Les Philippines font face à un manque de 159 000 salles de classe, tandis que les financements sont très inférieurs aux besoins

Un déficit croissant de salles de classe à l’approche de la rentrée

Les Philippines manquaient de 159 000 salles de classe alors que les écoles publiques se préparaient à ouvrir le 29 août 2023. Les responsables de l’éducation ont décrit des salles bondées, des établissements fonctionnant en trois rotations et plus d’un million d’élèves étudiant dans des locaux provisoires.

Le ministère de l’Éducation (DepEd) a présenté ce chiffre de 159 000 à la commission sénatoriale de l’enseignement de base le 23 août, lors de discussions sur les préparatifs de l’année scolaire 2023-2024 et sur des propositions visant à rétablir un calendrier scolaire allant de juin à mars. Le déficit dépassait de 68 000 salles celui de l’année précédente, estimé à 91 000, soit une hausse d’environ 75 %.

Le secrétaire adjoint du DepEd, Bringas, a indiqué que le déficit comprenait les salles manquantes et celles endommagées par des typhons et d’autres catastrophes. Les responsables ont recensé 440 salles entièrement détruites. Le problème dépassait largement leur remplacement : les bâtiments scolaires existants ne pouvaient accueillir tous les élèves dans les salles aux dimensions prescrites par le ministère.

Lors de l’audition sur la préparation de la rentrée, le DepEd a estimé à environ 397 milliards de pesos le coût nécessaire pour combler le déficit ; le sous-secrétaire Epimaco Densing III a ensuite avancé un montant d’environ 420 milliards de pesos lors des délibérations sénatoriales sur le projet de budget de l’éducation pour 2024. En regard de ces estimations, le ministère avait reçu 10 milliards de pesos en 2023 pour les dépenses d’investissement consacrées aux bâtiments scolaires, et un montant à peu près équivalent était proposé pour 2024.

Pour les élèves, le manque ne se traduisait pas seulement par des places bondées. Certaines écoles répartissaient la journée entre trois groupes, réduisant le temps que chacun pouvait passer en classe. D’autres avaient recours à des salles de fortune, à des structures provisoires ou à des espaces en plein air. La réponse du DepEd combinait des projets de nouvelles constructions, l’éventuelle installation de salles préfabriquées et des changements dans l’affectation des enseignants.

Comment le déficit a dépassé les prévisions précédentes

Le chiffre de 159 000 avancé par le DepEd marquait un net écart avec ses prévisions antérieures. En août 2022, Densing avait déclaré devant une commission de la Chambre des représentants que le déficit devait tomber à 40 000 salles de classe. Le chiffre présenté avant la rentrée d’août 2023 était presque quatre fois supérieur à cette prévision.

Densing a ensuite décrit un déficit de 165 433 salles de classe avant les constructions prévues cette année-là, qui pourrait être ramené à environ 159 000 une fois les nouvelles salles achevées. Son explication plaçait le chiffre le plus élevé au départ et le chiffre inférieur au niveau attendu après les travaux.

La chronologie des annonces montre comment l’évaluation du ministère a évolué :

• Août 2022 : Densing déclare devant une commission de la Chambre des représentants que le déficit de salles de classe devrait tomber à 40 000.
• 23 août 2023 : le DepEd présente un déficit de 159 000 salles de classe à la commission sénatoriale de l’enseignement de base.
• 29 août 2023 : début prévu de l’année scolaire 2023-2024.
• Lors des délibérations sénatoriales ultérieures sur le projet de budget pour 2024 : Densing fait état d’un déficit initial de 165 433 salles et présente les besoins de financement jusqu’en 2030.

Les constructions annuelles devaient donc répondre à deux objectifs : résorber le déficit accumulé et suivre le rythme de la demande nouvelle. L’estimation de financement à plus long terme de Densing reposait sur le besoin de 12 000 salles de classe supplémentaires chaque année, qui s’ajouteraient au nombre que le gouvernement devrait fournir.

Pourquoi le budget des constructions ne suffit pas

Selon le DepEd, les 10 milliards de pesos alloués en 2023 aux dépenses d’investissement pour les bâtiments scolaires devaient permettre de construire plus de 7 100 salles de classe. En prenant 7 100 comme référence, cela couvrirait environ 4,5 % du déficit de 159 000 salles, sans tenir compte de la demande supplémentaire ni d’éventuels dégâts futurs aux bâtiments.

Le sénateur Sherwin Gatchalian, président de la commission sénatoriale de l’enseignement de base, a qualifié ce financement de « très loin » inférieur au montant nécessaire. Un montant à peu près équivalent étant proposé pour 2024, le ministère s’apprêtait à traverser une nouvelle année où les constructions prévues ne couvriraient qu’une faible part du déficit.

Les estimations de coûts doivent également être examinées avec prudence. Bringas a évoqué un coût d’environ 2 millions de pesos par salle, tout en avançant une estimation totale de 397 milliards. Densing a ensuite retenu un coût moyen de 2,5 millions et un total d’environ 420 milliards. En multipliant simplement 159 000 par 2 millions, on obtient 318 milliards ; avec 2,5 millions, le résultat est de 397,5 milliards. Le DepEd n’a pas fourni de ventilation expliquant les écarts entre ces coûts unitaires et les estimations totales.

Densing a estimé qu’il faudrait 105 milliards de pesos par an pour résorber le déficit d’ici 2030 tout en répondant au besoin supplémentaire de 12 000 salles de classe par an. Cette dépense annuelle proposée était 10,5 fois supérieure aux 10 milliards alloués en 2023. Il s’agissait d’un besoin de financement présenté aux sénateurs ; aucune appropriation d’un montant de cette ampleur n’a été confirmée lors des auditions évoquées.

Où les salles de classe sont les plus souvent bondées

Le deuxième cycle du secondaire affichait le niveau de surpopulation le plus élevé parmi les chiffres communiqués. Au moins la moitié des 7 520 salles de classe de ce niveau mentionnées dans les données sur la préparation de la rentrée étaient bondées, contre 41 % des 10 188 salles de premier cycle du secondaire. Le taux de surpopulation signalé pour les classes de maternelle à la 6e année était d’environ 32 %.

Les normes du DepEd prévoyaient une salle pour 35 élèves du primaire et une pour 40 élèves du premier ou du deuxième cycle du secondaire. Ces normes mesurent l’espace physique : elles indiquent le nombre d’élèves qu’une salle est conçue pour accueillir.

L’écart entre les niveaux était important. Le taux de surpopulation dans le deuxième cycle du secondaire dépassait d’au moins 18 points celui des classes de maternelle et du primaire. Dans le premier cycle du secondaire, il était supérieur de neuf points à celui des plus jeunes élèves. Ces chiffres faisaient peser une pression particulière sur le système scolaire secondaire, même si les écoles primaires étaient elles aussi largement confrontées à la surpopulation.

Bringas a désigné les zones fortement urbanisées comme prioritaires pour les constructions, notamment la région métropolitaine de Manille, Cebu City et certaines parties de Calabarzon. Parmi les écoles de ces secteurs, certaines fonctionnaient en trois rotations pour accueillir les élèves dans les bâtiments disponibles.

Trois rotations réduisent le temps scolaire

Les écoles fonctionnant en trois rotations utilisent les mêmes salles pour trois groupes d’élèves à des horaires différents. Cette organisation permet à un bâtiment d’accueillir davantage d’enfants au cours d’une journée, mais répartit le temps disponible entre un plus grand nombre de groupes.

Le chef de la minorité au Sénat, Aquilino « Koko » Pimentel III, a déclaré que les élèves des zones métropolitaines étaient « lésés » par la réduction du temps d’enseignement. Il s’est demandé comment on pouvait attendre des enfants qu’ils assimilent en quatre heures un programme normalement prévu pour six heures.

Pour un élève soumis à un tel emploi du temps, le déficit concerne autant le temps passé en classe que l’espace disponible. Une place peut être disponible pendant une partie de la journée, tandis que le temps consacré aux cours est comprimé. Pimentel estimait que la modification des horaires changeait aussi les conditions d’apprentissage.

Bringas a indiqué que le DepEd étudiait les inconvénients du fonctionnement en trois rotations et donnait la priorité aux constructions dans les zones fortement urbanisées afin de ne pas compromettre le temps d’enseignement. Cette approche portait l’attention sur les lieux où de nouvelles salles pourraient aider les écoles à réduire leur dépendance à ces rotations quotidiennes.

Plus d’un million d’élèves dans des locaux provisoires

Densing a communiqué aux sénateurs un autre indicateur de la pression qui s’exerçait sur les infrastructures scolaires : 1 004 000 élèves suivaient leurs cours dans des salles de fortune, des locaux provisoires ou des espaces en plein air. Pour ces élèves, la priorité affichée par le ministère était de fournir une salle de classe ordinaire.

Le DepEd coordonnait ses travaux avec le ministère des Travaux publics et des Autoroutes afin d’étudier la possibilité d’utiliser des salles de classe préfabriquées. La préfabrication consiste à produire à l’avance les éléments d’un bâtiment, puis à les assembler sur place, au lieu d’effectuer toutes les étapes de la construction sur le chantier.

La sénatrice Imee Marcos a évoqué les bâtiments scolaires préfabriqués lors des discussions budgétaires, demandant si le ministère envisageait cette technologie. Densing a répondu que des travaux de coordination étaient en cours, sans fournir de calendrier d’achèvement ni de nombre confirmé de salles qui seraient livrées selon cette méthode.

Densing a également indiqué que le DepEd entendait construire davantage de bâtiments scolaires à plusieurs étages afin de mieux utiliser les terrains disponibles. La construction en hauteur permet de répartir plusieurs niveaux de salles de classe sur une même emprise au sol, une solution adaptée aux zones urbaines denses où les écoles doivent augmenter leur capacité sur des terrains limités.

Le manque d’enseignants ajoute une contrainte

Le problème de capacité du DepEd concernait aussi les effectifs. Les chiffres évoqués lors de l’audition sur la préparation de la rentrée indiquaient un manque d’enseignants dans 9 % des écoles accueillant des élèves de la maternelle à la 6e année, 24 % des établissements du premier cycle du secondaire et 34 % de ceux du deuxième cycle.

Les ratios jugés idéaux par le ministère étaient d’un enseignant pour 25 élèves de maternelle, 32 élèves du primaire, 42 élèves du premier cycle du secondaire et 45 élèves du deuxième cycle. Ces ratios d’encadrement ont une fonction différente des normes d’occupation des salles : les premiers concernent les enseignants, les secondes les locaux.

Gatchalian a averti que les enseignants dépassant six heures de cours pouvaient avoir moins de temps pour d’autres tâches. Il a notamment cité la préparation des cours, qui risque de pâtir lorsque les enseignants sont trop sollicités.

Le DepEd a indiqué que son service de planification étudiait l’affectation des enseignants et envisageait de transférer ceux des écoles en sureffectif vers celles qui manquent de personnel. Bringas a également déclaré que l’allocation annuelle de 10 000 enseignants ne suffisait pas à répondre à tous les besoins et aux pénuries dans les écoles dépassant les ratios idéaux. L’affectation de personnel dans des zones difficiles d’accès constituait une autre difficulté.

Ce que les mesures proposées changeraient

Les propositions du DepEd répondaient à plusieurs pressions distinctes. Construire davantage dans les villes surchargées pourrait aider les écoles à abandonner les trois rotations. Des salles ordinaires pourraient remplacer les espaces d’apprentissage provisoires. Les bâtiments à plusieurs étages pourraient augmenter la capacité là où le foncier est limité, tandis que les transferts d’enseignants pourraient corriger les déséquilibres d’effectifs.

Le volume annuel de constructions restait déterminant. Densing estimait qu’il serait possible de construire de 5 000 à 6 000 salles de classe par an, pour un coût moyen de 2,5 millions de pesos chacune. Par rapport à son estimation de 12 000 salles supplémentaires nécessaires chaque année, ce rythme laisserait 6 000 à 7 000 salles manquantes de plus par an, avant même de résorber le déficit existant.

La proposition du ministère de consacrer 105 milliards de pesos par an visait à répondre simultanément aux deux pressions : les salles déjà manquantes et les nouvelles salles nécessaires chaque année. Un programme consacré uniquement au déficit existant devrait tout de même tenir compte de cette demande continue.

À l’approche de la rentrée du 29 août, le défi immédiat était d’accueillir les élèves dans les locaux et selon les horaires d’enseignement disponibles. L’objectif à plus long terme présenté aux sénateurs était fixé à 2030 ; les progrès dépendraient de financements annuels bien plus importants et de la livraison de nouvelles infrastructures scolaires.

Points clés

• Avant la rentrée du 29 août 2023, le DepEd a signalé un manque de 159 000 salles de classe, soit une hausse d’environ 75 % par rapport aux 91 000 de l’année précédente.
• Les responsables ont présenté des estimations du coût total de la résorption du déficit d’environ 397 milliards de pesos, puis de 420 milliards.
• Les 10 milliards de pesos alloués en 2023 aux bâtiments scolaires devaient permettre de fournir plus de 7 100 salles de classe.
• Certaines écoles de la région métropolitaine de Manille, de Cebu City et de Calabarzon fonctionnaient en trois rotations, suscitant des inquiétudes quant à la réduction du temps d’enseignement.
• Selon le DepEd, 1 004 000 élèves étudiaient dans des salles de fortune, des locaux provisoires ou des espaces en plein air.
• Densing a proposé de consacrer 105 milliards de pesos par an jusqu’en 2030, en tenant compte du besoin supplémentaire de 12 000 salles de classe chaque année.