La Malaisie a rapatrié 10 493 ressortissants du Myanmar ; la visite de Min Aung Hlaing met à l’épreuve l’unité de l’ASEAN

À Putrajaya, rapatriements et reconnaissance diplomatique convergent

La Malaisie a rapatrié 10 493 ressortissants du Myanmar depuis le début de l’année, a déclaré le Premier ministre Anwar Ibrahim le 8 octobre, alors que son gouvernement accueillait le dirigeant militaire Min Aung Hlaing et s’engageait à œuvrer pour une participation plus pleine du Myanmar à l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN). Les discussions ont associé un plan de retour de 5 000 personnes détenues pour des raisons liées à l’immigration à une ouverture diplomatique envers un dirigeant toujours exclu des réunions au plus haut niveau du bloc régional.

Le premier groupe concerné par le plan de retour des personnes détenues, composé de 1 476 personnes, a quitté la base navale malaisienne de Lumut à bord de trois navires de la marine du Myanmar le 29 septembre. Ce départ a précédé la visite des 7 et 8 octobre, au cours de laquelle Min Aung Hlaing a rencontré Anwar à Putrajaya et s’est adressé à des responsables d’entreprises malaisiennes. Des organisations de défense des droits humains ont averti que les personnes renvoyées pourraient être victimes de persécutions, de conscription militaire forcée ou d’autres exactions.

Anwar a présenté les négociations directes comme un moyen d’assurer des retours sûrs et de régler un différend intérieur grandissant sur les réfugiés. Pour ses détracteurs, il s’agissait d’un autre échange : la Malaisie obtenait une coopération sur les expulsions tandis que les dirigeants militaires du Myanmar bénéficiaient d’une reconnaissance publique, sans avoir démontré de progrès dans la mise en œuvre du plan de paix de l’ASEAN.

La visite a également révélé une limite concrète des négociations. Anwar souhaite que le Myanmar accueille des réfugiés rohingyas, mais Min Aung Hlaing a déclaré que son administration n’accepterait que les personnes dont la nationalité birmane serait confirmée. Cette condition pourrait exclure la plupart des Rohingyas, à qui les gouvernements successifs du Myanmar ont refusé la citoyenneté.

Les sujets abordés par les dirigeants

Min Aung Hlaing a reçu un accueil officiel au complexe Perdana Putra avant un entretien privé d’environ une demi-heure avec Anwar. Des ministres et hauts fonctionnaires des deux pays ont ensuite participé à des discussions élargies. La visite comprenait également un dialogue avec des entreprises, lors duquel le dirigeant du Myanmar a appelé les sociétés malaisiennes à investir dans son pays.

Dans une déclaration publique après la rencontre, Anwar a présenté comme question centrale la situation des réfugiés du Myanmar en Malaisie et la possibilité d’un retour volontaire, sûr et digne, quelle que soit leur appartenance ethnique. Le Premier ministre malaisien a expliqué pourquoi il avait choisi le dialogue direct :

Je crois que le dialogue direct et les négociations avec le président Aung Hlaing et les dirigeants du Myanmar sont essentiels pour parvenir à une solution durable.

Anwar a également salué les efforts de réforme et les ajustements de politique annoncés par le Myanmar, tout en indiquant que la Malaisie restait préoccupée par la situation dans le pays. Son soutien à une future place du Myanmar au sein de la communauté de l’ASEAN a élargi les discussions au-delà de l’application des règles migratoires, en abordant le statut régional des dirigeants militaires.

Les chiffres des retours concernent des groupes différents

Les 5 000 personnes visées par le plan bilatéral de retour des personnes détenues ne correspondent pas au total des personnes renvoyées de Malaisie depuis janvier. Anwar avait d’abord indiqué au Parlement qu’environ 10 000 ressortissants du Myanmar avaient été rapatriés par voie aérienne et maritime, notamment à bord de vols organisés par les autorités de Naypyidaw. Le 8 octobre, il a communiqué le chiffre plus précis de 10 493.

Les autorités militaires du Myanmar avaient auparavant déclaré avoir accueilli environ 8 000 personnes de retour de Malaisie depuis janvier. Ce chiffre est inférieur d’environ 2 500 à celui de la Malaisie. Le calendrier et le périmètre des deux décomptes n’ayant pas été publiquement harmonisés, cet écart ne permet pas de conclure que l’un ou l’autre est erroné.

Le ministère malaisien de l’Intérieur a indiqué que plus de 10 000 ressortissants du Myanmar se trouvaient dans des centres de rétention pour immigrés à la fin du mois d’août. Le plan annoncé pour 5 000 personnes concerne donc moins de la moitié de cette population détenue, si les chiffres portent sur des groupes comparables. Le départ du 29 septembre représentait environ 29,5 % de l’objectif ; il restait donc 3 524 personnes à renvoyer si celui-ci demeure inchangé.

Il convient également de distinguer ces chiffres relatifs à la détention et aux retours des données sur l’enregistrement des réfugiés. Selon des chiffres attribués au Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), environ 190 000 réfugiés et demandeurs d’asile du Myanmar se trouvent en Malaisie. Quelque 126 000 demandeurs d’asile rohingyas sont enregistrés auprès de l’agence à Kuala Lumpur. Aucun de ces chiffres ne permet de déterminer combien de personnes enregistrées sont détenues ou concernées par le programme de retour.

Les garanties de sécurité doivent être vérifiées

Anwar a déclaré au Parlement que la Malaisie avait exigé des engagements diplomatiques explicites : le Myanmar devait accueillir ses ressortissants et les traiter équitablement, sans mauvais traitements, coercition ni violations des droits humains. Les autorités malaisiennes ont qualifié les retours de volontaires. Le ministère des Affaires étrangères a présenté les négociations comme portant sur des retours effectués dans des conditions sûres et dignes.

Des organisations de défense des droits humains ont contesté la capacité de ces garanties à protéger suffisamment les personnes renvoyées dans un pays en guerre civile. Fortify Rights et Human Rights Watch ont demandé que le HCR puisse accéder immédiatement aux centres de rétention pour immigrés avant tout nouveau retour. Leur demande porte sur une incertitude centrale : chaque personne détenue peut-elle prendre une décision véritablement libre et éclairée ?

Le HCR est l’agence des Nations unies pour les réfugiés ; il est distinct du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme. L’accès de spécialistes de la protection des réfugiés pourrait aider à repérer les personnes qui demandent l’asile et à évaluer les dangers auxquels elles sont exposées. La promesse d’un traitement équitable faite par un gouvernement ne suffit pas, à elle seule, à garantir la sécurité de chaque personne sélectionnée pour être renvoyée.

Les mises en garde portent sur les persécutions, la coercition et le recrutement militaire. Elles décrivent des risques, et non des conséquences avérées pour les 1 476 personnes renvoyées en septembre. Les déclarations entourant la visite ne font état ni d’informations publiques sur leur traitement depuis leur retour, ni d’un calendrier de suivi indépendant.

La condition de citoyenneté imposée aux Rohingyas

Anwar a déclaré qu’aucun Rohingya ne figurait parmi les personnes récemment rapatriées. Cette précision constitue une garantie concernant le départ de septembre, mais ne permet pas de savoir si des réfugiés ou demandeurs d’asile rohingyas pourraient être inclus dans de futurs retours. Anwar estime plus largement que le Myanmar doit assumer la responsabilité de ses ressortissants, y compris des Rohingyas.

La condition de citoyenneté imposée par Min Aung Hlaing crée un décalage entre cet objectif et ce que le Myanmar a proposé. De nombreux Rohingyas ne sont pas reconnus comme citoyens en raison des politiques appliquées par les gouvernements successifs. Exiger une preuve de citoyenneté peut donc empêcher le retour de personnes originaires du Myanmar.

Cette distinction est importante tant pour la protection que pour les politiques publiques. L’exclusion du programme immédiat pourrait éviter aux Rohingyas un retour que les organisations de défense des droits humains jugent dangereux. Elle pourrait aussi signifier que l’initiative diplomatique ne règle pas le sort de la population au cœur d’une grande partie du débat intérieur malaisien sur les réfugiés.

Un grand nombre de Rohingyas ont cherché refuge à l’étranger après que la campagne menée par l’armée du Myanmar en 2017 a poussé plus de 740 000 personnes de l’État de Rakhine vers le Bangladesh. Des responsables malaisiens ont présenté l’accueil des réfugiés comme une charge financière et une préoccupation en matière de sécurité. Ces arguments ne démontrent pas que les retours sont sûrs et ne lèvent pas non plus l’obstacle lié à la citoyenneté annoncé à Putrajaya.

Dialogue avec l’ASEAN sans changement de ses règles

La Malaisie est le cinquième membre de l’ASEAN à avoir accueilli Min Aung Hlaing depuis son accession à la présidence en avril, après la Thaïlande, le Cambodge, le Vietnam et le Laos. C’est le premier pays de l’Asie du Sud-Est insulaire à l’avoir reçu. Cette succession de visites donne à celle-ci une portée qui dépasse un accord bilatéral sur l’immigration.

Depuis 2021, l’ASEAN exclut les hauts représentants militaires de ses réunions au plus haut niveau, en raison de l’absence de mise en œuvre de son Consensus en cinq points. Min Aung Hlaing avait accepté ce cadre en avril 2021, après le coup d’État militaire du 1er février qui avait renversé le gouvernement élu dirigé par Aung San Suu Kyi.

Le consensus prévoit la fin immédiate des violences, un dialogue entre toutes les parties, une médiation menée par un envoyé spécial, une aide humanitaire acheminée par l’intermédiaire du centre de coordination de l’ASEAN et une visite de l’envoyé auprès de toutes les parties. Il s’agit des conditions d’un processus politique, et non d’une simple obligation de maintenir le contact avec les autorités de Naypyidaw.

La Malaisie affirme qu’accueillir Min Aung Hlaing ne revient pas à reconnaître le gouvernement soutenu par l’armée. Son ministère des Affaires étrangères a décrit la visite comme conforme au consensus et à la décision de l’ASEAN de poursuivre un dialogue constructif fondé sur des principes. La ministre philippine des Affaires étrangères, Teresa Lazaro, a déclaré que le consensus demeurait la feuille de route privilégiée par l’ASEAN. Aucune décision collective visant à réintégrer les hauts dirigeants militaires aux sommets de l’ASEAN n’a été annoncée lors de la visite.

Enjeux de politique intérieure et gains diplomatiques

Hunter Marston, directeur du programme Asie du Sud-Est du Lowy Institute, a en partie lié l’ouverture de la Malaisie aux revers électoraux subis par la coalition d’Anwar dans les États de Johor et de Negeri Sembilan en juillet et en août. Selon lui, ces résultats ont accru la pression sur Anwar pour qu’il réponde à l’opposition de la population à l’accueil des Rohingyas.

Debbie Stothard, fondatrice d’ALTSEAN-Burma, a également interprété l’initiative de retour comme une tentative de gagner le soutien des électeurs dans un contexte d’hostilité envers les migrants. Il s’agit d’analyses des motivations politiques, et non d’explications confirmées par Anwar. Le Premier ministre soutient que la Malaisie ne peut pas accueillir indéfiniment des réfugiés et doit négocier avec une autorité compétente.

Pour Min Aung Hlaing, les avantages vont au-delà de l’accueil des personnes rapatriées. Un accueil officiel, des rencontres avec de hauts responsables et des échanges avec des chefs d’entreprise peuvent renforcer son acceptation et les relations économiques, même si les restrictions collectives de l’ASEAN restent en vigueur.

Marston a décrit l’effet diplomatique de la visite :

« Cela divise de plus en plus l’ASEAN »,

Il craint que des initiatives nationales distinctes n’affaiblissent la pression collective et ne mettent en difficulté les pays qui maintiennent une position plus ferme, notamment les Philippines, Singapour et l’Indonésie. Il considère également cette ouverture comme une composante des efforts du Myanmar pour rétablir les échanges commerciaux et la connectivité régionale.

Migrants et groupes de résistance opposés à la visite

La Myanmar Affairs Alliance, une coalition représentant les travailleurs migrants du Myanmar en Malaisie, a appelé à un arrêt national du travail le 7 octobre. Dans une déclaration publiée le 5 octobre, elle a demandé aux employeurs de comprendre la situation des travailleurs et estimé qu’accueillir Min Aung Hlaing ne procurerait à la Malaisie aucun avantage politique ou économique. Cet appel à l’action ne permet pas de déterminer combien de travailleurs y ont participé.

Soe Min Thein, porte-parole de l’alliance, a déclaré que les intérêts des personnes concernées par les discussions devaient passer avant les relations entre dirigeants :

« Le dialogue entre ceux qui détiennent le pouvoir ne sert pas nécessairement les intérêts de la population. Ce qui compte avant tout, c’est la voix et la volonté du public »,

Le Steering Council for the Emergence of a Federal Democratic Union, une coalition de résistance créée le 30 mars, a demandé à la Malaisie de ne pas légitimer Min Aung Hlaing. Son opposition porte sur la légitimité politique conférée par l’accueil d’un dirigeant militaire arrivé au pouvoir par la force, et pas seulement sur les conditions de rapatriement.

La Burmese Rohingya Organization UK s’est également opposée à cet accueil. Elle a évoqué un mandat d’arrêt international délivré par un tribunal fédéral argentin, qui allègue des actes de génocide et des crimes contre l’humanité visant les Rohingyas entre 2012 et 2017, et a exhorté la Malaisie à arrêter Min Aung Hlaing. La demande de l’organisation ne permet pas d’établir quelles mesures juridiques les autorités malaisiennes pourraient ou souhaiteraient prendre au titre de ce mandat.

Les questions restées sans réponse après les discussions

Les questions immédiates qui restent sans réponse sont d’ordre pratique : qui sera inclus dans les prochains retours, comment le consentement sera évalué, si le HCR pourra accéder aux centres de rétention et comment le traitement des personnes sera vérifié après leur arrivée. Les comptes rendus des discussions n’ont annoncé ni date précise pour le prochain départ ni échéance pour l’achèvement du programme visant 5 000 personnes.

Moe Thuzar, chercheuse principale et coordinatrice du programme d’études sur le Myanmar à l’ISEAS-Yusof Ishak Institute, a plaidé pour le maintien des canaux de communication tout en avertissant que le dialogue doit être évalué à l’aune du respect des engagements et de la responsabilité. Elle a également appelé à poursuivre les échanges avec d’autres acteurs du Myanmar, dont le Gouvernement d’unité nationale, principale organisation d’opposition qui se considère comme le gouvernement légitime.

Le spécialiste du Myanmar U Win Min a lui aussi mis en garde contre un approfondissement du dialogue avec les dirigeants militaires, tout en distinguant ces contacts des restrictions collectives de l’ASEAN, qui restent inchangées. Cette distinction est essentielle : les échanges bilatéraux se sont intensifiés, mais aucune réintégration complète dans la région n’a été approuvée.

La chronologie montre comment le programme de retour et l’ouverture diplomatique ont évolué :

• Février 2021 : L’armée prend le pouvoir et renverse le gouvernement élu du Myanmar.
• Avril 2021 : Min Aung Hlaing accepte le Consensus en cinq points de l’ASEAN.
• Fin août : La Malaisie déclare détenir plus de 10 000 ressortissants du Myanmar dans des centres de rétention pour immigrés.
• 29 septembre : Trois navires de la marine du Myanmar quittent Lumut avec 1 476 personnes rapatriées à leur bord.
• 5 octobre : La Myanmar Affairs Alliance publie son appel contre la visite.
• 7 et 8 octobre : Min Aung Hlaing se rend en Malaisie pour des discussions politiques et économiques.
• 8 octobre : Anwar annonce que 10 493 personnes ont été rapatriées depuis le début de l’année et s’engage à soutenir un rapprochement avec l’ASEAN.

Le prochain indicateur de la réussite de cette initiative ne sera donc pas un nouvel accueil diplomatique à lui seul. Il s’agira de déterminer si la Malaisie peut démontrer que les retours sont sûrs et volontaires, et si l’intensification des contacts permet de progresser dans la mise en œuvre des engagements de paix déjà adoptés par l’ASEAN.

Points clés

• La Malaisie affirme avoir rapatrié 10 493 ressortissants du Myanmar depuis le début de l’année.
• Un programme distinct de retour des personnes détenues concerne 5 000 personnes ; 1 476 ont quitté le pays par la mer le 29 septembre.
• Anwar a accueilli Min Aung Hlaing les 7 et 8 octobre et soutenu une participation future plus pleine du Myanmar à l’ASEAN.
• Les organisations de défense des droits humains demandent que le HCR puisse accéder aux personnes détenues avant de nouveaux retours.
• Anwar a déclaré qu’aucun Rohingya ne figurait parmi les personnes récemment renvoyées ; la condition de citoyenneté imposée par le Myanmar pourrait exclure la plupart des Rohingyas à l’avenir.
• Les restrictions de l’ASEAN concernant la participation des hauts responsables militaires restent inchangées.
• Aucune échéance précise pour les retours restants ni aucun dispositif de suivi indépendant n’ont été annoncés.