La mine de cuivre de Tampakan met à l’épreuve les ambitions philippines dans les véhicules électriques face aux droits fonciers et aux risques pour l’eau

Un vaste gisement de cuivre au cœur d’une montagne divisée

La mine de Tampakan, dont le coût est estimé à 5,9 milliards de dollars, pourrait produire en moyenne 375 000 tonnes de cuivre et 360 000 onces d’or par an pendant 17 ans. Pourtant, plus de trois décennies après la découverte des gisements, le projet, dans le sud de Mindanao, reste pris entre les ambitions minières nationales, une interdiction provinciale et des différends portant sur les terres et l’eau des peuples autochtones.

Pour les Philippines, Tampakan représente une possible porte d’entrée dans les chaînes d’approvisionnement des véhicules électriques, des réseaux électriques et des énergies renouvelables. Pour les communautés blaan concernées, le projet soulève des questions sur le territoire ancestral, le relogement et la capacité des indemnisations et des emplois promis à compenser la perte d’accès aux terres.

Dans son document sur la politique minière de 2022, le Philippine Institute for Development Studies a décrit l’interdiction provinciale comme un obstacle, alors même que les promoteurs avaient satisfait aux exigences légales pour commencer les opérations. Cette analyse n’a pas réglé le différend local. Les responsables de Tampakan continuent de réclamer des conditions plus claires, tandis que les opposants contestent à la fois les garanties environnementales et la procédure suivie pour obtenir le consentement des communautés.

L’ampleur du projet doit également être examinée avec soin. Trois milliards de tonnes de minerai environ ne signifient pas trois milliards de tonnes de cuivre. Le minerai est la roche qui contient les minéraux, dont la majeure partie deviendrait des déchets après traitement. La valeur du métal présent dans le sous-sol n’équivaut donc ni aux recettes, ni aux bénéfices, ni aux retombées publiques qu’une mine en activité pourrait générer.

Ces distinctions comptent, car les prévisions économiques sont importantes, mais les transformations physiques envisagées le sont tout autant. D’anciens plans prévoyaient une excavation de plusieurs centaines de mètres de profondeur, de vastes zones de stockage des déchets et le relogement de milliers de personnes. Ni la hausse de la demande de cuivre ni l’approbation nationale ne règlent la question de savoir qui supportera ces coûts.

Pourquoi le cuivre donne de la valeur à Tampakan

Le cuivre conduit efficacement l’électricité, ce qui le rend utile dans les bobinages des moteurs, les connexions des batteries, les câbles et les équipements de recharge. Charles Cooper, responsable de la recherche sur le cuivre chez Wood Mackenzie, a déclaré qu’un véhicule électrique pouvait utiliser jusqu’à quatre fois plus de cuivre qu’une voiture classique. Un bus ou un camion électrique peut en contenir jusqu’à quatre fois plus qu’une voiture électrique.

Charles Cooper prévoit que la demande liée à la transition énergétique doublera d’ici à 2040. Il estimait que les véhicules électriques représentaient environ 6 % de la consommation totale de cuivre l’année précédant ses déclarations, une part qui atteindrait 12 % en 2040. Il s’agit d’un doublement de la part, et non simplement d’une prévision de doublement du nombre de véhicules.

L’analyse de Wood Mackenzie indique qu’il faut ajouter environ 900 000 tonnes de nouvelles capacités de production de cuivre par an, ne serait-ce que pour ralentir l’aggravation du déficit. Avec une production annuelle prévue de 375 000 tonnes, Tampakan représenterait environ 42 % de ce volume. Cette comparaison illustre l’ampleur du projet, sans pour autant laisser entendre qu’une seule mine envisagée pourrait résorber un déficit mondial d’approvisionnement.

La demande concerne aussi les réseaux électriques, la production d’énergies renouvelables, les centres de données et les infrastructures numériques, au-delà des transports. Le cuivre de Tampakan ne serait pas nécessairement destiné aux véhicules électriques philippins, ni exclusivement à des produits associés à la réduction des émissions. Ses futurs clients et ses lieux de traitement n’ont pas été rendus publics.

La politique nationale a changé, mais l’obstacle provincial demeure

Le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles a instauré, le 27 avril 2017, une interdiction nationale visant les futurs projets de mines à ciel ouvert de cuivre, d’or, d’argent et de minerais complexes. Il l’a levée par l’arrêté administratif 2021-40, le 23 décembre 2021. L’interdiction a duré environ quatre ans et huit mois, et non neuf ans.

Le document du PIDS explique que l’arrêté initial mentionnait l’acidification de l’eau, les métaux lourds, l’érosion causée par les terrils miniers et la vulnérabilité des barrages de résidus aux risques géologiques. La levée de l’interdiction invoquait la reprise économique après la pandémie et subordonnait le recours à cette méthode à des pratiques techniques, sociales et environnementales renforcées.

L’interdiction distincte de South Cotabato est restée un élément central. Des articles la font remonter à 2010, tandis qu’une ancienne étude d’impact environnemental indique que le code provincial a été adopté en juillet 2011. Ces sources divergent sur la date, mais s’accordent sur le fait que la restriction locale précédait l’interdiction nationale et qu’elle a continué à faire obstacle au projet de Tampakan après le changement de politique à Manille.

Le différend a donné lieu à plusieurs décisions distinctes :

• 1994 : les réserves minérales sont confirmées, puis les droits miniers sont accordés en 1995.
• 9 janvier 2012 : le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles rejette une demande d’autorisation environnementale dans l’attente du règlement du différend provincial.
• 6 mai 2019 : une décision rétablissant l’autorisation environnementale du projet entre en vigueur, selon des informations rendues publiques en 2020.
• 10 août 2020 : le conseil municipal de Tampakan décide d’annuler son accord avec SMI.
• Octobre 2020 : la Commission nationale des peuples autochtones délivre une certification préalable pour le projet.
• 23 décembre 2021 : le ministère de l’Environnement lève l’interdiction nationale des mines à ciel ouvert.
• 16 mai et 3 juin 2022 : le conseil provincial de South Cotabato vote la levée de l’interdiction, puis le gouverneur oppose son veto à cette décision.

Un article d’août 2020 indiquait qu’un recours judiciaire contre l’interdiction provinciale n’avait pas encore été tranché. Une autre source affirme qu’un tribunal de Koronadal a confirmé l’interdiction plus tard en 2020. La description antérieure ne doit donc pas être considérée comme un exposé de la situation juridique actuelle.

Les responsables locaux veulent un autre accord

Les autorisations nationales et l’acceptation de la municipalité sont deux questions distinctes. Par une résolution rendue publique le 14 août 2020, le conseil municipal de Tampakan a annulé son accord-cadre avec Sagittarius Mines, Inc. (SMI), tout en laissant ouverte la possibilité de négocier un nouvel accord.

Les membres du conseil ont déclaré que l’accord de 2009 n’avait pas fait l’objet de l’examen obligatoire tous les quatre ans et que les représentants municipaux avaient été exclus des discussions. Ils jugeaient certaines dispositions vagues et défavorables aux habitants. Un audit de l’État réalisé en 2013 faisait état d’au moins 40 millions de pesos versés à la municipalité depuis 1997.

Le maire Leonard Escobillo a déclaré qu’il avait auparavant soutenu le projet, mais qu’il souhaitait désormais que les retombées, les détails des opérations et les plans d’urgence soient expliqués avant la délivrance des permis locaux. Il a également dit ne pas avoir réussi à s’entretenir avec SMI.

Leonard Escobillo a présenté sa position comme une responsabilité consistant à concilier les intérêts d’une petite municipalité, et non comme un rejet de l’activité minière en tant que telle :

Nous devons nous protéger, y compris contre nous-mêmes.

Selon des informations rendues publiques en 2020, un accord d’assistance financière ou technique a été prolongé pour permettre les opérations jusqu’en 2032, avec une éventuelle reconduction jusqu’en 2057. Ces dates concernent la durée du contrat. Elles ne constituent pas des dates confirmées de début des travaux ou de la production.

Le consentement des Blaan ne fait pas l’unanimité

La mine toucherait des terres ancestrales associées à cinq conseils tribaux. La loi de 1997 sur les droits des peuples autochtones exige un consentement libre, préalable et éclairé pour les projets qui affectent les territoires autochtones. Concrètement, ce consentement doit être obtenu avant le lancement du projet, sans coercition et avec des informations suffisantes pour en comprendre les conséquences.

La certification préalable délivrée en octobre 2020 par la Commission nationale des peuples autochtones constitue une étape formelle importante, mais les opposants ont contesté le caractère adéquat de la consultation. Une certification formelle n’équivaut pas à un accord de toutes les familles concernées.

Les récits concernant Nora Puli Sukal, dirigeante blaan, sont également contradictoires. Selon l’un d’eux, elle a refusé de louer ses terres et s’est opposée à la mine. Un autre, qui relate une visite en février dans le contexte des événements de 2022, indique qu’elle a publiquement soutenu SMI après avoir vu des membres de sa famille recevoir une aide de l’entreprise et des paiements de location.

Dans le récit où elle exprime son soutien, Nora Puli Sukal explique que des membres de sa famille ont bénéficié d’aides financières et de bourses d’études :

Je déclare aujourd’hui que je suis favorable à l’activité minière. Je soutiendrai les opérations de SMI.

Elle s’est également inquiétée du fait que la poursuite de son opposition puisse avoir des conséquences sur des paiements encore dus à des membres de sa famille. Il s’agissait d’une inquiétude qu’elle a exprimée, et non de la preuve que SMI avait menacé de retenir de l’argent. Ces récits contradictoires ne permettent pas d’établir quand, ni même si, elle a de nouveau changé de position.

Nora Puli Sukal a estimé qu’environ 90 % des terres ancestrales de sa communauté avaient été louées. À l’inverse, Daguil Capion, dirigeant blaan, a évalué à 10 % la part des terres louées à Bong Mal, et indiqué qu’au moins 200 hectares faisaient l’objet de négociations. Ces chiffres portent sur des communautés différentes et ne peuvent être combinés en une estimation unique pour l’ensemble du projet.

À quoi correspondent réellement les retombées promises

Le tarif de location annoncé de 160 000 pesos par hectare sur 25 ans équivaut à 6 400 pesos par an, soit environ 533 pesos par mois. Un versement initial important peut être attrayant dans une communauté pauvre, mais ce calcul montre combien il devient limité lorsqu’il est réparti sur un quart de siècle.

Le soutien de l’entreprise a également pris la forme de bourses d’études, de services de santé et de programmes de subsistance. SMI aurait versé chaque année 3 millions de pesos à chacun des cinq conseils tribaux pour financer des initiatives communautaires. Les partisans du projet, dont Domingo Collado, représentant obligatoire des peuples autochtones au niveau local, y voient une source d’opportunités et souhaitent que les opérations commencent.

En décembre 2021, le représentant de SMI Roy Antonio a déclaré que l’entreprise avait investi 32 milliards de pesos et payé 2,6 milliards de pesos d’impôts. Il prévoyait 6,6 milliards de pesos de redevances aux peuples autochtones au cours de la première décennie d’exploitation. Il s’agissait de déclarations de l’entreprise et de prévisions, et non de recettes futures établies de manière indépendante.

Le document du PIDS avance une autre estimation des redevances : 4,8 milliards de pesos sur dix ans, auxquels s’ajouteraient 68 milliards de pesos d’impôts nationaux, 4 milliards de pesos d’impôts locaux et 2,6 milliards de pesos pour un programme de développement social et de gestion. Les deux estimations des redevances diffèrent de 1,8 milliard de pesos. Rien ne permet d’établir si cet écart s’explique par des hypothèses ou des versions du projet différentes.

Le PIDS relève également des faiblesses dans le suivi de la répartition des redevances aux peuples autochtones. Le montant total des versements ne permet pas de savoir si les retombées sont réparties équitablement entre les ménages. Pour Tampakan, la distinction entre les recettes communautaires promises et les bénéfices individuels vérifiables est essentielle pour évaluer le marché proposé.

Les risques pour les bassins versants vont au-delà de la fosse

Dans son évaluation de 2012, Opening the Tampakan box, Environmental Science for Social Change situe le gisement sur une crête entre la rivière Pula Bato et les rivières Tukay Mal et Bong Mal. L’organisation relève une forte vulnérabilité des eaux souterraines et un risque sismique, faisant de l’emplacement lui-même un élément central des arguments contre le projet.

L’évaluation décrit une fosse envisagée de 500 hectares et de 800 mètres de profondeur, une installation destinée à contenir 1,35 milliard de tonnes de stériles et un barrage renfermant 1,1 milliard de tonnes de résidus miniers. Les résidus sont les matériaux restant après la séparation des minéraux de valeur du minerai. Ces chiffres décrivent d’anciens plans, et non un projet de construction actuel vérifié.

L’un des risques concerne le drainage minier acide. Lorsque certaines roches contenant des sulfures sont exposées à l’air et à l’eau, elles peuvent produire des eaux acides qui entraînent des métaux dans les cours d’eau ou les nappes souterraines. Un traitement peut s’avérer nécessaire longtemps après la fin de l’extraction.

Cirilo Casicas, évêque du diocèse de Marbel, estime que les installations de stockage des déchets envisagées pourraient laisser des conséquences durables :

Les eaux de drainage minier acide poseront problème dans la fosse à ciel ouvert, dans l’installation de stockage des stériles et dans les bassins de résidus. Ce sera une empreinte permanente. Une empreinte perpétuelle.

ESSC a averti que les prélèvements d’eau et la contamination pourraient affecter les moyens de subsistance de plus de 100 000 agriculteurs. L’organisation a également décrit un scénario du pire dans lequel la défaillance de grandes installations de stockage entraînerait le déversement d’au moins 2,5 milliards de tonnes de matériaux. Il s’agit d’évaluations de dommages possibles, et non d’événements survenus dans une mine de Tampakan en activité.

SMI a déjà affirmé que des techniques modernes d’ingénierie et des mesures de protection peuvent maîtriser les risques environnementaux. Après le rejet de la demande d’autorisation en 2012, le président de SMI de l’époque, Peter Forrestal, a soutenu que la décision n’avait pas été prise sur le fond de l’étude d’impact environnemental du projet. SMI a refusé une demande d’entretien pour le dernier compte rendu du différend.

Des emprises contradictoires et une histoire de violences

Les descriptions du projet diffèrent quant à sa superficie et au nombre de personnes déplacées. ESSC a décrit une concession d’environ 23 600 hectares répartis entre South Cotabato, Sarangani, Sultan Kudarat et Davao del Sur. Des articles plus récents évoquent une zone minière finale envisagée d’environ 10 000 hectares. Les limites d’une concession et la superficie de la mine finale mesurent des réalités différentes : aucune ne doit donc être automatiquement présentée comme la surface qui serait excavée.

Les chiffres concernant les forêts sont plus difficiles à concilier. ESSC a cité des plans prévoyant le défrichement de 3 935 hectares de forêt et le déplacement de 4 000 Blaan. Un autre article évoque environ 4 000 hectares perturbés, dont quelque 1 300 hectares de forêt, et près de 5 000 personnes à reloger. En l’absence d’un plan actualisé reposant sur des définitions communes, ces chiffres restent des estimations publiées distinctes.

ESSC a également cité 2,4 milliards de tonnes de minerai contenant 13,5 millions de tonnes de cuivre et 15,8 millions d’onces d’or, contre environ trois milliards de tonnes de minerai dans des descriptions ultérieures. Sans évaluation technique datée, cet écart ne doit pas être considéré comme une hausse confirmée des ressources.

Le conflit a déjà coûté des vies. Des articles relatant les faits historiques font état d’au moins deux douzaines de morts dans la concession minière, parmi lesquels des membres du personnel de sécurité et des habitants autochtones. Le dirigeant tribal Gurilmin Malid et un jeune compagnon ont été tués en juillet 2002. L’épouse et les deux fils de Daguil Capion ont péri lors d’une opération militaire en 2012.

Déploiements militaires, résistance armée autochtone, sécurité de l’entreprise et insurgés communistes ont tous fait partie de cette histoire. Les décès sont survenus dans un contexte de conflit complexe et ne peuvent tous être attribués à un acteur ou à une cause unique.

Une stratégie minière qui doit encore trouver des acheteurs et garantir la responsabilité des acteurs

Le gouvernement philippin souhaite que l’exploitation minière soutienne la transition vers une énergie plus propre et attire des investissements dans le traitement local. L’Indonésie offre un point de comparaison régional : elle représentait environ 4,5 % de la production mondiale de cuivre extrait en 2024 et a attiré d’importants investissements dans la fusion. Les Philippines restent principalement un pays d’extraction et d’exportation, plutôt qu’un fabricant de produits finis.

Duo Fu, vice-président de la recherche sur les marchés des batteries chez Rystad Energy, a déclaré que 92 % des réserves de cuivre philippines n’étaient couvertes par aucun permis d’exploitation minière. Il a évoqué des délais de développement minier de huit à 15 ans, durant lesquels le financement, l’inflation, les changements de politique et les cours des matières premières peuvent compromettre les projets.

L’historique de l’actionnariat de Tampakan soulève une autre question non résolue. Glencore s’est retiré en 2015. Selon plusieurs articles, le contrôle est ensuite passé à des intérêts philippins, notamment Alsons et Indophil Resources Philippines, liés à la famille Sy ; le Bureau des mines et des sciences de la Terre indiquait qu’en décembre 2017, SMI était détenue à 100 % par des intérêts philippins. Des articles publiés en 2024 laissaient entendre que le chinois Chinalco envisageait d’investir dans une structure de portefeuille dont la valeur aurait été estimée à environ 2 milliards de dollars. Aucun accord n’a été confirmé publiquement.

La Chine est déjà une destination majeure des minerais philippins. Selon les données commerciales des Nations unies couvrant la période de 2020 à la fin de 2024, environ 90 % des exportations philippines de minerai de nickel étaient acheminées vers des ports chinois. Cela ne permet pas d’établir où irait le cuivre de Tampakan, même si les fonderies de la région, notamment en Chine, figurent parmi les acheteurs potentiels.

Ellen Moore, directrice du programme minier d’Earthworks, estime que le recyclage, le réemploi et une meilleure efficacité dans l’utilisation des matériaux peuvent réduire la demande de nouvelles extractions. L’évaluation des constructeurs automobiles menée par la coalition Lead the Charge a également relevé des progrès inégaux en matière de protection de l’environnement, de droits du travail et de droits des peuples autochtones, la mise en œuvre étant à la traîne par rapport à certains engagements des entreprises.

Emily Iona Stewart, responsable des politiques et du plaidoyer chez Global Witness, a averti que la demande de minerais sert de plus en plus l’intelligence artificielle et la défense, en plus des énergies plus propres. Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne renforce la pression concernant les émissions liées à la production, même si ses secteurs initiaux comprennent l’acier, l’aluminium et le ciment, mais pas le cuivre. Il ne règle pas les différends fonciers ou hydriques de Tampakan.

Aucune date ferme de début de la production, nouvelle date d’audience ou échéance pour un accord municipal de remplacement n’a été établie. Les décisions encore nécessaires portent sur des conditions locales contraignantes, l’interdiction provinciale, le consentement, les plans d’ingénierie actualisés et la responsabilité de la gestion des déchets après la fermeture.

Points clés

• La production annuelle prévue de Tampakan est de 375 000 tonnes de cuivre et de 360 000 onces d’or pendant 17 ans.
• L’interdiction nationale des mines à ciel ouvert a pris fin en décembre 2021, mais la restriction distincte de South Cotabato est restée un obstacle.
• En août 2020, Tampakan a annulé son accord municipal avec SMI tout en laissant la voie ouverte à un nouvel accord.
• Les communautés blaan sont divisées et les récits divergent sur la position de Nora Sukal concernant la mine.
• Les estimations publiées concernant le défrichement des forêts, le relogement et les redevances diffèrent et doivent être rapprochées.
• La protection de l’eau, le stockage des déchets et la responsabilité après la fermeture restent des questions centrales non résolues.
• Aucun investissement de Chinalco ni aucune date ferme de début de la production n’ont été confirmés publiquement.