Des règles concurrentes en mer : pourquoi un code de conduite en mer de Chine méridionale reste hors de portée

Une mise à l’épreuve des règles et de la détermination en mer de Chine méridionale

Les confrontations près du récif de Scarborough, du banc Second Thomas et d’autres formations contestées ont fait de la mer de Chine méridionale un terrain d’affrontement permanent entre deux conceptions très différentes de l’ordre maritime. La Chine présente les vols militaires et les patrouilles étrangères à l’intérieur de la ligne en neuf traits comme des atteintes à sa souveraineté. Les Philippines, le Vietnam, la Malaisie, Brunei et des partenaires tels que les États-Unis, l’Australie, le Canada et le Japon estiment que ces opérations relèvent des droits de navigation et de survol prévus par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM). Il en résulte de fréquentes rencontres à très courte distance entre garde-côtes, marines et milices maritimes, qui font craindre des collisions, des blessés, voire pire.

Ces derniers mois ont été marqués par une série d’épisodes tendus. Les missions de ravitaillement philippines vers le BRP Sierra Madre, échoué sur le banc Second Thomas, ont été confrontées à des abordages, des manœuvres de blocage et des tirs de canons à eau. Manille a affirmé que des membres du personnel chinois avaient utilisé des outils tranchants et saisi du matériel de force lors d’un affrontement en juin 2024. Au récif de Scarborough, des patrouilles philippines ont essuyé de puissants jets d’eau et fait l’objet d’une surveillance rapprochée. La Chine a également accru le nombre de navires autour du banc Sabina et annoncé de nouvelles règles maritimes autorisant ses garde-côtes à détenir longuement des équipages étrangers. Le Vietnam a accéléré les travaux de construction sur les formations qu’il occupe, notamment la création d’une nouvelle piste d’atterrissage, afin de consolider sa propre position. Chaque initiative suscite une riposte, et chaque riposte est interprétée par l’autre camp comme une preuve d’intentions hostiles.

Dans ce contexte, le Code de conduite (COC) entre la Chine et les États d’Asie du Sud-Est, évoqué depuis longtemps, est présenté comme un garde-fou. Les négociateurs espèrent qu’il permettra de gérer les rencontres à risque et d’éviter les incidents de justesse. Pourtant, le problème central dépasse les procédures. Pékin considère plusieurs récifs, bancs et étendues d’eau comme son territoire souverain, et non comme des zones maritimes disputées. Les Philippines et d’autres États s’appuient sur la CNUDM et sur une sentence arbitrale de 2016 pour faire valoir que la majeure partie de la zone concernée se trouve dans leurs zones économiques exclusives (ZEE) et dans les eaux internationales. L’écart entre ces visions juridiques explique la répétition des revers et pourquoi un texte ne peut, à lui seul, trancher le conflit sur les règles en mer.

Ce que le code peut réellement régler

Deux décennies de négociations ont fait émerger une idée de base. Un COC porte sur la gestion des conflits, et non sur la propriété de telle ou telle île ou le tracé des frontières maritimes. Il ne modifierait pas les revendications de souveraineté. Il ne réécrirait pas la CNUDM. S’il fonctionne, il réduirait le risque d’incidents dangereux et aiderait les États à maintenir le dialogue en période de crise.

Les outils d’un code opérationnel

Un COC crédible pourrait engager ses signataires à prendre des mesures pratiques pour rendre les rencontres plus sûres et prévisibles. Il s’agirait notamment de préserver la liberté de navigation et de survol conformément au droit international, de faire preuve de retenue, de s’abstenir d’occuper des formations inhabitées ou d’y construire des installations, d’améliorer les protocoles de communication et de sécurité pour les navires de guerre comme pour les navires chargés de faire respecter la loi, et de former les pêcheurs aux règles de sécurité en mer. Il pourrait instaurer des lignes directes pour les communications en cas de crise, des mécanismes conjoints d’enquête sur les incidents, des procédures communes de recherche et de sauvetage, ainsi que des formations communes pour les forces de l’ordre. Il pourrait ouvrir la voie à la coopération en matière de recherche scientifique marine et de protection de l’environnement, avec des règles claires concernant les autorisations et le partage des données. Le code pourrait aussi prévoir une procédure de médiation en cas de désaccord sur l’interprétation ou l’application de ses dispositions. Rien de tout cela ne règle les questions de souveraineté, mais ces mesures peuvent empêcher qu’un accident ne déclenche une escalade.

Même un COC solide doit être conçu avec soin pour éviter de créer de nouveaux différends. L’accord devrait éviter de préjuger des règlements définitifs des revendications ou des positions juridiques actuelles. Il devrait être suffisamment souple pour permettre des discussions de suivi détaillées sur la pêche, le pétrole et le gaz, ainsi que la préservation de l’environnement, entre les seuls États dont les revendications se chevauchent effectivement. En bref, il devrait privilégier la sécurité et la stabilité, tout en ouvrant la voie à des accords techniques distincts visant à résoudre les frictions quotidiennes en mer.

Pourquoi les négociations piétinent

Les négociations s’éternisent depuis les années 1990, car les questions les plus difficiles sont au cœur des tensions en mer de Chine méridionale. La première concerne le périmètre géographique. La Chine privilégie un périmètre restreint, certains secteurs sensibles étant de fait exclus du code. Les États qui revendiquent des territoires, comme les Philippines et le Vietnam, veulent inclure toutes les formations contestées afin que les points de friction les plus explosifs soient couverts. La deuxième question porte sur le statut juridique. Plusieurs États membres de l’ASEAN souhaitent un instrument juridiquement contraignant, assorti de conséquences claires en cas de violation. La Chine préfère un texte souple ayant un poids politique, plutôt qu’un traité qui pourrait être utilisé contre elle. La troisième porte sur l’application et le règlement des différends. Tout mécanisme suffisamment robuste pour avoir un effet concret se heurterait probablement à la résistance d’au moins une partie. La quatrième concerne le rôle des forces armées étrangères. La Chine estime que les marines extérieures à la région ne devraient pas être couvertes par le code, tandis que certains États d’Asie du Sud-Est considèrent les patrouilles, les escales portuaires et les exercices de partenaires extérieurs comme essentiels pour contrebalancer un voisin plus puissant.

La méfiance est également alimentée par l’expérience sur le terrain. La Déclaration sur la conduite des parties de 2002 devait constituer une première étape. Depuis, les opérations de remblaiement, la fortification d’avant-postes, les interceptions dangereuses et les blocus se sont poursuivis. Les États qui revendiquent des territoires ont renforcé leur présence, tandis que la rivalité entre grandes puissances s’est rapprochée de la mer contestée. Chaque année de négociations qui ne s’accompagne d’aucun changement de comportement rend plus difficile de croire qu’un nouveau texte sera respecté au moment d’un choix difficile en mer.

Points de friction et cycle d’action-réaction

Les points de friction les plus explosifs ont peu changé. Le récif de Scarborough, pris par la Chine après un bras de fer en 2012, se trouve au large de l’île principale des Philippines. Le banc Second Thomas abrite le BRP Sierra Madre, un navire échoué et rouillé que Manille utilise comme petit avant-poste militaire. Le banc Sabina est devenu un point de rassemblement pour les convois de ravitaillement philippins et les interceptions chinoises. En 2024, le nombre de navires chinois a fortement augmenté après des confrontations, marquées notamment par des abordages et des tirs répétés de canons à eau. Les équipages philippins ont fait état de blessés et de matériel endommagé. Manille a réagi en intensifiant ses patrouilles, en déployant des navires de garde-côtes plus grands et en adoptant un nouveau concept global de défense archipélagique, axé sur la présence, la modernisation des bases, de nouveaux capteurs et la coopération avec ses partenaires.

La coopération en matière de défense avec des partenaires extérieurs s’est également renforcée. Les États-Unis ont élargi leurs exercices avec les Philippines et déployé sur le territoire philippin le système de missiles Typhon lancé depuis le sol pour des entraînements. L’Australie et le Japon ont effectué des patrouilles conjointes en mer et organisé des exercices avec les forces philippines. Le Vietnam a continué de consolider ses positions en construisant des installations sur les formations qu’il occupe. Ces mesures, conformes aux juridictions nationales et aux accords de partenariat, ont renforcé les craintes de Pékin, qui estime que les forces armées rivales cherchent à entraver ses opérations près des formations qu’il revendique.

Les grandes démocraties ont déclaré qu’elles ne resteraient pas indifférentes aux comportements coercitifs. Les dirigeants du Groupe des Sept ont accusé la Chine de mener des actions qui mettent en danger la sécurité maritime, notamment des opérations de remblaiement, la construction d’avant-postes et leur utilisation à des fins militaires. Ils ont affirmé que les forces chinoises avaient eu recours à des tactiques coercitives et dangereuses contre d’autres États revendiquant des territoires et contre des navires étrangers.

Le G7 a condamné les actions illicites, provocatrices, coercitives et dangereuses qui menacent la sécurité maritime, notamment les opérations de remblaiement et la construction d’avant-postes à des fins militaires.

La Chine rejette ces qualifications. À l’issue d’une série de discussions, le ministre des Affaires étrangères Wang Yi a présenté la mer de Chine méridionale comme une question asiatique qui ne devrait pas devenir le théâtre de rivalités entre grandes puissances ou d’ingérences.

L’Asie n’est pas un terrain de rivalité entre grandes puissances.

Pour Manille, la solution doit être à la fois diplomatique et concrète. Le président Ferdinand Marcos Jr. a lié la présidence philippine de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est en 2026 à la volonté de parvenir à un véritable COC. Il a déclaré que les Philippines poursuivraient leurs efforts en faveur d’un accord contraignant et qu’elles n’y renonceraient pas sous prétexte que le processus est lent.

Renoncer n’est pas une option.

L’unité de l’ASEAN et l’objectif de 2026

Depuis des décennies, l’ASEAN tente de gérer la question de la mer de Chine méridionale sans remettre en cause le principe de consensus du groupe. Ses membres ont des intérêts et des relations avec la Chine différents. Il est donc difficile de maintenir une position commune lorsque les incidents se multiplient. Après la sentence arbitrale de 2016 en faveur de la position des Philippines sur leurs droits maritimes, l’ASEAN n’a pas approuvé collectivement la décision. Les déclarations réaffirment souvent les principes du respect du droit international, de la liberté de navigation et de survol, ainsi que de la retenue. Cette approche maintient le dialogue ouvert, mais laisse aussi à chaque capitale la possibilité de définir son propre équilibre entre accommodement et résistance.

Malgré cette complexité, certains signes témoignent d’une accélération. Les négociateurs ont achevé une troisième lecture du projet au cours des derniers mois, et la présidence actuelle de la Malaisie s’attache à faire avancer le processus avant de passer le relais à Manille en 2026. Les responsables chinois affirment soutenir la conclusion d’un COC avec l’ASEAN et le présentent comme un signe d’engagement en faveur de la stabilité régionale, plutôt que comme une concession sur les revendications territoriales.

À l’issue de consultations avec Pékin, les dirigeants malaisiens de la défense ont transmis à la région le message de la Chine, favorable à la conclusion des négociations.

La Chine soutient l’élaboration du Code de conduite et souhaite qu’il soit concrétisé.

Reste à savoir si cela se traduira par des compromis sur le périmètre, le statut juridique et le rôle des puissances extérieures. Le calendrier peut encourager les progrès, mais une échéance ne suffit pas à combler les divergences de fond.

Gérer les risques en mer malgré la persistance des différends

L’absence de code contraignant ne signifie pas que les marines et les garde-côtes sont dépourvus de tout cadre. Dans le Pacifique, les forces maritimes appliquent le Code pour les rencontres imprévues en mer (CUES), un manuel volontaire de pratiques en matière de sécurité et de communication adopté en 2014. Les marines d’Asie du Sud-Est suivent également les lignes directrices des chefs d’état-major des marines de l’ASEAN pour les interactions maritimes (GMI), établies en 2019, qui visent à réduire les erreurs d’appréciation et à améliorer la prévisibilité des interactions habituelles. Ces instruments sont utiles, mais ils ne sont pas contraignants et ne couvrent ni les confrontations impliquant les forces de l’ordre, ni les missions civiles de ravitaillement, ni le comportement des milices maritimes.

Les repères des équipages au quotidien

Des lignes directes entre les capitales et les commandements peuvent désamorcer les moments de tension si elles sont utilisées rapidement et par des responsables habilités. Des exercices communs de recherche et de sauvetage permettent aux équipages de mieux se connaître, ce qui peut sauver des vies en cas de tempête ou de collision. Des protocoles de signalisation, tels que des expressions radio standardisées et des règles de vitesse et de distance lors des interceptions, aident les officiers à prendre des décisions sûres, même lorsque les ordres sont fermes. En cas d’incident, une recherche impartiale des faits et des discussions après les événements peuvent tirer les choses au clair, réduire les rumeurs et établir un précédent pour les rencontres suivantes. Un COC pourrait inscrire plus solidement ces outils dans les pratiques, grâce à des procédures permanentes et à des révisions régulières pour les maintenir à jour.

Le cadre juridique qui façonne les revendications et les comportements

Comprendre le contexte juridique permet de mesurer l’ampleur du fossé entre les différentes interprétations. La CNUDM définit les zones maritimes, notamment la mer territoriale de 12 milles marins, la zone économique exclusive de 200 milles marins et les droits sur le plateau continental. Elle précise également quelles zones maritimes peuvent ou non être générées par les différents types de formations, comme les îles, les rochers et les hauts-fonds découvrants. En 2016, un tribunal constitué en vertu de la CNUDM, saisi par les Philippines, a conclu que la ligne en neuf traits de la Chine ne reposait sur aucun fondement juridique et que plusieurs formations ne pouvaient générer de ZEE. La Chine a rejeté la sentence, mais cette décision a influencé la manière dont de nombreux États jugent les comportements en mer et calibrent leurs propres opérations dans les zones contestées.

Les positions juridiques et les pratiques ne concordent pas toujours. La Chine a annoncé des lignes de base et adopté des règles nationales que d’autres États jugent contraires à la CNUDM. Les États qui revendiquent des territoires font parfois appliquer leur propre interprétation du droit à l’aide de navires et d’aéronefs. La gestion du différend en devient difficile. Même un COC robuste aux termes fermes s’appliquerait dans un contexte où des revendications juridiques concurrentes subsistent et où les comportements en mer déterminent le ton du prochain cycle de négociations.

Comment apaiser les tensions dès maintenant

Même sans accord sur les questions les plus importantes, les États qui revendiquent des territoires peuvent conclure des accords ciblés et utiles. Plusieurs mesures permettraient de réduire rapidement les risques, de témoigner de la bonne foi et d’instaurer des habitudes de coopération.

Premièrement, codifier les protocoles de sécurité lors des interventions des forces de l’ordre. Une annexe spécifique pourrait préciser les limites de vitesse pendant les interceptions, les distances minimales à respecter et les expressions radio en anglais et en chinois pour les garde-côtes et les navires chargés de faire respecter la réglementation sur la pêche. Des formations conjointes régulières aideraient les équipages à appliquer les règles sous pression.

Deuxièmement, renforcer la coopération en matière de recherche et de sauvetage. Une carte commune des moyens de secours et un format partagé de signalement des incidents réduiraient les délais d’intervention. Des exercices annuels pourraient être organisés à tour de rôle par les États concernés et inclure des procédures pour prendre en charge les blessés et les navires endommagés, quel que soit leur pavillon.

Troisièmement, mettre en place un véritable mécanisme de prévention et d’examen des incidents en temps réel. Une petite cellule composée d’officiers de liaison des États concernés pourrait consigner les événements, coordonner le recours aux lignes directes et recommander des mesures correctives. Ses conclusions ne seraient pas contraignantes, mais elles permettraient de repérer plus facilement les tendances et d’y remédier.

Quatrièmement, convenir de mesures environnementales et halieutiques sans préjuger des revendications. Des suspensions saisonnières de la pêche, des patrouilles conjointes contre les méthodes destructrices et le suivi partagé de l’état des coraux protégeraient les ressources communes sans faire référence à la souveraineté. Des campagnes de recherche scientifique menées par des équipages mixtes pourraient se concentrer sur la collecte de données dans les zones où les frictions sont les moins fortes.

Cinquièmement, adopter des pratiques prévisibles pour les exercices et les transits militaires. Des notifications préalables pour les grands exercices, des distances convenues à l’avance par rapport aux formations occupées et des règles concernant l’éclairage des aéronefs et les communications radio apporteraient davantage de clarté. Ces mesures ne limiteraient pas les activités licites en mer ou dans les airs, mais rendraient les intentions plus faciles à interpréter.

Aucune de ces mesures ne permettra de trancher la question de la souveraineté. Elles montrent toutefois que des rivaux peuvent agir de manière responsable tout en défendant leurs positions. Des progrès modestes peuvent renforcer la confiance et faire d’un futur COC davantage qu’une simple promesse écrite.

Points clés

• La Chine et plusieurs États d’Asie du Sud-Est ont des conceptions opposées de l’ordre maritime : Pékin considère de vastes zones comme des eaux souveraines, tandis que les autres invoquent les droits prévus par la CNUDM.
• Le Code de conduite proposé est un outil de gestion des conflits, et non un mécanisme destiné à régler les questions de souveraineté ou à redessiner les frontières maritimes.
• Les points de blocage concernent le périmètre géographique du code, son caractère juridiquement contraignant ou non, ses modalités d’application et le rôle des forces armées étrangères.
• En 2024, le récif de Scarborough, le banc Second Thomas et le banc Sabina ont été le théâtre d’abordages, de tirs de canons à eau et d’interceptions dangereuses.
• Les Philippines ont adopté un nouveau concept de défense et renforcé leur coopération avec des partenaires, tandis que le Vietnam a accéléré les travaux de construction sur les formations qu’il occupe.
• La Chine affirme soutenir la conclusion d’un COC avec l’ASEAN, mais son approche diverge de celle de plusieurs États membres qui revendiquent des territoires, sur des questions fondamentales.
• Le CUES et les lignes directrices navales de l’ASEAN contribuent à gérer les rencontres, mais ils sont volontaires et ne couvrent pas de nombreuses situations impliquant les forces de l’ordre.
• La sentence arbitrale de 2016 a invalidé la ligne en neuf traits et influence le comportement de nombreux États, tandis que la Chine rejette cette décision.
• Des mesures pratiques comme les lignes directes communes, la coopération en matière de recherche et de sauvetage, les protocoles de sécurité et les mesures environnementales peuvent réduire les risques dès maintenant.
• L’objectif de 2026, sous la présidence philippine de l’ASEAN, pourrait accélérer les négociations, mais une échéance ne suffira pas à combler les divergences fondamentales.