Le différend sur le traité de l’Indus révèle les lacunes de la planification climatique et de la coopération sur l’eau

Une crise de l’eau qui dépasse la suspension du traité

Le traité sur les eaux de l’Indus impose à l’Inde et au Pakistan d’échanger quotidiennement des mesures des cours d’eau, des données sur les lâchers des réservoirs et des prélèvements dans les canaux. Il prévoit également que l’accord ne peut être modifié ou dénoncé que par un nouveau traité ratifié par les deux gouvernements. Ces dispositions sont désormais au cœur d’un différend qui a interrompu la coopération autour d’un bassin fluvial dont dépendent près de 300 millions de personnes.

L’Inde a placé l’accord de 1960 en suspens le 23 avril 2025, au lendemain d’une attaque à Pahalgam, dans la partie du Cachemire administrée par l’Inde, qui a fait 26 morts. New Delhi a accusé des militants liés au Pakistan. Islamabad a nié toute implication. L’Inde affirme que la coopération restera suspendue jusqu’à ce que le Pakistan mette fin à son soutien au terrorisme, tandis que le Pakistan estime que le traité ne prévoit aucun mécanisme de suspension unilatérale.

Le danger immédiat n’est pas nécessairement que l’Inde puisse interrompre le cours des fleuves. Selon les hydrologues, ce serait techniquement difficile avec les infrastructures actuelles. La perte d’informations sur les débits et l’exploitation des barrages peut néanmoins réduire la capacité du Pakistan à se préparer aux inondations, aux sécheresses et aux pénuries d’eau pour l’irrigation.

Le changement climatique rend ces informations plus précieuses. Les glaciers de l’Himalaya rétrécissent, la neige reste moins longtemps au sol et les débits saisonniers pourraient arriver plus tôt que ne le souhaitent les agriculteurs. Les chercheurs ne s’accordent pas sur la nécessité de renforcer l’accord existant ou de le remplacer, mais leurs propositions convergent vers une exigence pratique : la gestion de l’eau doit s’adapter à l’évolution des conditions plutôt que reposer sur des hypothèses formulées en 1960.

Le différend comporte donc trois aspects distincts : la question de savoir si les obligations du traité restent en vigueur, les effets des infrastructures situées en amont sur les approvisionnements en aval, et la capacité de l’accord à s’adapter à l’évolution du système fluvial. Résoudre l’un de ces aspects ne réglera pas automatiquement les autres.

Ce que l’accord autorise réellement

Signé à Karachi le 19 septembre 1960 après des négociations sous l’égide de la Banque mondiale, le traité sur les eaux de l’Indus attribue principalement à l’Inde les cours d’eau orientaux que sont le Ravi, le Beas et le Sutlej, et principalement au Pakistan les cours d’eau occidentaux que sont l’Indus, le Jhelum et le Chenab. Les exceptions détaillées sont tout aussi importantes que cette répartition générale.

L’article III oblige l’Inde à laisser s’écouler les eaux des cours d’eau occidentaux, sous réserve de certains usages prévus pour les besoins domestiques, l’agriculture, la production d’électricité et les usages non consomptifs. Un usage non consomptif consiste à utiliser l’eau sans en réduire sensiblement la quantité, par exemple pour la navigation. L’agriculture constitue une catégorie distincte d’usages autorisés, car l’irrigation consomme de l’eau. Le stockage est limité par les annexes du traité relatives à l’hydroélectricité et aux réservoirs.

Les dispositions agricoles prévoient des superficies supplémentaires de cultures irriguées de 70 000 acres dans le bassin hydrographique de l’Indus et de 400 000 acres dans celui du Jhelum. Pour le Chenab, elles autorisent 225 000 acres dans son bassin hydrographique, dont une limite de 100 000 acres dans le district de Jammu, ainsi que 6 000 acres en dehors du bassin. Ces plafonds sont assortis de conditions supplémentaires régissant les aménagements et les lâchers des réservoirs.

Les autorisations de production hydroélectrique sont soumises à des conditions similaires. Pour les centrales relevant de l’annexe D, la règle générale d’exploitation impose de restituer en aval, au cours de la même période, l’eau reçue en amont sur sept jours consécutifs. Les volumes journaliers restitués doivent généralement représenter entre 30 % et 130 % des volumes entrants, avec des règles différentes pour certains sites du Chenab.

Ces dispositions montrent pourquoi il est trompeur de parler soit d’un contrôle indien sans restriction, soit d’une interdiction totale pour l’Inde d’utiliser les cours d’eau occidentaux. Le traité autorise des aménagements, mais en réglemente la conception, le stockage et l’exploitation.

De l’attaque d’avril à l’impasse juridique

Le différend sur l’eau s’est poursuivi après la fin, le 10 mai 2025, de quatre jours d’affrontements militaires, conclus par un cessez-le-feu. Le ministre indien des Affaires étrangères, S. Jaishankar, a déclaré que la coopération prévue par le traité resterait suspendue jusqu’à ce que le Pakistan cesse de soutenir le terrorisme, exigeant qu’il le fasse « de manière crédible et irrévocable ».

Les principaux événements s’étalent sur plusieurs années :

• 2022 : La Banque mondiale a nommé un expert neutre et un président de la Cour d’arbitrage pour les différends liés à des projets hydroélectriques indiens, tout en reconnaissant les difficultés pratiques et juridiques liées à la tenue de procédures parallèles.
• 22 avril 2025 : L’attaque de Pahalgam fait 26 morts.
• 23 avril 2025 : L’Inde annonce qu’elle place le traité en suspens.
• 10 mai 2025 : Un cessez-le-feu met fin à quatre jours de combats entre l’Inde et le Pakistan.
• 31 août 2025 : Des articles font état d’une sentence arbitrale confirmant que le traité reste en vigueur malgré l’annonce de sa suspension par l’Inde. L’Inde rejette la compétence de la cour.

Le texte du traité constitue un point de référence clair : l’article XII exige un accord dûment ratifié par les deux gouvernements pour toute modification ou dénonciation. Le Pakistan s’appuie sur cette disposition pour contester la décision de l’Inde. L’Inde conteste la procédure d’arbitrage et maintient sa condition de sécurité pour rétablir la coopération.

Le Premier ministre Shehbaz Sharif a ensuite porté la question sur le terrain diplomatique avec son appel en faveur du traité à Tianjin, exhortant au respect des engagements bilatéraux lors du sommet de l’Organisation de coopération de Shanghai. Cette démarche diplomatique n’a pas réglé le désaccord sur la suspension ni sur le tribunal.

La première perte concerne les informations

L’article VI impose des échanges réguliers de mesures des niveaux et débits des cours d’eau, des prélèvements et lâchers des réservoirs, ainsi que de plusieurs catégories de données sur les canaux. Les relevés doivent être transmis chaque mois, au plus tard trois mois après le mois concerné. Les informations nécessaires à l’exploitation peuvent être demandées quotidiennement ou à d’autres intervalles.

Il ne s’agit pas d’une simple formalité administrative. Le débit d’un cours d’eau mesure la quantité d’eau qui passe en un point donné pendant une période donnée. Associé aux données sur les réservoirs et les canaux, il aide les gestionnaires à distinguer les variations dues aux conditions météorologiques de celles causées par le stockage ou les prélèvements en amont.

Selon plusieurs informations, l’Inde a interrompu les échanges hydrologiques réguliers et les réunions de la Commission permanente de l’Indus quelques semaines après son annonce. Srinivas Chokkakula, du Centre for Policy Research de New Delhi, a averti que la rétention de données pouvait créer de l’incertitude sur la disponibilité de l’eau en aval. Des articles ont également évoqué de possibles opérations de curage des sédiments dans les réservoirs hydroélectriques du Chenab, sans avertissement préalable au Pakistan. Ces informations ne permettent pas d’établir la fréquence de ces opérations ni leurs effets mesurés.

Le curage des sédiments consiste à évacuer les matières accumulées dans un réservoir en libérant de l’eau chargée de sable, de limon et d’autres particules. Le calendrier est important en aval, car un lâcher peut modifier à la fois le débit et la qualité de l’eau. Sans préavis, les gestionnaires ont moins de possibilités d’adapter leurs opérations.

La commission constitue également le premier mécanisme prévu par le traité pour examiner les questions d’interprétation, d’application ou de violations éventuelles. L’article VIII prévoit au moins une réunion par an et une inspection générale des cours d’eau tous les cinq ans. Son interruption affaiblit les échanges courants, même si l’accord prévoit séparément des procédures de recours à un expert neutre et à l’arbitrage.

La fonte des glaciers modifie le calendrier saisonnier

Un article universitaire publié dans Science par Sushmita Pathak le 11 juin 2025 décrit des pressions climatiques que les négociateurs du traité n’avaient pas anticipées. Il estime la population du bassin à près de 300 millions d’habitants et fait état de changements concernant la neige, les glaciers et les cours d’eau.

Arun Shrestha, climatologue au Centre international pour le développement intégré de la montagne, estime que les températures de l’Hindou Kouch et de l’Himalaya pourraient augmenter jusqu’à 2,2 degrés Celsius d’ici la fin du siècle au rythme actuel des émissions. Une étude de l’ICIMOD publiée en 2023 a établi que les glaciers ont disparu 65 % plus vite dans les années 2010 que pendant la décennie précédente et qu’ils pourraient perdre jusqu’aux deux tiers de leur volume d’ici 2100.

Shakil Ahmad Romshoo, vice-chancelier de l’Université islamique des sciences et technologies de Srinagar et spécialiste de l’hydrologie et de la glaciologie, a fait état d’un enneigement inférieur à la normale dans le bassin de l’Indus au cours des trois années précédentes. La persistance de la neige correspond à la durée pendant laquelle elle reste au sol. Une persistance plus courte modifie le moment où les précipitations hivernales stockées alimentent les cours d’eau.

Les cours supérieurs de l’Indus atteignent actuellement leur débit maximal entre juin et août, au moment où la demande d’eau pour l’irrigation est forte. La hausse des températures et le passage de précipitations neigeuses à des précipitations pluvieuses pourraient faire avancer ce pic. Selon les prévisions, les débits du bassin devraient atteindre un pic vers le milieu du siècle, à mesure que la fonte des glaciers s’accélère, puis diminuer avec l’épuisement des réserves de glace et de neige.

Cette évolution explique pourquoi une hausse de l’eau de fonte à court terme ne garantit pas une meilleure sécurité hydrique à l’avenir. Elle signifie également que les volumes annuels ne suffisent pas à déterminer si l’eau arrivera au moment où les cultures, les réservoirs et les villes en auront besoin.

Seule une faible proportion des glaciers est surveillée

Les prévisions climatiques comportent d’importantes incertitudes. Romshoo indique que les chercheurs ne surveillent que 16 glaciers sur les quelque 33 000 que compte l’Himalaya indien. Cela représente environ 0,05 %, soit un glacier surveillé pour environ 2 000. Ces chiffres concernent l’Himalaya indien et non un inventaire limité au bassin de l’Indus.

Les stations de surveillance se trouvent également souvent à basse altitude. Selon Shrestha, cela limite les connaissances sur les chutes de neige en altitude, notamment celles apportées par des tempêtes appelées perturbations d’ouest. Les débris et le carbone noir qui se déposent sur la neige et la glace ajoutent une incertitude supplémentaire concernant la fonte.

Fazlul Haq, géographe à l’université d’État de l’Ohio, estime que la gestion du traité devrait s’adapter aux débits observés plutôt que rester figée dans des hypothèses historiques. Il a décrit la nécessité d’adopter une approche différente :

Nous devons repenser le traité sur les eaux de l’Indus, non comme un accord politique statique, mais comme un traité environnemental vivant et évolutif.

Sa proposition consisterait à s’appuyer sur les observations satellitaires et d’autres mesures pour orienter les mesures de conservation et les calendriers de lâchers des réservoirs. Une faible couverture neigeuse pourrait déclencher des préparatifs en vue de pénuries. Des prévisions de débits excessifs pourraient éclairer les décisions de stockage ou de dérivation.

Il s’agirait de modifier la gestion, et non de simplement redessiner la répartition des cours d’eau. Cela nécessiterait des financements pour la surveillance, des méthodes convenues et une volonté de partager les informations. Une meilleure couverture satellitaire ne peut à elle seule remplacer la coopération sur l’exploitation des barrages et des canaux.

Les projets hydroélectriques soulèvent d’autres différends techniques

Les objections du Pakistan portent notamment sur les projets de Kishenganga, d’une puissance de 330 mégawatts, et de Ratle, d’une puissance de 850 mégawatts. La capacité de retenue temporaire, c’est-à-dire le volume d’eau stocké provisoirement pour la production d’électricité, et la conformité de la conception des projets aux limites prévues par le traité sont au cœur du différend.

Cette distinction est importante, car la production d’électricité ne consomme pas nécessairement l’eau qui traverse une turbine. Les calendriers de stockage et de lâchers peuvent néanmoins influer sur le moment où l’eau arrive en aval. Le traité réglemente donc à la fois la conception et l’exploitation des centrales, sans considérer chaque projet hydroélectrique comme inoffensif ou interdit.

L’annexe D impose généralement à l’Inde de communiquer les informations de conception prévues au moins six mois avant le début de la construction des ouvrages fluviaux. Le Pakistan dispose ensuite de trois mois pour soulever des objections concernant le respect du traité. Les questions techniques relevant de catégories définies peuvent être soumises à un expert neutre, tandis que les différends peuvent être portés devant d’autres instances, notamment l’arbitrage.

L’Inde s’oppose à la tenue de procédures parallèles sur des questions connexes et ne reconnaît pas la compétence de la Cour d’arbitrage dans le différend actuel. Le Pakistan participe à la fois à la procédure d’arbitrage et à celle devant un expert neutre. Les articles consacrés à la sentence d’août en donnent des descriptions différentes : certains insistent sur le maintien en vigueur du traité, tandis qu’un autre évoque également des restrictions aux travaux hydroélectriques. Ces descriptions ne permettent pas d’établir l’étendue complète des restrictions imposées aux projets.

Parallèlement, la capacité hydroélectrique installée du Jammu-et-Cachemire devrait passer de 3 540 mégawatts à plus de 5 164 mégawatts d’ici décembre 2026, alors que les projets de Pakal Dul et de Kiru approchent de leur achèvement. La hausse prévue dépasse 1 624 mégawatts, soit environ 46 %. La capacité de production installée ne mesure toutefois pas la quantité d’eau fluviale que l’Inde peut retenir.

La réforme peut s’appuyer sur l’accord existant

Romshoo juge improbable la conclusion d’un nouvel accord réunissant tous les pays du bassin, dont la Chine et l’Afghanistan, dans le contexte des tensions politiques. Il préfère renforcer le traité existant afin qu’il prenne en compte le changement climatique, les eaux souterraines, la pollution et la variabilité des ressources en eau.

Le traité contient déjà des dispositions qui concernent une partie de ce programme. L’article IV traite de la pollution préjudiciable et prévoit, si nécessaire, des mesures raisonnables pour traiter les eaux usées ou les déchets industriels. Il serait donc inexact d’affirmer que l’accord ignore entièrement la pollution.

L’article VII reconnaît l’intérêt commun au développement des cours d’eau et autorise la coopération, d’un commun accord, sur les stations d’observation, les données météorologiques, les travaux de drainage et les projets d’ingénierie. Il exige également que soient communiqués un préavis et les informations disponibles sur les travaux prévus qui, selon le pays qui les planifie, auraient des effets importants sur l’autre partie.

Ces clauses pourraient servir de fondement à une meilleure surveillance du climat et à une meilleure coordination de l’exploitation. Elles ne constituent pas un système détaillé d’adaptation au changement climatique et ne garantissent pas un accord sur de nouvelles mesures.

Dan Haines, maître de conférences au département de réduction des risques et des catastrophes de l’University College London, considère la renégociation comme l’issue la plus probable, tout en citant le rétablissement conditionnel du traité et sa dénonciation définitive parmi les autres scénarios possibles. Selon lui, la Convention des Nations unies sur les cours d’eau, entrée en vigueur en 2014, pourrait servir de point de départ si les deux gouvernements réexaminaient les principes de partage des cours d’eau internationaux. Il estime qu’une refonte aussi fondamentale est peu probable.

Daanish Mustafa, professeur de géographie critique au King’s College de Londres, plaide pour un nouvel accord auquel participeraient les Cachemiris et d’autres parties prenantes. Il attribue au modèle actuel des dommages écologiques et la perte de moyens de subsistance liés à la pêche. Son argument selon lequel l’attribution exclusive des droits sur les cours d’eau orientaux est contraire au droit international relève d’une position universitaire et non d’une décision de justice établie présentée ici.

La vulnérabilité du Pakistan tient à sa dépendance et à sa gestion

Neuf Pakistanais sur dix vivent dans le bassin de l’Indus, et environ 80 % de l’agriculture irriguée du pays dépend du réseau fluvial. Karachi et Lahore dépendent également de l’Indus et de ses affluents pour leur eau potable.

Le vice-Premier ministre et ministre des Affaires étrangères Ishaq Dar a déclaré que le réseau faisait vivre plus de 250 millions de personnes au Pakistan. Ce chiffre national ne couvre pas le même périmètre que les quelque 300 millions de personnes citées pour l’ensemble du bassin. Des articles antérieurs estimaient la population du Pakistan à environ 240 millions d’habitants ; ces chiffres ne doivent donc pas être considérés comme une série démographique cohérente.

D’autres estimations rapportées attribuent près de 90 % de la consommation d’eau du Pakistan à l’agriculture et indiquent que le pays stocke moins de 10 % de l’eau reçue des pluies saisonnières et de la fonte des neiges. Les chiffres de 80 % et de 90 % ne mesurent pas la même chose : le premier porte sur la dépendance de l’agriculture irriguée à l’Indus, le second sur la part de l’agriculture dans la consommation d’eau.

Les pratiques d’irrigation et les capacités de stockage limitées à l’intérieur du pays peuvent aggraver sa vulnérabilité, mais elles ne permettent pas de trancher la question du respect des obligations du traité. De même, le maintien des droits prévus par le traité ne dispenserait pas le Pakistan de la nécessité de gérer l’eau plus efficacement.

Dar a mis en garde les participants d’un symposium international sur l’eau organisé par l’ambassade du Pakistan en Autriche et l’Académie diplomatique de Vienne contre toute tentative de réduire la part du Pakistan :

Toute tentative de priver le Pakistan des eaux qui lui sont légitimement attribuées aurait de graves répercussions sur la paix et la sécurité régionales.

Le président Asif Ali Zardari avait également soulevé la question lors de son appel en faveur des droits sur l’eau à Doha. Des articles relatant des discussions lors d’une session du Conseil des droits de l’homme des Nations unies à Genève ont également établi un lien entre la gouvernance de l’eau, la sécurité alimentaire et les moyens de subsistance, sans toutefois attester d’une décision officielle du Conseil sur le différend.

Une épreuve régionale à l’approche d’échéances clés

Mehebub Sahana, chercheur en géographie à l’université de Manchester, replace le différend dans le contexte de tensions régionales plus larges dans une analyse de l’université de Manchester. L’Asie du Sud abrite près d’un quart de la population mondiale et dépend fortement des fleuves alimentés par les neiges et les glaciers de l’Himalaya.

En août 2024, des inondations ont touché près de 5,8 millions de personnes au Bangladesh. Des responsables bangladais ont accusé l’Inde d’avoir lâché de l’eau de barrages situés en amont sans avertissement. L’Inde a nié toute responsabilité, invoquant des précipitations extrêmes et des opérations courantes. Ce désaccord illustre l’importance de disposer d’informations fiables, même lorsque les gouvernements contestent les causes d’une catastrophe.

L’Inde se trouve également en aval sur le Brahmapoutre, qui prend sa source au Tibet sous le nom de Yarlung Tsangpo. L’approbation par la Chine d’un grand projet hydroélectrique sur ce fleuve fait de la transparence en amont un enjeu pour l’Inde comme pour le Pakistan. Sahana estime que l’affaiblissement de la coopération sur l’Indus pourrait nuire à la position de l’Inde dans d’autres négociations sur les cours d’eau.

Le traité sur le Gange, qui garantit au Bangladesh un débit minimal, doit expirer en 2026. Des articles font également état d’une mise en œuvre incomplète des accords relatifs aux fleuves Mahakali et Kosi avec le Népal, ainsi qu’au Teesta avec le Bangladesh. Il s’agit d’accords distincts, mais ils subissent des pressions similaires liées à la méfiance et à l’évolution des conditions hydriques.

Azam Nazeer Tarar, ministre pakistanais du Droit, de la Justice et des Droits de l’homme, a évoqué la suspension du traité sur l’Indus avec le ministre britannique Stephen Doughty. Tarar a appelé à un règlement fondé sur le droit international et le cadre du traité existant. Doughty a établi un lien entre la coopération sur l’eau et le climat, l’agriculture, la sécurité humaine et la préparation aux catastrophes. Les deux parties ont convenu de poursuivre leurs échanges.

Aucune date convenue pour le rétablissement des échanges de données sur l’Indus ou l’ouverture de négociations sur le traité n’a été annoncée. Les prochaines échéances concrètes sont l’expiration du traité sur le Gange en 2026 et les prévisions concernant la capacité hydroélectrique en décembre 2026. Selon Romshoo, l’Inde pourrait acquérir une plus grande capacité de régulation des débits au cours de la prochaine décennie ou au-delà. Il s’agit d’un scénario à plus long terme, et non d’une preuve qu’elle peut immédiatement interrompre l’approvisionnement du Pakistan.

Points clés

• L’Inde a placé le traité sur les eaux de l’Indus en suspens le 23 avril 2025, après l’attaque de Pahalgam. Le Pakistan nie toute implication et conteste cette suspension.
• Le traité exige une ratification bilatérale pour toute modification ou dénonciation et fixe des limites détaillées à l’utilisation par l’Inde des cours d’eau occidentaux.
• L’interruption des échanges de données fluviales crée des risques immédiats pour les prévisions et la gestion de l’eau, même en l’absence d’une forte baisse des débits.
• La fonte des glaciers et la durée plus courte de l’enneigement pourraient avancer les pics saisonniers, puis entraîner une baisse des approvisionnements après un pic prévu vers le milieu du siècle.
• Les chercheurs proposent d’améliorer la surveillance, d’assouplir la gestion et de réformer ou de remplacer le traité. Aucun calendrier de renégociation n’a été convenu.
• Les différends sur l’hydroélectricité, la diplomatie régionale et la gestion de l’eau au Pakistan constituent des aspects distincts mais liés de la crise.