Marcos doute que le code de conduite en mer de Chine méridionale puisse être achevé avant le passage de relais de l’ASEAN en novembre

L’échéance de novembre incertaine malgré l’accélération des négociations

Le président philippin Ferdinand R. Marcos Jr. affirme ne pas pouvoir être certain que l’ASEAN et la Chine achèveront un code de conduite en mer de Chine méridionale avant que le bloc régional ne transmette sa présidence à Singapour en novembre. Cette prudence intervient malgré des négociations plus fréquentes et la volonté des Philippines de conclure l’accord en 2026.

Lors d’un entretien à Singapour, Marcos a reconnu des avancées importantes, sans toutefois promettre qu’un texte serait finalisé avant le passage de relais. Il a indiqué que les efforts se poursuivraient afin de régler les questions en suspens. Le code envisagé doit établir des règles pour gérer les confrontations dans les eaux disputées, où des incidents dangereux continuent de se produire en l’absence d’un accord contraignant encadrant les comportements.

La différence entre novembre et la fin de l’année est importante. La secrétaire philippine aux Affaires étrangères, Ma. Theresa Lazaro, s’est dite prudemment confiante quant à une conclusion d’ici décembre 2026, tandis que les Philippines espèrent montrer des progrès lors de la réunion des dirigeants de l’ASEAN à Manille en novembre. Ces objectifs sont liés, mais ils ne correspondent pas à la même échéance.

Marcos s’est aussi montré plus optimiste lors de la 24e conférence des PDG mondiaux de Forbes à Singapour, affirmant que l’ASEAN et la Chine progressaient bien vers une conclusion des négociations cette année. Pris ensemble, ses propos décrivent un gouvernement toujours déterminé à parvenir à un accord, mais qui refuse de garantir que les dispositions les plus difficiles seront réglées avant la fin de sa présidence.

Les questions non résolues dépassent le simple choix des mots. Les négociateurs ne se sont pas encore entendus sur le caractère juridiquement contraignant du code, les eaux auxquelles il s’appliquera, son articulation avec la déclaration de 2002 en vigueur et son mandat. La multiplication des réunions a créé davantage d’occasions de négocier, sans pour autant déboucher sur un accord concernant ces choix essentiels.

Quatre questions divisent encore les négociateurs

Lazaro a recensé quatre questions en suspens : le statut juridique du code, son champ géographique, son articulation avec la Déclaration sur la conduite des parties en mer de Chine méridionale et son mandat. Chacune détermine les obligations qu’imposerait l’accord final et la façon dont il fonctionnerait.

Les Philippines souhaitent un code juridiquement contraignant qui fasse explicitement référence à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM). Un accord contraignant créerait des obligations juridiques pour ses parties. Cela ne garantit toutefois pas automatiquement son respect : les modalités de suivi et de réaction aux violations resteraient importantes.

Le champ géographique détermine où s’appliqueraient les règles convenues. L’articulation avec la déclaration de 2002 détermine comment le nouveau code coexisterait avec les engagements politiques déjà pris par l’ASEAN et la Chine. Le mandat définit le cadre de fonctionnement de l’accord.

Lazaro a refusé de dévoiler les limites de négociation des Philippines ou les compromis que Manille pourrait accepter, invoquant la sensibilité des discussions. Aucun libellé final ni dispositif d’application convenu n’a été annoncé. Présenter les négociations comme une avancée vers un code contraignant appelle donc une nuance : son caractère contraignant fait toujours partie des questions en discussion.

Même les mots les plus courants restent contestés

Les désaccords sur des termes élémentaires illustrent la difficulté. Lors d’un forum à Washington au début du mois de juin, Lazaro a déclaré que les négociateurs n’étaient toujours pas parvenus à définir la retenue, après près de dix ans de discussions. Cette notion est importante, car les gouvernements doivent s’entendre sur les comportements qu’un engagement interdit ou impose concrètement.

À la conférence économique de Singapour, Marcos, président des Philippines et président en exercice de l’ASEAN, a expliqué comment les désaccords sur le vocabulaire peuvent ralentir les négociations :

Les discussions durent depuis un certain temps et il est parfois un peu frustrant de voir que de simples mots courants deviennent des sujets de discorde. Mais nous sommes déterminés à parvenir à un accord et, espérons-le, à apaiser la situation.

Une formule commune ne suffit pas si les parties lui donnent des interprétations différentes lorsque leurs navires se retrouvent en mer. S’accorder sur les définitions fait donc partie du fond du code, et non d’un simple travail de rédaction final.

Les négociations mensuelles mettent à l’épreuve l’objectif de 2026

Lazaro a déclaré que les négociateurs de l’ASEAN et de la Chine se réunissaient désormais chaque mois, une fréquence qu’elle a présentée comme une rupture avec les pratiques antérieures. Elle a également affirmé que les deux parties, et pas seulement les gouvernements de l’ASEAN, souhaitaient conclure le code.

Ce calendrier accéléré fait suite aux préparatifs de Manille en vue de sa présidence. La volonté des Philippines de parvenir à un accord en 2026 s’est traduite par des propositions visant à multiplier les cycles de négociations et à resserrer les délais. Les réunions mensuelles montrent que le processus s’est intensifié, sans toutefois indiquer à quel point les parties sont proches d’un accord sur les dispositions restantes.

Les principales étapes illustrent à la fois la durée des efforts et le peu de temps qu’il reste sous la présidence philippine :

• 2002 : l’ASEAN et la Chine adoptent la Déclaration sur la conduite des parties en mer de Chine méridionale, qui n’est pas contraignante.
• 2023 : les deux parties conviennent de lignes directrices visant à accélérer les négociations sur le code.
• Début 2025 : des responsables font état d’une troisième lecture du projet de texte.
• Janvier 2026 : les Philippines prennent la présidence de l’ASEAN et font de l’achèvement du code une priorité.
• 22 juin 2026 : Lazaro évoque des négociations mensuelles et maintient l’objectif de conclure le code dans l’année.
• Novembre 2026 : les dirigeants de l’ASEAN doivent se réunir à Manille et la présidence doit être transmise à Singapour.
• Décembre 2026 : l’échéance fixée par Lazaro pour achever l’accord arrive à son terme.

Interrogée lors de son entretien de juin sur ses chances de conclure l’accord d’ici décembre, Lazaro, secrétaire philippine aux Affaires étrangères, a répondu avec prudence :

Je suis optimiste, mais aussi pragmatique.

La prudence de Marcos concernant novembre ne revient pas à abandonner officiellement l’objectif de décembre. Elle montre toutefois que l’objectif politique et l’issue des négociations restent deux choses distinctes.

Un code pour gérer les incidents, pas pour régler les questions de souveraineté

L’accord envisagé vise à réduire les confrontations dangereuses et les malentendus. À lui seul, il ne trancherait pas les questions de souveraineté sur les îles ni ne délimiterait les frontières maritimes. Ces différends relèvent de processus juridiques et diplomatiques distincts.

Marcos a reconnu cette distinction. À la conférence de Singapour, il a déclaré que la tâche immédiate pourrait consister à gérer le problème plutôt qu’à le résoudre, afin d’éviter que des erreurs et des interprétations erronées ne fassent dégénérer les confrontations.

La déclaration de 2002 n’était pas juridiquement contraignante. Au cours des 24 années qui ont suivi son adoption, l’ASEAN et la Chine n’ont pas achevé de règles de conduite contraignantes, tandis que des navires philippins ont été suivis, percutés et visés par des canons à eau lors de confrontations avec des navires chinois. Ces incidents expliquent pourquoi Manille veut davantage qu’une nouvelle déclaration d’intentions communes.

Une analyse antérieure des règles concurrentes en mer décrivait les mesures pratiques qu’un code crédible pourrait inclure, comme des protocoles de communication, des lignes téléphoniques d’urgence et des procédures d’enquête sur les incidents. Il s’agit de pistes possibles, et non de dispositions confirmées d’un accord final.

L’enjeu est donc double : les négociateurs pourront-ils s’entendre sur un texte, et ce texte fournira-t-il aux gouvernements et aux personnels en mer des règles applicables ? Une date d’achèvement ne suffirait pas à répondre à la seconde question.

Les droits maritimes relèvent d’une question juridique distincte

Le Brunei, la Malaisie, les Philippines et le Vietnam ont des revendications qui chevauchent celles de la Chine en mer de Chine méridionale. Les Philippines utilisent le nom de mer des Philippines occidentales pour désigner les eaux situées à l’ouest du pays, notamment celles qui se trouvent dans leur zone économique exclusive et sur leur plateau continental.

La CNUDM fournit le cadre juridique des zones maritimes. Une zone économique exclusive peut s’étendre jusqu’à 200 milles marins des lignes de base côtières d’un État et lui confère des droits souverains sur les ressources, notamment les ressources halieutiques et énergétiques offshore. Ces droits sur les ressources ne sont pas équivalents à la souveraineté sur l’ensemble de la zone maritime, et les autres États conservent leurs droits de navigation en vertu du droit international.

La sentence arbitrale de 2016 dans l’affaire portée par les Philippines a rejeté le fondement juridique de la vaste revendication de droits historiques de la Chine dans la mesure où elle dépassait les droits maritimes prévus par la CNUDM. Elle a également statué sur les droits souverains des Philippines dans certaines parties de leur zone économique exclusive. La Chine rejette cette décision.

Ce différend juridique ne disparaîtra pas simplement parce qu’un code de conduite sera signé. L’insistance de Manille pour que la CNUDM soit explicitement mentionnée reflète sa position : les règles encadrant les incidents doivent s’inscrire dans le droit international en vigueur, et non se substituer au cadre juridique régissant les droits maritimes.

Les perturbations dans le détroit d’Ormuz renforcent l’urgence des enjeux maritimes

Lazaro a établi un lien entre les négociations sur le code et la vulnérabilité mise en évidence par la crise dans le détroit d’Ormuz. Le conflit impliquant l’Iran a éclaté en février, entraînant des perturbations répétées du transport maritime et une longue période durant laquelle les cours du pétrole ont dépassé 100 dollars le baril. Les économies d’Asie du Sud-Est en ont ressenti les effets malgré leur éloignement du conflit.

Lors de son entretien du 22 juin, Lazaro, en sa qualité de secrétaire aux Affaires étrangères, a lié cette expérience à l’intérêt d’un accord en mer de Chine méridionale :

Je pense que le monde entier saura apprécier si nous parvenons à élaborer ce code de conduite. C’est le cadeau de l’ASEAN au monde.

Les deux voies maritimes sont confrontées à des différends et à des conditions différents. La comparaison de Lazaro portait sur leur vulnérabilité économique commune aux perturbations du trafic maritime, et non sur l’idée que la mer de Chine méridionale serait confrontée à une crise identique. Marcos a lui aussi lié le code à la liberté de navigation et aux besoins du commerce mondial.

Lors du sommet de l’ASEAN à Cebu, en mai, les dirigeants ont appelé à la ratification de l’Accord de l’ASEAN sur la sécurité pétrolière, à la constitution de réserves régionales de carburant et à une accélération des travaux sur le réseau électrique de l’ASEAN. Ces initiatives visent à réduire la vulnérabilité de la région aux chocs énergétiques, parallèlement aux efforts diplomatiques pour assurer la sécurité des routes maritimes.

La mise en œuvre reste inachevée. Marcos a reconnu que des questions demeuraient sur le stockage et le partage des réserves de carburant, ainsi que sur les priorités en cas de pénurie. En juin, Lazaro a indiqué qu’aucun calendrier ni aucune mise à jour sur les ratifications n’avaient encore été communiqués par les 11 membres de l’ASEAN, même si l’accord pétrolier figurait à l’ordre du jour du Sénat philippin. La réponse énergétique illustre la même distinction que les négociations sur le code : s’entendre sur un objectif ne règle pas les modalités pratiques.

L’approche diplomatique de Manille se heurte à un défi sécuritaire

Les négociations se déroulent aussi dans un contexte où les responsables philippins adoptent des positions publiques différentes. Lors du dialogue Shangri-La à Singapour en mai, le secrétaire à la Défense Gilberto Teodoro Jr. a critiqué le comportement de Pékin dans les eaux disputées et averti que les négociations pourraient offrir des avantages stratégiques à la Chine plutôt que régler les différends.

Lazaro n’a pas nié cette différence d’approche. Elle a fondé son engagement en faveur de la diplomatie sur l’autorité du président en matière de politique étrangère. Expliquant sa position en tant que secrétaire aux Affaires étrangères, elle a déclaré :

Ma position, selon laquelle la diplomatie et le dialogue sont très importants, découle de la volonté de l’architecte de la politique étrangère. Or, l’architecte de la politique étrangère est le président de la République des Philippines.

Ces positions illustrent le défi concret auquel Manille est confrontée. Le pays négocie des règles avec Pékin tout en réagissant aux actions chinoises en mer et en évaluant si les négociations permettent d’imposer des limites utiles. Le soutien continu de Marcos au processus ne signifie pas qu’un accord est proche ni qu’il réglera le différend sous-jacent.

Ce que Singapour héritera de la poursuite des négociations

Singapour se prépare à prendre la présidence de l’ASEAN en 2027. Ses priorités annoncées pour sa présidence en 2027 portent sur le renforcement de l’intégration économique régionale et l’élargissement des partenariats mondiaux, notamment dans les domaines de l’énergie et des technologies. Si le code de conduite en mer de Chine méridionale n’est pas achevé, les négociations maritimes se poursuivront à l’ordre du jour.

Le passage de relais de novembre marque une transition à la tête de l’organisation, et non la fin automatique des négociations entre l’ASEAN et la Chine. Si le texte n’est pas prêt, Singapour héritera du processus, et non d’un accord finalisé. Aucune autre échéance que l’objectif philippin de décembre 2026 n’a été annoncée.

La prochaine étape concrète sera la réunion des dirigeants à Manille en novembre. Les Philippines espèrent y présenter des avancées, mais Marcos n’a pas promis que les négociations seraient achevées. Il faudra notamment suivre la résolution des questions du caractère contraignant, du champ géographique, de l’articulation avec la déclaration de 2002 et du cadre de fonctionnement.

Pour l’heure, les réunions mensuelles et les déclarations optimistes témoignent de la poursuite des efforts politiques. Elles ne montrent pas que les compromis finaux ont été trouvés. La prudence du président laisse ouvertes aussi bien la possibilité d’une conclusion en 2026 que celle d’une poursuite des négociations sous la présidence de Singapour.

À retenir

• Marcos ne peut pas garantir que le code de conduite en mer de Chine méridionale sera achevé avant le passage de relais de l’ASEAN en novembre.
• Les Philippines espèrent toujours parvenir à un accord en 2026, Lazaro se disant prudemment optimiste pour décembre.
• Les négociateurs de l’ASEAN et de la Chine se réunissent désormais chaque mois.
• Le caractère contraignant du code, son champ géographique, son articulation avec la déclaration de 2002 et son mandat restent à définir.
• Le code viserait à gérer les incidents et les malentendus, et non à régler les questions de souveraineté ou de frontières maritimes.
• Les dirigeants de l’ASEAN se réuniront à Manille en novembre, et Singapour prendra la présidence pour 2027.