Manille veut conclure un code de conduite en mer de Chine méridionale d’ici 2026, alors que les tensions montent

Pourquoi l’échéance de 2026 compte dès maintenant

Les Philippines préparent une offensive diplomatique concertée pour conclure un code de conduite en mer de Chine méridionale d’ici 2026, année où Manille assurera la présidence de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est. La ministre des Affaires étrangères, Ma. Theresa Lazaro, a indiqué que les Philippines proposeraient des cycles de négociations plus fréquents et un calendrier plus serré afin de transformer des années de discussions en un accord opérationnel. L’objectif est simple : fixer des règles qui réduisent le risque de collisions, d’affrontements et d’erreurs d’appréciation dans des eaux où les revendications chinoises se chevauchent avec les zones maritimes de plusieurs États d’Asie du Sud-Est.

L’idée d’un code n’est pas nouvelle. L’ASEAN et la Chine ont adopté en 2002 une déclaration non contraignante sur la conduite des parties, avant d’engager des négociations formelles sur un code plusieurs années plus tard. En 2023, les deux parties se sont accordées sur des lignes directrices destinées à accélérer les discussions et, début 2025, des responsables ont fait état d’une troisième lecture du projet de texte. Mais les questions les plus sensibles restent en suspens et les tensions en mer se sont accrues. Les Philippines estiment que leur présidence offre une occasion rare de conclure un accord concret, applicable et fondé sur le droit international.

Le code ne déterminerait pas à qui appartiennent les îles et les récifs, ni où devraient être tracées les frontières maritimes. Ces questions nécessitent des procédures juridiques ou bilatérales distinctes. Le code vise à prévenir les rencontres dangereuses, à apaiser les tensions au quotidien et à instaurer des habitudes de coopération. Cet objectif est devenu plus urgent à mesure que les affrontements se multiplient autour du récif Second Thomas, du récif de Scarborough et d’autres points chauds.

Ce que prévoirait le code de conduite

Un code crédible fixerait des règles claires pour les opérations des garde-côtes, des marines et des milices maritimes à proximité les uns des autres. Il définirait des distances et des manœuvres de sécurité, établirait des protocoles d’appel et de communication, et limiterait les actions risquées telles que les abordages, les blocages ou l’utilisation de canons à eau et de lasers. Il pourrait prévoir des lignes d’urgence entre les commandants opérationnels, des procédures communes de recherche et de sauvetage, ainsi que la notification préalable des grandes patrouilles ou des exercices. Il pourrait aussi encadrer les opérations de contrôle des pêcheries et définir les modalités de travaux scientifiques conjoints et de protection de l’environnement. En somme, il instaurerait un environnement opérationnel plus sûr sans toucher aux questions de souveraineté.

Deux questions sont au cœur du débat. Les Philippines et plusieurs États de l’ASEAN souhaitent un code juridiquement contraignant, assorti de mécanismes de suivi des comportements et de traitement des violations. La Chine s’oppose à un instrument contraignant et demande que les forces armées extérieures soient exclues des exercices conjoints avec les États d’Asie du Sud-Est. Pékin préfère également limiter les projets pétroliers et gaziers à des accords entre partenaires régionaux, ce qui compliquerait les dispositifs existants avec des entreprises extérieures à la région. Ces divergences touchent au cœur des enjeux d’influence et de dissuasion dans une voie maritime où transite une part importante du commerce mondial.

Pas un traité de paix

Un code est un outil de réduction des risques. Il ne tracera pas de frontières maritimes et ne réglera pas les revendications qui se chevauchent. La Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) reste le cadre juridique de référence pour les zones économiques exclusives (ZEE) et les droits en mer. La sentence arbitrale de 2016 dans l’affaire portée par les Philippines a invalidé les revendications de droits historiques couvrant la majeure partie de la mer de Chine méridionale, mais la Chine rejette cette décision. Un code concret peut néanmoins améliorer la sécurité et la prévisibilité, même si les différends juridiques persistent.

Les points de blocage qui empêchent encore un accord

Le statut juridique constitue la principale ligne de fracture. Les États de l’ASEAN qui revendiquent des territoires, en particulier les Philippines et le Vietnam, veulent un texte contraignant assorti de mécanismes réellement efficaces. Cela suppose un contrôle, des rapports et des mesures convenues en cas d’infraction. La Chine privilégie des engagements souples et se méfie de tout dispositif d’application qui limiterait ses choix opérationnels en mer. La formulation des dispositions sur le respect des règles et le règlement des différends déterminera si le code devient une référence fiable ou une promesse sans effet.

La zone géographique couverte n’est pas non plus définie. Le code devrait-il s’appliquer à toute la mer de Chine méridionale, où les revendications se chevauchent, ou seulement à certaines zones ? Les États concernés veulent une couverture complète, car les incidents se concentrent dans plusieurs secteurs. La Chine préfère un périmètre plus restreint. Cette définition est importante, car elle détermine où les règles s’appliquent et où elles ne s’appliquent pas.

Le rôle des puissances extérieures constitue une autre question difficile. La Chine veut que les membres de l’ASEAN renoncent aux exercices militaires conjoints avec des partenaires tels que les États-Unis, le Japon, l’Australie et d’autres pays. Plusieurs États d’Asie du Sud-Est estiment que la coopération avec des partenaires de sécurité peut contribuer à stabiliser la situation et à renforcer les capacités. La liberté de navigation et de survol, garantie par la CNUDM, est un principe que beaucoup dans la région souhaitent voir inscrit dans tout document final.

Greg Poling, directeur de l’Asia Maritime Transparency Initiative au Center for Strategic and International Studies, a résumé les tensions internes à l’ASEAN.

L’ASEAN reste profondément divisée, les États qui ne sont pas parties aux revendications ne voulant pas risquer de déplaire à la Chine. Les États concernés, en particulier les Philippines et le Vietnam, se retrouvent ainsi souvent seuls à tenir bon dans les négociations avec la Chine.

L’histoire explique en partie cette prudence. En 2012, le bloc n’est pas parvenu à s’accorder sur une déclaration commune, sous la présidence cambodgienne, à la suite d’un différend sur les références à la mer de Chine méridionale. L’ASEAN s’est également abstenue de mentionner collectivement la sentence arbitrale de 2016. Les intérêts divergents et l’exposition aux pressions chinoises compliquent les efforts pour parler d’une seule voix, ce qui ralentit à son tour les négociations.

La montée des tensions en mer renforce l’urgence

Les événements en mer ont rendu plus pressante l’adoption d’un code de sécurité. En 2024 et début 2025, les unités des garde-côtes, de la marine et de la milice maritime chinoises ont vu leurs effectifs augmenter fortement dans la mer des Philippines occidentale, nom donné par les Philippines aux eaux situées dans leur ZEE. Les affrontements autour du récif Second Thomas ont donné lieu à des manœuvres de blocage, des abordages et l’utilisation de canons à eau contre les missions de ravitaillement philippines destinées aux personnels stationnés sur le BRP Sierra Madre, échoué sur place. Lors d’un affrontement, des membres du personnel chinois sont également montés à bord d’un bateau philippin et ont endommagé du matériel. La Chine a publié de nouvelles coordonnées pour les lignes de base autour du récif de Scarborough et adopté des règles qui pourraient permettre la détention d’équipages étrangers. Le récif Second Thomas se trouve à moins de 370 kilomètres de Palawan, aux Philippines, et à environ 1111 kilomètres de l’île chinoise de Hainan, ce qui souligne l’asymétrie géographique.

Manille a réagi en adoptant un concept global de défense archipélagique, en accélérant la modernisation de ses forces armées et en approfondissant sa coopération avec ses partenaires. Les États-Unis ont déployé le système de missiles Typhon aux Philippines et les exercices avec l’Australie et le Japon se sont développés. Le Vietnam, quant à lui, a intensifié les travaux sur ses îlots des Spratleys, ajoutant à la complexité du contexte sécuritaire. La Chine a mené des exercices militaires et imposé des blocus en réponse aux missions de ravitaillement philippines, tout en revendiquant des patrouilles autour du récif de Scarborough.

Le secrétaire d’État adjoint américain Kurt Campbell a appelé à une désescalade, évoquant les incidents impliquant des navires philippins.

Nous attendons de la Chine qu’elle cesse ses activités provocatrices.

Le plus haut responsable de l’ASEAN a également tiré la sonnette d’alarme. Le secrétaire général de l’ASEAN, Kao Kim Hourn, a souligné la nécessité de faire preuve de retenue face à la multiplication des incidents.

Nous ne pouvons nier que la situation continue de s’aggraver.

En avril 2025, la marine philippine a suivi le porte-avions chinois Shandong près des eaux philippines et surveillé un navire chinois de surveillance électronique au large de Luçon, alors que Manille préparait d’importants exercices avec ses partenaires. Pékin a dénoncé ces exercices, qu’il juge nuisibles à la stabilité régionale. Les dirigeants philippins affirment rechercher le dialogue et une solution fondée sur des règles, tout en faisant valoir leurs droits en mer.

Comment les Philippines comptent faire avancer les négociations

Le plan de Manille, en tant que futur président de l’ASEAN, consiste à transformer les intentions politiques en un travail technique régulier. Cela suppose des séances de négociation plus fréquentes, des groupes de travail dotés de moyens d’action et des calendriers stricts pour faire avancer le texte sur le champ d’application, le statut juridique et la gestion des incidents. Les lignes directrices adoptées en 2023 pour accélérer les négociations ont créé un cadre permettant d’avancer plus vite. Les diplomates philippins veulent le mettre en œuvre au moyen de mandats clairs et d’échéances, tout en préservant le principe du consensus au sein de l’ASEAN.

Les responsables de Manille étudient également des mesures parallèles afin d’aligner les positions des États concernés. Une meilleure coordination entre les Philippines, le Vietnam, la Malaisie et Brunei pourrait réduire les possibilités de les diviser pour mieux régner. Manille a fait valoir que tout code devrait être conforme à la CNUDM et inclure des mesures concrètes, comme des lignes d’urgence et des procédures opérationnelles standardisées pour les navires et les aéronefs évoluant à proximité les uns des autres.

Jonathan Malaya, porte-parole du Conseil de sécurité nationale des Philippines, a résumé à la fois la frustration et la volonté de poursuivre les efforts.

Les négociations avancent à un rythme glacial, mais nous espérons toujours que le code pourra être finalisé pendant la présidence philippine en 2026.

Malgré une forte offensive diplomatique, Manille ne devrait pas assouplir ses préparatifs de défense. Le gouvernement a déclaré que les partenariats extérieurs continueraient de dissuader toute coercition, tandis que la diplomatie s’efforce de parvenir à un code opérationnel.

Les calculs de la Chine et le débat sur les puissances extérieures

Pékin cherche à faire inscrire dans le texte des dispositions limitant la présence et les activités des forces armées extérieures en mer de Chine méridionale et privilégie des accords régionaux pour les projets énergétiques. Plusieurs États de l’ASEAN s’y opposent, arguant que la présence légale de forces navales dans les eaux internationales ne peut être restreinte et que le renforcement des capacités avec des partenaires améliore la sécurité en mer. Toute tentative de limiter la liberté de navigation ou de survol serait contraire à la CNUDM et se heurterait à l’opposition d’acteurs régionaux comme extérieurs.

Le ministre chinois des Affaires étrangères a présenté la question comme une affaire régionale. Wang Yi a déclaré aux journalistes que l’Asie ne devait pas devenir un terrain de rivalité entre grandes puissances.

L’Asie n’est pas une arène où s’affrontent les grandes puissances.

Les responsables chinois affirment que les négociations sur le code progressent, en citant des étapes procédurales telles que les multiples lectures du projet. Les analystes préviennent que ces étapes ne règlent pas les divergences fondamentales sur l’application des règles, le champ d’application, le statut juridique et le rôle des partenaires extérieurs. Forte de garde-côtes nombreux, d’une importante milice maritime et d’avant-postes fortifiés sur des îlots gagnés sur la mer, la Chine peut agir avec assurance dans le statu quo. Un code dépourvu de règles contraignantes changerait peu de choses dans les faits.

Ce que pourrait contenir un code crédible

Des mesures concrètes peuvent transformer un engagement général en règles de conduite quotidiennes plus sûres. Un ensemble réaliste pourrait comprendre : des distances minimales de séparation entre navires et aéronefs, des procédures communes d’appel radio et des règles interdisant les manœuvres dangereuses, comme les abordages ou les manœuvres de poussée. Il pourrait interdire l’emploi de canons à eau à haute pression et de lasers aveuglants, codifier les procédures d’escorte des missions civiles de ravitaillement et imposer une notification préalable des exercices de grande ampleur ou des opérations de maintien de l’ordre à proximité des îlots contestés. Il devrait également multiplier les lignes d’urgence entre les commandants opérationnels et garantir une communication immédiate après tout incident.

Le respect des règles est l’élément décisif. Un comité mixte réunissant des membres de l’ASEAN et de la Chine pourrait consigner les incidents, vérifier les faits et publier régulièrement des bulletins de sécurité. Des rapports publics réguliers renforceraient la transparence et inciteraient à mieux se comporter. En cas d’infraction, le comité pourrait recommander des mesures correctives, notamment des excuses, une indemnisation pour le matériel endommagé ou des mesures réparatrices comme des formations conjointes aux pratiques plus sûres. Ces outils concrets réduiraient les risques sans impliquer de changement des revendications territoriales.

Les négociateurs pourraient également envisager une approche par étapes. Ils pourraient commencer par un chapitre consacré à la prévention des incidents et aux communications, où les points d’accord sont les plus nombreux, puis ajouter des chapitres sur la coopération en matière de pêche, la recherche et le sauvetage et les sciences à mesure que la confiance s’installe. Certains experts de l’ASEAN ont proposé un instrument parallèle plus large sur les interactions maritimes dans les eaux d’Asie du Sud-Est, ouvert à tous les États actifs dans la région. Un accord de ce type conclu d’abord par l’ASEAN, puis ouvert à l’adhésion d’autres États, pourrait compléter un code pour la mer de Chine méridionale et renforcer la prévisibilité des comportements dans l’ensemble de la région.

Les points à surveiller d’ici 2026

Le processus comme les comportements seront révélateurs. Sur le plan du processus, il faudra suivre la régularité des réunions du groupe des hauts fonctionnaires de l’ASEAN et de la Chine chargé de mettre en œuvre la déclaration de 2002, ainsi que le travail des groupes chargés de réduire les divergences sur le champ d’application, le statut juridique et le respect des règles. La présidence malaisienne de l’ASEAN en 2025 constituera une étape importante. La présidence de Manille l’année suivante sera le moment où l’ASEAN et la Chine se sont fixé pour objectif de conclure l’accord. La publication éventuelle d’un projet de texte consolidé sur les mécanismes d’application ou les lignes d’urgence serait un signe de progrès.

Sur le plan des comportements, il faudra observer la fréquence et le ton des rencontres près du récif Second Thomas, du récif de Scarborough et du récif Sabina. Une diminution des abordages et de l’usage des canons à eau, ainsi que des communications plus prévisibles en mer, laisseraient entrevoir l’émergence de nouvelles normes, même avant la signature d’un code. Les décisions des États d’Asie du Sud-Est en matière d’exploration énergétique et les réactions qu’elles suscitent permettront également de vérifier s’il est possible de convenir de règles conformes à la CNUDM. Si les incidents s’intensifient, la marge de compromis politique se réduira.

En bref

• Les Philippines comptent promouvoir un code de conduite en mer de Chine méridionale d’ici 2026, pendant leur présidence de l’ASEAN.
• Les négociations s’éternisent depuis la déclaration de 2002 ; des lignes directrices adoptées en 2023 visent à accélérer le processus.
• Les principaux différends portent sur le statut juridique, le champ géographique, les mécanismes d’application et le rôle des partenaires extérieurs.
• La Chine s’oppose à un code contraignant et cherche à limiter les exercices conjoints avec des États extérieurs à l’Asie du Sud-Est ainsi que les accords énergétiques avec des entreprises étrangères à la région.
• La multiplication des incidents, notamment l’utilisation de canons à eau et les abordages visant des missions philippines, renforce la nécessité de règles de réduction des risques.
• Les responsables de l’ASEAN appellent à la retenue, tandis que les Philippines renforcent leurs liens de défense avec les États-Unis, le Japon et l’Australie.
• Un code crédible établirait des règles de prévention des incidents, des lignes d’urgence et des mécanismes de respect des engagements conformes à la CNUDM.
• Des réunions fréquentes en 2025 et 2026, ainsi qu’un comportement plus régulier en mer, indiqueront si l’objectif est à portée de main.