Le retard des projets de loi sur l’aviation au Népal menace l’objectif de janvier 2027 concernant la liste européenne de sécurité aérienne

Une échéance de réforme compromise par la clôture du Parlement

L’objectif du Népal de séparer son régulateur de l’aviation de ses services aéroportuaires et de navigation d’ici à la mi-janvier 2027 est menacé : deux projets de loi essentiels ne sont parvenus à la chambre basse du Parlement que quelques heures avant la fin de sa session, vendredi. Ce retard compromet également la démarche prévue par le gouvernement pour obtenir le retrait du Népal de la liste de sécurité aérienne de la Commission européenne, sur laquelle le pays figure depuis décembre 2013.

Le ministre des Finances, Swarnim Wagle, a annoncé cette échéance lors de la présentation du budget, le 30 mai. Le projet de loi sur l’Autorité de l’aviation civile du Népal et celui sur l’Autorité des services aériens du Népal scinderaient une institution qui assure actuellement des services aéronautiques tout en veillant à leur sécurité. Les gouvernements successifs ont promis cette réforme, mais aucun ne l’a menée à bien.

Le problème immédiat est le calendrier parlementaire. Un responsable du ministère du Tourisme a indiqué que les projets avaient reçu l’aval du ministère des Finances et étaient parvenus au ministère de la Justice près de deux mois avant leur transmission tardive au Parlement. La session ayant été prorogée, c’est-à-dire officiellement clôturée, les responsables s’attendent à ce que leur examen de fond attende la session d’hiver.

Un responsable du ministère de la Culture, du Tourisme et de l’Aviation civile a déclaré que ce retard avait compromis le calendrier budgétaire :

« Maintenant que le Parlement a été prorogé, nous devons attendre la prochaine session, en hiver, pour que les projets de loi soient examinés et adoptés. Le Népal ne peut pas sortir de la liste de sécurité aérienne selon le calendrier annoncé dans le budget », a déclaré le responsable.

Il s’agit de l’avertissement d’un responsable, et non d’une décision annoncée par l’Europe. L’adoption de la législation népalaise et le retrait de la liste de l’UE sont deux démarches distinctes. Même si les parlementaires approuvent rapidement les projets de loi en hiver, les autorités devront encore mettre en place les nouvelles institutions et démontrer que la supervision de la sécurité fonctionne en pratique.

Pourquoi l’audit de mai crée une autre échéance

Le Népal prévoit d’inviter l’Organisation de l’aviation civile internationale à réaliser un audit de la supervision de la sécurité en mai 2027. Selon des responsables de l’aviation, les documents juridiques et réglementaires du pays doivent être finalisés et figés six mois auparavant, ce qui place l’échéance de préparation aux alentours de novembre 2026.

D’après ces responsables, les règlements actualisés, les consignes de procédure et les listes de contrôle pour les évaluations doivent également être déposés sur le cadre en ligne de l’OACI quatre à six mois avant la visite. Les auditeurs examinent ces documents avant leur arrivée afin de préparer leur inspection et de déterminer les éléments à vérifier.

Ce gel dépasse donc le simple délai administratif. Une nouvelle législation doit être complétée par des règles d’application, des responsabilités attribuées, du personnel formé et des dossiers attestant que les dispositions ont effectivement été mises en œuvre. Une loi approuvée peu avant un audit ne peut, à elle seule, fournir cet historique.

L’OACI présente son Programme universel d’audits de supervision de la sécurité comme une évaluation de la capacité d’un État à mettre en œuvre efficacement et systématiquement les éléments essentiels de la supervision de la sécurité. Le programme vise à favoriser le respect des normes internationales de sécurité et permet un suivi continu des obligations nationales en matière de supervision. Il ne se contente pas de compter les lois adoptées par un pays.

Un haut responsable de l’Autorité de l’aviation civile du Népal a déclaré que celle-ci comptait demander un report de l’audit afin que la nouvelle législation puisse être prise en compte. Aucun nouveau calendrier ni aucune approbation de cette demande n’ont été annoncés dans les comptes rendus du retard.

Le calendrier pose aussi un problème d’enchaînement : l’audit prévu en mai 2027 intervient après l’objectif du gouvernement, fixé à janvier 2027. Si le Népal compte s’appuyer sur cet audit pour étayer sa demande de retrait de la liste de l’UE, il ne pourra pas franchir cette étape avant janvier. Reporter l’audit pourrait donner davantage de temps à la réforme, mais repousserait aussi ces éléments de preuve.

Les exigences de l’Europe, et leurs limites

Les restrictions de l’UE empêchent les compagnies certifiées au Népal, dont Nepal Airlines Corporation, d’opérer dans l’espace aérien européen. Elles ne constituent pas une interdiction de tous les vols internationaux à destination du Népal. L’enjeu central est la confiance dans la capacité du pays à superviser les compagnies aériennes et les services aéronautiques relevant de sa responsabilité.

L’ambassadrice de l’UE au Népal, Véronique Lorenzo, a déclaré en mai que le nouveau gouvernement avait évoqué à plusieurs reprises la liste de sécurité lors de réunions ministérielles. Elle a salué l’attention politique accordée à cette question, tout en distinguant l’exigence européenne d’une supervision indépendante de la demande d’un modèle institutionnel précis.

Véronique Lorenzo a expliqué la position européenne :

L’Union européenne n’a jamais demandé de modification législative visant à séparer la fourniture des services de la réglementation », a-t-elle déclaré. « Elle a insisté sur l’indépendance de chaque fonction afin d’éviter les conflits d’intérêts.

Cette distinction nuance les attentes suscitées auparavant par les projets de loi. Dans une allocution prononcée le 21 octobre, lors d’une précédente tentative de réforme, Véronique Lorenzo avait déclaré que l’adoption d’une loi séparant ces fonctions pourrait permettre la levée des restrictions européennes. Ses explications ultérieures précisent qu’une séparation est une voie possible vers une supervision indépendante, et non une garantie automatique de retrait de la liste.

Une mission d’évaluation européenne effectuée en septembre 2023 a relevé des écarts entre la structure organisationnelle approuvée de l’Autorité de l’aviation civile et la répartition réelle des départements, des services et du personnel. En 2022, le Népal avait soumis des éléments attestant de mesures destinées à renforcer la séparation fonctionnelle au sein de l’autorité existante. La visite suivante a toutefois montré que les dispositions formelles ne correspondaient pas entièrement aux pratiques.

Le Népal a ensuite préparé un plan d’action corrective. Selon un compte rendu, ce plan est en cours d’examen par l’UE ; dans ses déclarations plus récentes, Véronique Lorenzo a plutôt insisté sur la lenteur de sa mise en œuvre. Elle a indiqué qu’il n’y avait pratiquement pas eu de progrès au cours des deux ans et demi précédents. Ces propos décrivent différentes étapes d’un même processus : soumettre un plan ne prouve pas que les mesures qu’il prévoit ont été appliquées.

Près de vingt ans de législation inaboutie

Le projet de séparation de la réglementation aéronautique et de la fourniture des services remonte au plan intérimaire triennal du gouvernement pour la période 2007-2008 à 2009-2010. Les politiques et budgets ultérieurs l’ont maintenu à l’ordre du jour, sans mener à bien la réforme institutionnelle.

Le parcours législatif comprend une adoption par la chambre haute, des soumissions répétées au Conseil des ministres et de nouveaux projets sous les administrations successives. Les principales étapes montrent depuis combien de temps la question reste sans réponse :

• 2007-2008 à 2009-2010 : le plan intérimaire triennal propose d’examiner des recommandations visant à réorganiser l’autorité de l’aviation.
• 23 février 2020 : deux projets de loi sur l’aviation sont enregistrés.
• 2 août 2021 : la chambre haute adopte les projets de loi à l’unanimité.
• 2022 : l’OACI demande officiellement, dans les conclusions de son audit du Népal, une séparation des fonctions de réglementation et de service.
• 16 juillet 2023 : le ministère du Tourisme transmet de nouveau les projets au Conseil des ministres, avant une évaluation européenne de la sécurité prévue.
• 6 septembre 2024 : le ministre du Tourisme, Badri Prasad Pandey, présente les projets au Conseil des ministres.
• Annonce budgétaire du 30 mai : le ministre des Finances, Swarnim Wagle, fixe l’objectif de réforme à la mi-janvier 2027.
• Dernière session parlementaire : les projets parviennent à la chambre basse peu avant la prorogation.

Les comptes rendus ne comptabilisent pas les tentatives de la même manière. L’un présente la démarche actuelle comme la troisième, après celles de 2017 et de 2024. Un autre mentionne l’enregistrement des projets en 2020 et leur adoption par la chambre haute en 2021, et indique que le ministère du Tourisme les a ensuite soumis quatre fois au Conseil des ministres. Ces récits ne doivent pas être confondus en un décompte unique et cohérent des présentations au Parlement.

Les retards de procédure se sont poursuivis malgré le soutien politique. Un comité du Conseil des ministres chargé des projets de loi avait auparavant approuvé les projets après avoir recommandé des modifications de formulation, mais une nouvelle approbation du Conseil restait nécessaire avant leur enregistrement au Parlement. La ministre de la Justice, Sobita Gautam, nommée le 27 mars, a donné la priorité à la rédaction de 45 projets de loi, dont ceux sur l’aviation. Les responsables du secteur imputent néanmoins le dernier retard à un séjour d’environ deux mois au ministère de la Justice.

Le fonctionnement des deux autorités

La séparation proposée confierait la réglementation à l’Autorité de l’aviation civile du Népal et les opérations aéroportuaires ainsi que les services connexes à une Autorité des services aériens distincte. Les comptes rendus emploient les noms « Air Service Authority of Nepal » et « Nepal Air Service Authority » pour désigner l’institution chargée des services ; cette dernière est aussi désignée par le sigle NASA.

Le régulateur délivrerait les certificats de transporteur aérien, autorisations nécessaires aux compagnies pour exercer des activités commerciales. Il immatriculerait les aéronefs, certifierait leur navigabilité et délivrerait des licences aux pilotes, aux contrôleurs aériens et aux ingénieurs. Ses pouvoirs de sanction envisagés comprennent des amendes et la suspension des compagnies aériennes ou des organisations aéronautiques qui enfreignent les normes de sécurité.

L’autorité chargée des services construirait, entretiendrait, moderniserait et exploiterait les aéroports, et fournirait les services de navigation aérienne et de gestion du trafic aérien. Ses responsabilités comprendraient également les communications aéronautiques, les services météorologiques, la sûreté des aéroports, la lutte contre les incendies ainsi que la recherche et le sauvetage. Elle pourrait percevoir des redevances d’atterrissage, de stationnement, de navigation et de services aux passagers, et exploiter les installations aéroportuaires à des fins commerciales.

Les projets de loi cherchent à résoudre un conflit concret : une organisation qui exploite des aéroports et fournit des services de navigation évalue également si ces services satisfont aux exigences de sécurité. Des organismes distincts permettraient au régulateur d’inspecter une entité séparée et, si nécessaire, de la sanctionner.

Le ministre du Tourisme, Khadak Raj Paudel, dont le nom apparaît également sous la forme Khadkaraj Poudel dans certains comptes rendus, a présenté la séparation comme un moyen de résoudre ce conflit et de renforcer la supervision. Il a aussi indiqué que le Népal améliorait la formation dans le secteur, soulignant que la réforme ne se limitait pas à la restructuration.

Paudel a rappelé que la réforme de la sécurité devait se poursuivre dans le temps :

« La sécurité aérienne exige des améliorations continues, et non un changement structurel ponctuel », a-t-il déclaré.

Les règles de direction mettront l’indépendance à l’épreuve

Le ministre du Tourisme présiderait le régulateur proposé, dont les membres comprendraient des secrétaires conjoints des ministères du Tourisme et des Finances. Son directeur général en serait le directeur exécutif et le secrétaire membre. Un expert de l’aviation nommé par le gouvernement devrait être titulaire d’un diplôme de troisième cycle et posséder au moins dix ans d’expérience pertinente.

L’autorité des services serait, elle, présidée par un expert nommé par le gouvernement. Elle compterait des représentants des ministères du Tourisme, des Finances et de l’Intérieur, ainsi que deux experts nommés, dont au moins une femme. Son directeur général serait choisi à l’issue d’un concours ouvert, devrait être titulaire d’un diplôme de troisième cycle et justifier d’au moins 15 ans d’expérience dans l’aviation civile. Son mandat serait de quatre ans.

Les comptes rendus divergent sur les qualifications requises pour diriger le régulateur. La description détaillée accompagnant les informations sur le dernier retard indique que le directeur général serait choisi parmi les hauts fonctionnaires ou les employés de l’autorité classés au 12e échelon, pour un mandat de quatre ans renouvelable. Un autre compte rendu précise que les deux dirigeants exécutifs devraient être titulaires d’un master, justifier de 15 ans d’expérience en gestion de l’aviation civile et posséder une expérience de direction.

En l’absence d’un texte de loi commun publié permettant d’établir quelles dispositions sont à jour, ces descriptions ne peuvent être considérées comme identiques. Cette distinction est importante : les qualifications techniques, les conditions d’éligibilité et la procédure de nomination détermineront qui pourra diriger le nouveau régulateur.

Le comité de recommandation envisagé serait dirigé par le secrétaire du ministère concerné et comprendrait un expert nommé par ce ministère ainsi que le secrétaire conjoint compétent. Le dispositif exclut également les personnes condamnées pour certains crimes, notamment la corruption, le blanchiment d’argent, l’enlèvement et les infractions portant atteinte à la moralité.

La séparation juridique laisserait donc aux ministères un rôle important dans les nominations et la gouvernance. L’épreuve concrète sera la capacité du régulateur à prendre des décisions de sécurité indépendamment de l’autorité chargée des services et à résister aux pressions lorsque ces décisions touchent aux opérations aéroportuaires ou à l’activité des compagnies aériennes. Les conclusions européennes sur l’écart entre organigrammes et répartition réelle du personnel rendent cette distinction particulièrement pertinente.

Investissements aéroportuaires et transferts de personnel

Le projet de loi sur l’autorité des services élargirait les possibilités de participation privée à la construction, à l’exploitation et à la gestion des aéroports. Avec l’approbation du gouvernement, l’autorité pourrait réaliser des investissements conjoints avec des investisseurs nationaux ou étrangers dans le cadre d’un plan d’affaires, notamment sous la forme de partenariats associant capitaux publics et privés.

Le projet autorise également la sous-traitance de services. Des organismes publics pourraient se voir attribuer des contrats directement, tandis que les entités privées et non gouvernementales devraient être choisies à l’issue d’une procédure concurrentielle. Ces dispositions modifieraient les modalités de fourniture des services, mais ne supprimeraient pas la nécessité d’une supervision indépendante de la sécurité.

Le transfert du personnel représente une autre tâche importante. Les employés permanents de l’autorité actuelle seraient d’abord transférés à l’autorité des services. Ceux qui souhaiteraient rejoindre le régulateur disposeraient de 60 jours pour présenter leur candidature. Les affectations seraient décidées en fonction de l’ancienneté et des résultats, sans réduction de la rémunération.

Un départ volontaire à la retraite pourrait être proposé aux employés qui ne peuvent ou ne souhaitent pas être transférés. Des fonctionnaires pourraient être mis à disposition si le nombre de personnel technique s’avérait insuffisant. Les nouveaux employés relèveraient d’un régime de retraite par cotisations, conformément à la législation en vigueur.

Le projet de loi autorise également les agents des services habilités à accéder aux propriétés privées lorsque des activités risquent de gêner les opérations aériennes. En temps normal, cette entrée nécessiterait un préavis et la présence d’agents de sécurité ainsi que d’un représentant local. En cas d’urgence, notamment pour prévenir un accident ou effectuer des réparations urgentes, l’accès serait possible sans préavis, avec remise d’un rapport par la suite. Ces pouvoirs opérationnels illustrent l’ampleur du travail de mise en œuvre qui se cache derrière la promesse de deux organismes distincts.

Les enjeux budgétaires dépassent les liaisons européennes

La réforme de l’aviation s’inscrit dans le budget de l’exercice 2026-2027, qui alloue 7,34 milliards de roupies népalaises à la culture et au tourisme et 2,93 milliards à l’aviation civile. Sur l’enveloppe consacrée à l’aviation, 1,53 milliard est destiné à la modernisation de l’aéroport international Tribhuvan, soit environ 52 % du montant total annoncé pour le secteur.

Le gouvernement prévoit également une participation privée à l’exploitation des aéroports internationaux Gautam Buddha et Pokhara, des vols de nuit à Bharatpur, une extension à Surkhet et la modernisation des pistes de Talcha et Tarigaun. Il compte arrêter le modèle de mise en œuvre de l’aéroport international de Nijgadh dans un délai de six mois.

Le programme touristique comprend l’Année du bien-être au Népal 2027 et l’Année du tourisme 2028-2029, des mesures visant à attirer des visiteurs qui dépensent davantage, ainsi que des incitations à investir dans les hôtels et les complexes touristiques. Les projets liés à la montagne prévoient de donner un nom aux sommets de plus de 6 000 mètres qui n’en ont pas, d’améliorer les dispositifs de secours et de développer le Great Himalayan Trail et la Danphe Route.

Les projets culturels comprennent 830 millions de roupies pour les infrastructures de Lumbini et la promotion de Janakpur comme destination internationale pour les mariages. Ces projets reposent autant sur la confiance des visiteurs et la fiabilité des transports que sur la promotion. Les dépenses consacrées aux aéroports et aux destinations touristiques ne peuvent remplacer une supervision crédible des services aériens qui les relient.

Les progrès passés en matière de sécurité n’ont pas mis fin aux restrictions de l’UE

Les résultats antérieurs du Népal auprès de l’OACI montrent que les progrès réalisés dans une procédure internationale ne règlent pas automatiquement les problèmes relevant d’une autre. Le taux de mise en œuvre effective déclaré est passé de 46 % en 2009 à 54,97 % en 2013, puis à 66 % en juillet 2017, soit une progression de 20 points de pourcentage entre 2009 et 2017.

L’OACI a retiré en 2017 le Népal de la liste des États présentant une préoccupation importante en matière de sécurité. Les restrictions européennes ont néanmoins été maintenues. Une évaluation interne historique, qui estimait le score à 67 %, ne correspondait pas à un nouveau résultat d’audit de l’OACI et ne doit pas être interprétée comme une mesure actuelle du niveau de préparation.

Les reports d’audit ont également des précédents. Le Népal avait demandé le report de l’évaluation prévue en 2019 afin de disposer de davantage de temps pour séparer les institutions. La visite reprogrammée du 10 au 20 mai 2020 a été reportée en raison de la pandémie de Covid-19, et une autre visite attendue le 21 mars 2021 a été suspendue pendant la pandémie.

Le bilan de sécurité reste préoccupant, même si les totaux d’accidents rapportés couvrent des périodes et des périmètres différents. Le compte rendu le plus récent mentionne 109 accidents au cours des sept décennies d’histoire de l’aviation népalaise. Un autre fait état d’au moins 380 morts dans 21 accidents d’avion et d’hélicoptère depuis 2000. Un rapport datant d’une précédente tentative législative recensait huit accidents, dont six mortels, et plus de 100 décès au cours des deux ans et demi précédents. Ces chiffres ne sont pas comparables.

Les prochaines étapes concrètes sont l’examen des projets de loi par le Parlement, leur adoption et leur mise en œuvre, la clarification du calendrier de l’audit et la preuve des progrès du plan d’action corrective. Aucun calendrier précis pour la session d’hiver, aucune nouvelle date d’audit ni aucune décision européenne de retrait n’ont été annoncés dans les comptes rendus du retard actuel. La coopération de l’UE en matière de sécurité aérienne, lancée à Katmandou en juin 2026, permet la poursuite des échanges techniques, mais ne fixe aucune échéance de retrait.

À retenir

• La transmission tardive des deux projets de loi sur l’aviation menace l’objectif de réforme du Népal fixé à la mi-janvier 2027.
• Selon des responsables de l’aviation, l’audit de l’OACI prévu en mai 2027 impose une échéance de préparation des documents aux alentours de novembre 2026.
• Le Népal compte demander le report de l’audit ; aucune nouvelle date n’a été approuvée.
• L’UE exige l’indépendance des fonctions de réglementation et de service, mais n’impose pas automatiquement une séparation législative particulière.
• Les projets de loi sépareraient la supervision de la sécurité des opérations aéroportuaires, des services de navigation et du développement des infrastructures.
• Les nominations, les effectifs et les preuves de mise en œuvre compteront autant que l’adoption des lois.
• Les compagnies aériennes népalaises restent soumises aux restrictions de l’UE depuis décembre 2013.