchés étrangers et à s’y implanter. Les ventes réalisées à l’étranger devraient donc constituer un résultat essentiel à suivre.

Des dizaines d’entreprises ayant obtenu le statut Gold Supplier sur Alibaba ne disposaient d’aucune déclaration d’exportation. Une déclaration d’exportation est un document douanier attestant l’envoi de marchandises à l’étranger. Les auditeurs pouvaient donc comparer directement la participation au programme aux expéditions enregistrées.

Près de 1,9 milliard de tenges sont également restés sur les comptes d’un opérateur, dont seulement 3 % ont été utilisés en deux ans et demi. Les conclusions relatives à l’aide à l’exportation indiquent qu’il s’agissait de fonds détenus par l’opérateur chargé de promouvoir les exportations ; le compte rendu détaillé de l’audit précise que 1,9 milliard de tenges avaient été affectés à la promotion, au Kazakhstan, des biens et services transformés dans le pays.

Des avenants aux contrats ont permis de prolonger les délais de dépense jusqu’à l’exécution des obligations. Les auditeurs ont estimé que ce dispositif pouvait entraîner des prolongations indéfinies. Ils ont également relevé des chevauchements entre les missions de l’Agence de crédit à l’exportation du Kazakhstan, de QazTrade et de Damu, ajoutant un problème de coordination à un système déjà en difficulté pour suivre les fonds et les résultats.

La croissance des entreprises reste concentrée parmi les plus petites

Le nombre de petites et moyennes entreprises actives au Kazakhstan est passé de 1,24 million en 2015 à 2,07 millions en 2024, soit une hausse d’environ 70 %. Leur contribution cumulée au produit intérieur brut est passée de 24,9 % à 38,9 % sur la même période. Le PIB mesure la valeur des biens et services produits dans une économie.

En 2024, les entreprises de taille moyenne ne représentaient que 6,7 % du PIB, contre 32,2 % pour les petites entreprises. Leur part avait peu évolué au cours des cinq années précédentes. Les entreprises de taille moyenne ne représentaient que 0,2 % des petites et moyennes entreprises actives et environ 0,85 % des personnes morales actives.

Les objectifs de l’État étaient bien plus élevés. En 2023, les entreprises de taille moyenne contribuaient à hauteur de 6,9 % au PIB, contre un objectif de 12,5 %. L’objectif d’atteindre 15 % d’ici à 2025 n’a pas non plus été atteint. Ce même pourcentage figure désormais dans le Plan national de développement à l’horizon 2029.

Ces chiffres montrent pourquoi le décompte des entreprises enregistrées ne donne qu’une vision partielle de la situation. Le secteur a progressé, mais relativement peu d’entreprises appartiennent à la catégorie des entreprises de taille moyenne. Les auditeurs ont conclu que les aides ne permettaient toujours pas de créer suffisamment d’emplois stables et bien rémunérés, notamment pour améliorer le niveau de vie dans les régions.

De nombreux entrepreneurs ignoraient l’existence des aides

Une enquête auprès des entrepreneurs, menée sur eGov Mobile, a révélé que 66,5 % des répondants n’avaient jamais entendu parler des programmes d’aide non financière. Il s’agit de formes de soutien autres que les financements, comme le conseil ou la formation.

Plus de la moitié des répondants ont déclaré que l’aide de l’État dont ils avaient bénéficié n’avait rien changé à leur activité. Ils ont cité la bureaucratie et le manque d’information sur les aides disponibles parmi leurs principales difficultés.

Ces constats révèlent deux problèmes distincts dans les services proposés. Les entrepreneurs ont besoin d’un parcours clair pour découvrir les aides et y accéder, tandis que les responsables doivent évaluer si les bénéficiaires en tirent des résultats utiles. Financer un programme et recenser ses participants ne répond à aucune de ces questions si les entreprises ne peuvent pas accéder au service et démontrer un bénéfice mesurable.

Remboursements, signalements et mesures correctives

La Chambre a relevé 126 infractions procédurales et 72 lacunes dans le système de soutien. Damu a été chargé de prendre des mesures pour récupérer 1,73 milliard de tenges de subventions versées à SERPIN-2030 LLP.

Dix procédures administratives ont été engagées au sujet de la délivrance contestable de certificats d’origine, des documents indiquant où les marchandises ont été produites. Lors de sa présentation au Parlement en décembre, Smailov a déclaré que 14 dossiers seraient transmis aux services chargés de l’application de la loi et que 105 autres feraient l’objet de mesures administratives.

Le gouvernement et les ministères chargés de l’économie, de l’industrie et de la construction, ainsi que du commerce, ont reçu pour instruction de réviser les registres des bénéficiaires, d’imposer des obligations concrètes aux entreprises aidées et de mettre en place une plateforme numérique unifiée pour recenser les aides.

La plateforme envisagée couvrirait l’ensemble du processus, de la demande à l’évaluation des résultats. Smailov a déclaré que le respect des obligations des entreprises était encore souvent contrôlé manuellement, ce qui ouvrait la voie à des manipulations. Un registre complet permettrait aux responsables de relier chaque aide à son bénéficiaire, au résultat attendu et aux performances observées par la suite.

La Chambre a placé la mise en œuvre de ses recommandations et instructions sous surveillance spéciale. Les tâches immédiates sont clairement définies : procéder aux récupérations ordonnées, donner suite aux dossiers transmis, corriger les registres incomplets et remplacer les engagements minimaux par des exigences mesurables pour les entreprises aidées.

À retenir

• Selon la Chambre suprême des comptes, le Kazakhstan a consacré environ 4 500 milliards de tenges aux aides aux entreprises entre 2019 et 2024.
• L’examen de 824 milliards de tenges a révélé environ 67 milliards de tenges d’irrégularités financières et de défauts dans la planification ou les dépenses.
• En décembre 2025, Smailov a présenté au Parlement des totaux plus élevés, dont 133 milliards de tenges de défauts dans la planification et les dépenses.
• Parmi les constats figuraient des infrastructures inutilisées, des objectifs d’emploi non atteints et des programmes d’exportation destinés à des entreprises sans exportations.
• Les registres des dépenses publiques divergeaient fortement et le registre unifié omettait certaines mesures d’aide.
• Les autorités ont reçu pour instruction d’améliorer les registres des bénéficiaires, de fixer des obligations mesurables aux entreprises, de récupérer certaines subventions et de mettre en place un suivi numérique unifié.