Comment le système de citoyenneté du Myanmar a exclu les Rohingyas de la vie politique

Une citoyenneté promise par la loi, perdue dans les faits

La loi de 1982 sur la citoyenneté du Myanmar contenait une garantie aux conséquences durables pour les Rohingyas : son article 6 préservait la citoyenneté des personnes déjà reconnues comme citoyennes. Pourtant, lors d’une opération nationale de recensement menée en 1989, de nombreux Rohingyas ont rendu leurs cartes d’identité et n’ont jamais reçu les nouvelles cartes qui leur auraient permis d’exercer leurs droits.

La Commission consultative sur l’État de Rakhine, présidée par l’ancien secrétaire général des Nations unies Kofi Annan, a documenté cette rupture dans son rapport final de 2017. Elle aide à comprendre comment une communauté qui avait voté et élu des représentants après l’indépendance, en 1948, s’est retrouvée largement exclue des élections législatives de 2015.

En 2014, environ 90 % des Rohingyas détenaient des documents d’identité temporaires appelés cartes blanches, selon une note d’information du ministère australien de l’Intérieur. Ces cartes autorisaient à voter en 2010, mais ne conféraient aucun statut de citoyen. Leur annulation en 2015 a supprimé à la fois un document d’identité essentiel et le fondement sur lequel de nombreux Rohingyas avaient participé aux élections.

Shwe Maung, ancien député de Buthidaung, a vécu personnellement ce revirement. Élu en 2010, il n’a pas été autorisé à se représenter cinq ans plus tard, au motif de sa citoyenneté. Il préside aujourd’hui le Congrès national rohingya d’Arakan et dirige l’Institut d’Arakan pour la paix et les droits humains.

Son expérience relie deux aspects de la crise souvent abordés séparément : la perte de reconnaissance juridique et celle du pouvoir politique. Pour les familles ordinaires, le même système documentaire régit aussi l’accès à l’école, au travail, aux déplacements et aux soins médicaux.

La reconnaissance s’est restreinte avant la loi de 1982

Le cadre initial de la citoyenneté au Myanmar offrait plusieurs voies pour appartenir au nouvel État. La loi de 1948 sur la citoyenneté de l’Union reconnaissait les droits fondés sur l’ascendance et le lieu de naissance, tout en permettant la naturalisation, procédure par laquelle une personne remplissant les conditions requises devient citoyenne.

Dans son histoire juridique de la citoyenneté, publiée dans Citizenship Studies, Elizabeth L. Rhoads décrit un système initial associant la citoyenneté par filiation à celle accordée aux personnes nées dans le pays. En droit, l’accès était plus large qu’il ne l’est souvent devenu dans la pratique administrative.

Après 1951, de nombreux Rohingyas ont reçu des cartes nationales d’enregistrement, comme d’autres habitants reconnus comme ressortissants birmans. Les organismes publics considéraient leurs détenteurs comme des citoyens, et les Rohingyas ont participé aux élections pendant la période parlementaire, de 1950 à 1962. Dans les années 1950, le Premier ministre U Nu a également qualifié les Rohingyas de communauté ethnique autochtone.

La prise du pouvoir par l’armée en 1962 s’est accompagnée de restrictions croissantes. Les fonctionnaires ont commencé à ajouter une mention de réserve sur les cartes nationales d’enregistrement, précisant que leur possession ne prouvait pas nécessairement la citoyenneté, afin de contester le statut des Rohingyas. Il est devenu plus difficile de faire reconnaître les enfants comme citoyens.

En 1978, l’opération Nagamin de vérification de la citoyenneté a contraint les Rohingyas de Sittwe et du nord de l’État de Rakhine à présenter des documents sous peine d’arrestation. La note australienne estime qu’environ 280 000 personnes ont fui au Bangladesh, dont près de 150 000 munies de documents d’identité valides. Un grand nombre d’entre elles ont ensuite été renvoyées, sans retrouver leur statut juridique antérieur.

Une hiérarchie fondée sur l’ascendance

La loi de 1982 a fait de l’appartenance à un groupe ethnique national reconnu un critère central de la citoyenneté. La liste de 135 groupes finalement reconnus par le gouvernement ne comprenait pas les Rohingyas. Pour les personnes n’entrant pas dans ces catégories, prouver leur ascendance et leur résidence est devenu un parcours exigeant pour obtenir une reconnaissance juridique.

On décrit généralement la loi comme établissant trois catégories : la citoyenneté pleine, associée et naturalisée. Rhoads en distingue quatre types en séparant aussi la citoyenneté de naissance au sein de cette hiérarchie. Ces deux descriptions mettent en évidence des voies d’accès inégales à la citoyenneté et des droits différents selon le statut.

La note d’information sur l’apatridie du ministère australien de l’Intérieur, en vigueur depuis le 2 juin 2021, explique que l’article 6 préservait la citoyenneté déjà acquise. Elle décrit également comment des fonctionnaires ont refusé de remplacer les documents de Rohingyas qui remplissaient les conditions requises, confisquant, détruisant ou omettant parfois de rendre leurs anciennes cartes.

Les demandeurs pouvaient être tenus de fournir des actes de naissance, des documents relatifs au foyer ainsi que des renseignements sur leurs parents, grands-parents et arrière-grands-parents. La perte d’un ancien document rendait donc la demande suivante plus difficile. Les fonctionnaires disposaient également d’un large pouvoir discrétionnaire.

Rhoads qualifie la situation qui en résulte de citoyenneté différée : le statut d’une personne reste en suspens pendant des années, avec des conséquences qui s’étendent à ses enfants. Ses recherches inscrivent l’expérience des Rohingyas dans un phénomène plus large touchant les Tamouls, les Chinois, les Gurkhas et d’autres minorités dont l’appartenance au pays fait régulièrement l’objet d’un examen minutieux de la part des autorités.

Comment les cartes blanches sont devenues une ligne de fracture électorale

En 1995, les autorités ont commencé à délivrer des cartes d’enregistrement temporaire, communément appelées cartes blanches, aux musulmans sans papiers de l’État de Rakhine et aux réfugiés de retour. Quelque 700 000 Rohingyas en ont finalement reçu. Ces cartes permettaient de résider légalement et d’effectuer des démarches courantes, notamment des demandes d’autorisation de mariage et de déplacement.

Les détenteurs de cartes blanches ont pu voter lors du référendum constitutionnel de 2008 et des élections législatives de 2010. Trois Rohingyas ont siégé au Parlement national à la suite du scrutin de 2010. Leur participation s’inscrivait dans la continuité de représentations rohingyas antérieures, notamment celle de quatre députés élus en 1990.

Le président Thein Sein a annoncé l’annulation des cartes blanches le 11 février 2015 et demandé qu’elles soient rendues entre le 1er avril et le 31 mai. Le Tribunal constitutionnel a également statué que les détenteurs de cartes temporaires n’étaient pas autorisés à voter. La grande majorité des musulmans de l’État de Rakhine a ainsi perdu sa voix électorale.

En décembre 2016, environ 390 000 Rohingyas et musulmans kaman avaient rendu leurs cartes. Beaucoup n’ont reçu qu’un récépissé et devaient entamer une nouvelle procédure de vérification de leur citoyenneté. Pour certaines familles, les listes de foyers sont devenues leurs seuls documents d’identité.

La commission Annan a constaté que l’exclusion s’étendait à l’ensemble des institutions politiques. Les conditions de citoyenneté régissaient la création et la direction des partis politiques, les candidatures et l’accès à la fonction publique. À la suite des élections de 2015, les musulmans de l’État de Rakhine n’étaient représentés ni au niveau de l’Union ni à celui de l’État.

Les étapes de l’exclusion politique

La crise de la citoyenneté au Myanmar s’est développée au fil des lois, des campagnes administratives et des décisions électorales. Les dates clés montrent comment les documents temporaires ont progressivement remplacé une reconnaissance plus stable.

• 1948 : l’indépendance et la législation sur la citoyenneté établissent des voies d’accès fondées sur l’ascendance, le lieu de naissance et la naturalisation.
• 1962 : le régime militaire s’installe, puis les Rohingyas font face à des contestations croissantes de leur citoyenneté et de leurs documents.
• 1978 : l’opération de vérification Nagamin déclenche un exode massif vers le Bangladesh.
• 1982 : une nouvelle loi sur la citoyenneté établit une hiérarchie fondée sur l’ascendance et les groupes ethniques reconnus.
• 1989 : les vérifications de citoyenneté laissent de nombreux Rohingyas sans nouvelle carte après qu’ils ont rendu leurs anciens documents.
• 1995 : les autorités commencent à délivrer des cartes blanches aux musulmans sans papiers de l’État de Rakhine et aux réfugiés de retour.
• 2010 : les Rohingyas votent et trois d’entre eux siègent au Parlement national.
• 2015 : les cartes blanches sont annulées et la plupart des Rohingyas perdent la possibilité de voter ou de se présenter à une élection.
• 2017 : la commission Annan recommande de réexaminer la loi sur la citoyenneté ; les violences militaires provoquent un déplacement massif vers le Bangladesh.
• 2020 : des organisations rohingyas et Fortify Rights réclament le droit de vote des réfugiés avant les élections du 8 novembre.
• 2021 : l’armée prend le pouvoir en invoquant de nouveau des allégations relatives à l’éligibilité des électeurs.

Rhoads rapporte que, après le coup d’État de février 2021, des médias contrôlés par l’armée ont affirmé que 350 000 électeurs ne détenaient pas de cartes de vérification de la citoyenneté. Son analyse décrit les demandes laissées en suspens pendant de longues périodes et les exigences documentaires restrictives comme des caractéristiques persistantes du système de citoyenneté.

Pourquoi les cartes de vérification n’ont pas instauré la confiance

Les cartes nationales de vérification, ou NVC, permettaient d’entamer une procédure de vérification, mais ne conféraient pas la citoyenneté. De nombreux Rohingyas s’y sont opposés, car les accepter revenait à se soumettre à la vérification d’un statut qu’ils estimaient déjà posséder.

Le programme pilote de Myebon, lancé en juillet 2014, exigeait des demandeurs qu’ils se déclarent bengalis. En juillet 2015, 105 des 1 280 premiers demandeurs avaient obtenu la citoyenneté pleine et 459 la citoyenneté par naturalisation, selon la note australienne. Au moins 14 demandes avaient été rejetées.

La commission Annan a relevé un changement important en 2016 : dans la nouvelle version de la demande de NVC, l’appartenance ethnique ou religieuse n’était plus officiellement exigée. Elle a néanmoins reçu des plaintes indiquant que des références ethniques continuaient parfois d’être mentionnées. L’obligation antérieure de s’enregistrer comme Bengali avait déjà entamé la confiance.

Les chiffres du gouvernement cités dans le rapport final sur l’État de Rakhine de la commission faisaient état d’environ 4 000 musulmans, ainsi que de 9 000 Kamans, reconnus comme citoyens ou citoyens naturalisés. Sur une population estimée à un million de musulmans apatrides dans l’État, ces 4 000 personnes représentaient environ 0,4 %. Environ 10 000 musulmans avaient reçu des NVC.

Le rapport de 102 pages de Fortify Rights, Tools of Genocide, publié en 2019, a documenté les contraintes exercées dans le cadre de la procédure d’obtention des NVC. La note australienne rapporte également qu’en mars 2021, Thomas H. Andrews, rapporteur spécial de l’ONU, a qualifié la citoyenneté d’inaccessible à presque tous les Rohingyas, en raison des frais officieux élevés et des exigences de preuve contraignantes.

Ce que l’absence de documents implique pour les familles

Les listes de foyers consignent les habitants, les adresses et des renseignements personnels. Dans le nord de l’État de Rakhine, les autorités procèdent à des vérifications annuelles des foyers rohingyas. Les personnes absentes lors des inspections risquent d’être radiées des listes, ce qui réduit leur capacité à prouver leur lieu de résidence et les expose davantage à une arrestation pour infraction à la législation sur l’immigration.

Les enfants rencontrent des difficultés dès leur naissance. La note australienne fait état de restrictions concernant les actes de naissance et d’une procédure contraignante, instaurée en janvier 2016, pour inscrire les nouveau-nés rohingyas sur les listes de foyers. Les parents sans papiers peuvent avoir du mal à obtenir des documents pour leurs enfants.

L’inscription au registre des foyers est nécessaire pour obtenir des papiers d’identité, inscrire les enfants à l’école, accéder aux services de santé, à l’électricité et à l’eau, ainsi que pour obtenir des autorisations de mariage et de déplacement. Une inscription manquante peut donc affecter plusieurs aspects de la vie d’une famille à la fois.

En 2017, la commission Annan estimait qu’environ 120 000 personnes demeuraient confinées dans des camps de déplacés, où la plupart dépendaient entièrement de l’aide étrangère. Certaines détenaient des documents de citoyenneté valides. Les restrictions de déplacement empêchaient les entreprises musulmanes et les travailleurs de participer librement à l’économie.

La commission a appelé à garantir l’accès à l’éducation, aux soins et aux moyens de subsistance, sans distinction de citoyenneté, de religion ou d’appartenance ethnique. Ses recommandations liaient directement la liberté de circulation à l’accès aux services : être autorisé à fréquenter une école ou à se faire soigner a peu d’utilité concrète si l’on ne peut pas s’y rendre.

Les réfugiés ont réclamé une voix depuis le Bangladesh

Le 3 mai 2020, la Société arakanaise rohingya pour la paix et les droits humains a écrit à la Commission électorale de l’Union du Myanmar pour demander l’inscription des électeurs et la mise en place d’un dispositif de vote dans les camps de réfugiés au Bangladesh.

Le 2 juillet, la commission a annoncé que les ressortissants du Myanmar vivant à l’étranger pourraient voter par anticipation pour les élections du 8 novembre. Fortify Rights a exhorté le gouvernement à permettre aux réfugiés rohingyas de participer au scrutin, en s’appuyant sur les documents d’identité existants et d’autres éléments pour établir leur éligibilité.

Matthew Smith, directeur général de Fortify Rights, a estimé dans l’appel lancé par l’organisation en juillet 2020 qu’un dispositif pouvait être mis en place avant le vote :

Les Rohingyas ont voté lors d’élections précédentes et doivent avoir le droit de voter en novembre. Le vote par correspondance à grande échelle est possible. Le gouvernement a largement le temps de veiller à ce que les prochaines élections soient libres et équitables.

Fortify Rights a cité l’exemple d’environ 850 000 réfugiés afghans ayant voté au Pakistan et en Iran lors de l’élection présidentielle afghane de 2004. L’organisation a proposé de s’appuyer sur les listes de foyers, les anciennes cartes d’identité, les documents de l’ONU et des témoignages pour faciliter l’accès des Rohingyas au vote et rétablir leur citoyenneté.

Entre janvier et juin 2020, l’organisation a interrogé 29 réfugiés rohingyas, dont 17 femmes. Plusieurs ont désigné la procédure d’obtention des NVC comme un obstacle au retour. Une femme de 40 ans originaire du canton de Maungdaw a expliqué son opposition :

Nous ne rentrerons pas tant que nous serons forcés d’accepter les NVC là-bas. Si nous les acceptons, nous deviendrons des habitants du Bangladesh.

Ses propos expriment la crainte que la vérification ne consacre un statut d’étranger au lieu de rétablir la reconnaissance au Myanmar. Les réfugiés réclamaient à la fois une place juridique sûre dans le pays et la possibilité de rentrer chez eux.

Les propositions de réforme lient citoyenneté et sécurité

La Commission internationale de juristes, une organisation juridique distincte de la Cour internationale de Justice, a examiné le problème dans son analyse Citizenship Law and Human Rights in Myanmar: Why Law Reform is Urgent and Possible. Elle a indiqué que plus de 25 % des personnes recensées lors du recensement de 2014 n’avaient pas d’identité juridique.

Sa note sur la réforme de la citoyenneté proposait de modifier la législation, de renforcer les garanties constitutionnelles relatives à la participation politique et d’adopter des mesures provisoires contre la discrimination raciale ou ethnique. L’article 347 de la Constitution de 2008 garantit l’égalité devant la loi à toute personne, tandis que d’autres dispositions réservent certains droits, notamment à la santé et à l’éducation, aux citoyens.

La commission Annan a recommandé de réexaminer le lien entre appartenance ethnique et citoyenneté, de supprimer les distinctions entre les catégories de citoyens et de permettre aux résidents permanents apatrides d’acquérir la citoyenneté. Elle a également appelé à une procédure de vérification transparente et volontaire, assortie d’un calendrier précis. Ces recommandations ne fixaient aucun échéancier contraignant pour mener à bien ces réformes.

L’action en justice à l’échelle internationale a ajouté un niveau de protection supplémentaire. Le 23 janvier 2020, la Cour internationale de Justice a ordonné à l’unanimité des mesures conservatoires dans l’affaire pour génocide portée par la Gambie. Le Myanmar devait prévenir les actes de génocide, préserver les éléments de preuve et rendre compte du respect de ces obligations, d’abord en mai 2020, puis tous les six mois pendant la procédure.

Shwe Maung estime que l’aide humanitaire, l’obligation de rendre des comptes et le retour des réfugiés doivent aller de pair avec l’inclusion politique. Il réclame des garanties de citoyenneté non discriminatoires, la sécurité des civils et une participation réelle des Rohingyas aux décisions concernant leur avenir. Il affirme également que l’armée et l’Armée d’Arakan mènent toutes deux des politiques d’exclusion à l’égard des Rohingyas, malgré leur affrontement.

Les revendications concrètes sont liées : des documents fiables, l’égalité d’accès à la citoyenneté, l’autorisation de circuler, l’accès aux services et la possibilité de choisir ses représentants. Rétablir l’un de ces droits tout en restreignant les autres laisserait des pans entiers de la vie quotidienne à la discrétion des autorités.

À retenir

• L’article 6 de la loi de 1982 sur la citoyenneté préservait la citoyenneté déjà acquise, mais les pratiques documentaires ont privé de nombreux Rohingyas d’une reconnaissance effective.
• Les cartes blanches ont permis de participer aux élections de 2010 ; leur annulation a contribué à exclure la plupart des Rohingyas en 2015.
• Les cartes nationales de vérification ouvraient une procédure de contrôle sans garantir la citoyenneté.
• L’absence de documents d’identité et d’inscriptions sur les listes de foyers restreint l’accès à l’éducation, aux soins, à l’emploi et à la liberté de circulation.
• Avant les élections de 2020, des réfugiés rohingyas ont réclamé la mise en place d’un dispositif de vote au Bangladesh.
• Des instances juridiques et consultatives ont proposé de réformer la citoyenneté, de garantir un accès égal aux services et de renforcer la participation politique.