La Malaisie appelée à adopter une loi contre la brume transfrontalière, alors que les cas augmentent et que les écoles ferment

Les chiffres de santé renforcent les appels à agir

La Malaisie subit de nouvelles pressions pour adopter une loi sur la brume transfrontalière, après que des données de surveillance du ministère de la Santé citées par l'avocat Vivekananda Sukumaran ont montré une hausse de 259 % des cas d'asthme et de 124 % des infections des voies respiratoires supérieures en une seule semaine d'août. Cet appel intervient après l'état d'urgence lié à la brume déclaré à Serian, où l'indice de pollution atmosphérique a atteint 519 le 4 septembre, et la fermeture d'écoles dans l'État de Johor, qui a concerné plus de 617 000 élèves.

Vivekananda, président du comité de droit pénal du barreau et avocat à la Haute Cour de Malaisie, demande au gouvernement de considérer la brume persistante comme une urgence de santé publique. Dans son appel daté du 11 octobre, il a réclamé une protection immédiate des personnes vulnérables, un renforcement de la lutte contre les brûlis à ciel ouvert dans le pays et une loi visant les entreprises responsables de la pollution venue de l'étranger.

Il a décrit la crise en des termes qui remettent en cause une réponse centrée sur les conditions météorologiques :

Ce n'est pas une histoire de météo. C'est une crise de santé publique.

La Malaisie envisage une loi sur la brume transfrontalière depuis 2018. En septembre 2026, le ministère des Ressources naturelles et de la Durabilité environnementale examinait encore l'approche législative de Singapour, sans qu'aucune échéance parlementaire ait été précisée dans la réponse du gouvernement rapportée.

L'appel ne porte désormais plus seulement sur l'adoption d'un texte. Un commentaire juridique distinct de Shahrul Mizan Ismail réclame la création d'une équipe d'enquête permanente, la collecte de preuves au-delà des frontières et une indemnisation des préjudices avérés. Ensemble, ces propositions distinguent deux objectifs : protéger la population pendant l'épisode actuel de brume et constituer des dossiers permettant de demander des comptes aux exploitants responsables.

Ce que montrent les hausses des cas de maladie

Les hausses relevées par la surveillance et citées par Vivekananda sont considérables. Une hausse de 259 % signifie que le nombre de cas d'asthme recensés a atteint 3,59 fois celui de la semaine précédente, tandis qu'une hausse de 124 % signifie que les infections des voies respiratoires supérieures ont atteint 2,24 fois leur niveau précédent. Ces comparaisons illustrent l'ampleur de la hausse rapportée, sans indiquer le nombre de patients.

Les chiffres ne précisent ni les nombres sous-jacents, ni la couverture géographique de la surveillance, ni la proportion de cas attribuables spécifiquement à la brume. Ils justifient les inquiétudes suscitées par une forte hausse des maladies, mais ne permettent pas, à eux seuls, de mesurer le bilan sanitaire national imputable aux incendies.

Vivekananda a désigné les enfants, les personnes âgées et les personnes souffrant de problèmes cardiaques ou pulmonaires comme des groupes à protéger tout particulièrement. Parmi ses propositions figurent la distribution gratuite de masques N95 aux groupes vulnérables, l'installation de purificateurs d'air dans les salles de classe des districts les plus touchés et la publication de consignes fédérales concernant le travail en extérieur et l'aménagement des horaires.

Il souhaite également qu'un ministre soit chargé de rendre compte de la réponse nationale et que des points réguliers soient communiqués au public. Il s'agit d'une proposition visant à clarifier les responsabilités, et non d'une organisation gouvernementale annoncée. Son argument central est que les démarches diplomatiques et l'ensemencement des nuages ne sauraient remplacer les mesures destinées à réduire l'exposition de la population.

Les seuils évoluent tandis que les écoles ferment

La politique scolaire est devenue un enjeu central après que le régent de Johor, Tunku Mahkota Ismail, a ordonné la fermeture de toutes les écoles de l'État le 7 octobre. La mesure a concerné 1 198 établissements et plus de 617 000 élèves. Le 8 octobre, le roi de Malaisie, le sultan Ibrahim, a appelé à fermer les écoles lorsque des niveaux de pollution nocifs se maintiennent et a demandé au ministère de l'Éducation de prendre la situation très au sérieux.

Le ministère a ensuite abaissé le seuil de fermeture, faisant passer l'indice de pollution atmosphérique (API) de 200 à 180, avec un seuil supplémentaire fixé à 150 lorsque ce niveau est atteint pendant trois jours consécutifs. Les articles publiés diffèrent légèrement dans leur formulation exacte : l'un évoque des valeurs supérieures à 180 et à 150, tandis qu'un autre mentionne les seuils de 180 et de 150. Cette distinction compte pour une école enregistrant exactement l'une ou l'autre de ces valeurs.

Vivekananda souhaite que ces seuils abaissés deviennent permanents. Il propose aussi de s'appuyer sur le modèle malaisien de prévision de la qualité de l'air MyCMAQ, présenté dans son commentaire comme ayant été lancé en mars 2026, pour fermer les écoles avant l'arrivée d'une pollution dangereuse plutôt que d'attendre qu'elle soit mesurée.

Ces fermetures font suite à la brume régionale et aux fermetures qui ont également touché Singapour. Les premières mesures prises dans le district de Batu Pahat, dans l'État de Johor, ont été déclenchées par un indice API de 203, avant que la réponse soit étendue à l'ensemble de l'État. Cette séquence illustre la différence entre réagir à une mesure locale isolée et se préparer à un épisode de pollution plus étendu.

Comment la crise s'est développée

La chronologie rapportée s'étend sur plus de deux mois. Elle comprend un grave épisode de pollution au Sarawak, une hausse des cas de maladie et, plus tard, des perturbations dans la péninsule malaise. Les principales dates sont les suivantes :

• Du 3 août au 29 septembre 2026 : les autorités ont reçu 1 447 plaintes concernant des brûlis à ciel ouvert.
• Août : les données de surveillance du ministère de la Santé citées par Vivekananda ont fait état des fortes hausses hebdomadaires des cas d'asthme et d'infections des voies respiratoires supérieures.
• 4 septembre : l'indice API de Serian a atteint 519 et l'état d'urgence a été déclaré dans toute la division.
• 25 septembre : le ministère aurait examiné des mécanismes en vue d'une loi spécifique sur la brume transfrontalière.
• 30 septembre : un communiqué du département de l'Environnement a attribué la brume à la fumée provenant de points chauds au Kalimantan et dans le centre et le sud de Sumatra. L'Agence nationale de gestion des catastrophes (NADMA) a reproduit le communiqué le 1er octobre.
• 7 octobre : l'ordre de fermeture des écoles dans tout l'État de Johor a concerné 1 198 établissements.
• 8 octobre : 38 zones ont enregistré des niveaux de pollution nocifs, l'appel du Premier ministre au président indonésien a été annoncé et les seuils de fermeture des écoles ont été abaissés.

Vivekananda a salué l'appel du Premier ministre Anwar Ibrahim au président indonésien Prabowo Subianto ainsi que le recours plus fréquent à l'ensemencement des nuages. Il a toutefois estimé que ni l'un ni l'autre ne répondait pleinement aux besoins de protection sanitaire, de poursuites contre les infractions commises dans le pays et de responsabilité des entreprises.

Il a également critiqué la coordination du gouvernement, affirmant que la brume ne figurait pas à l'ordre du jour officiel de la réunion des ministres de la Santé de l'ASEAN tenue à Kuala Lumpur en septembre. Selon son récit, le porte-parole du gouvernement a confirmé le 30 septembre que le Cabinet n'avait pas discuté de la brume ni des mesures d'urgence à prendre si la situation s'aggravait.

Sanctions nationales et lacunes dans l'application de la loi

La Malaisie dispose déjà d'une loi contre les brûlis à ciel ouvert sur son territoire. L'article 29A de la loi de 1974 sur la qualité de l'environnement les interdit dans le cadre et sous réserve des exceptions prévus par le texte. À la suite des amendements de 2024, les sanctions rapportées sont des amendes de 25 000 à 1 million de ringgits malaisiens (RM), une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à cinq ans, ou les deux.

Les chiffres sur l'application de la loi cités dans l'appel de Vivekananda font état de bien moins de mesures formelles que de plaintes. Sur les 1 447 plaintes reçues entre le 3 août et le 29 septembre, 41 injonctions ont été émises, 27 amendes forfaitaires infligées et trois affaires portées devant les tribunaux.

Trois affaires judiciaires représentent environ 0,21 % du nombre de plaintes. Il s'agit d'une comparaison des totaux rapportés, et non d'un taux de condamnation ni de la preuve que toutes les autres plaintes concernaient des infractions restées impunies. Les chiffres ne précisent pas combien de plaintes se recoupaient, faisaient encore l'objet d'une enquête ou portaient sur des actes non visés par l'interdiction.

Une amende forfaitaire permet généralement de régler une infraction présumée par le paiement d'une somme, sans condamnation judiciaire. Une injonction a une autre fonction : elle impose de prendre des mesures sans établir la culpabilité pénale. Vivekananda souhaite que les poursuites soient plus fréquentes et que les décisions rendues soient publiées, afin que le public puisse constater les conséquences des mesures prises.

Le bilan national est important pour le projet de loi sur la brume transfrontalière. Un nouveau pouvoir visant les activités menées à l'étranger ne dispenserait pas d'enquêter sur les incendies en Malaisie ni de distinguer la fumée importée de la pollution locale.

Ce que la loi singapourienne pourrait apporter à la Malaisie

La loi singapourienne de 2014 sur la pollution transfrontalière par la brume constitue un modèle législatif concret. Son article 4 s'applique aux actes commis hors de Singapour qui causent ou contribuent à la pollution par la brume à Singapour. Les articles 5 et 6 prévoient des responsabilités pénale et civile.

Le commentaire juridique décrit une amende pénale de base, prévue à l'article 5(2)(a), pouvant atteindre 100 000 dollars singapouriens (S$) pour chaque jour ou fraction de jour où la pollution par la brume répond aux critères légaux, sous réserve du plafond global applicable de 2 millions de dollars singapouriens prévu par l'article 5(5). Les articles 9 et 10 prévoient des pouvoirs permettant d'émettre des avis de prévention et de recueillir des informations.

La distinction entre responsabilité pénale et civile est essentielle. Une procédure pénale vise à sanctionner une infraction établie. Une procédure civile peut permettre d'obtenir une indemnisation lorsque le demandeur établit la responsabilité d'un défendeur pour un préjudice reconnu par la loi. Aucune de ces voies ne rend une entreprise coupable du seul fait qu'elle exerce ses activités à proximité d'un incendie.

Vivekananda souhaite que le projet de loi malaisien vise les entreprises opérant à l'étranger, notamment les sociétés mères et les dirigeants responsables d'activités nocives. Shahrul estime que la responsabilité devrait reposer sur des preuves de direction, d'approbation en connaissance de cause, de consentement ou de négligence fautive, plutôt que sur la seule détention de parts ou l'exercice d'un titre dans l'entreprise.

L'expérience de Singapour montre aussi les limites d'une loi lorsque l'accès aux preuves est difficile. Dans une réponse parlementaire datée du 13 septembre 2021, il était indiqué que des avis avaient été adressés à six entreprises indonésiennes au sujet de l'épisode de brume de 2015. Deux affaires avaient été classées après la transmission d'informations, tandis que quatre enquêtes étaient encore en cours à l'époque. Ces chiffres sont historiques et ne renseignent pas sur la situation actuelle des affaires.

De l'attribution de la fumée à la constitution d'un dossier probant

L'attribution de la brume par le département de l'Environnement à des points chauds au Kalimantan et à Sumatra étaye l'hypothèse d'une source transfrontalière et justifie une enquête. Elle ne permet pas d'établir quelle entreprise, quel dirigeant ou quel propriétaire foncier était juridiquement responsable.

Shahrul propose de créer une équipe permanente réunissant des scientifiques de l'environnement, des enquêteurs spécialisés dans les entreprises et des juristes de l'État. Son travail consisterait à établir un lien entre les incendies localisés de manière fiable, le contrôle des terres, les décisions opérationnelles, la propagation de la fumée et les dommages subis en Malaisie.

Les points chauds repérés par satellite constituent un point de départ, pas un dossier complet. Les explications du département de l'Environnement citées dans le commentaire avertissent que les détections peuvent produire de faux signaux et que la couverture nuageuse peut gêner les observations. Les enquêteurs devraient confirmer les données, établir qui contrôlait les terres et examiner les autres sources possibles de pollution.

L'équipe proposée déterminerait également quels défendeurs pourraient faire l'objet de procédures réalistes et sur quels actifs un jugement pourrait être légalement exécuté. Une coopération avec les autorités indonésiennes serait nécessaire pour recueillir des preuves sur place, dans le respect de la souveraineté de l'Indonésie.

Toute nouvelle loi pénale se heurterait à une limite constitutionnelle. L'article 7(1) de la Constitution fédérale malaisienne interdit de sanctionner un acte qui n'était pas punissable au moment où il a été commis et d'infliger une peine plus lourde que celle alors prévue par la loi. De nouvelles infractions liées à la brume ne pourraient donc pas être appliquées rétroactivement à des faits antérieurs.

Obligations régionales et indemnisation

L'accord de l'ASEAN sur la pollution transfrontalière par la brume offre déjà un cadre pour solliciter une coopération. Selon la présentation qu'en fait le commentaire de Shahrul, son article 3(1) reconnaît la responsabilité de chaque État de prévenir les activités relevant de sa juridiction ou de son contrôle qui portent atteinte à l'environnement et à la santé humaine dans les pays voisins. L'article 4 porte sur la coopération et la mise en œuvre au niveau national.

L'article 4(2) exige de l'État d'où provient la brume qu'il réponde rapidement aux demandes d'informations pertinentes ou de consultations formulées par les États touchés. L'article 9 porte sur la prévention et la maîtrise des incendies. Shahrul propose d'adresser des demandes formelles concernant les cartes des concessions, l'identité des exploitants, les registres de lutte contre les incendies et les résultats des mesures d'application de la loi, en fixant pour chacune une date limite de réponse.

Il cite également l'arrêt rendu en 2010 par la Cour internationale de Justice dans l'affaire des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay, concernant le devoir de diligence pour prévenir les dommages environnementaux transfrontaliers importants. Le devoir de diligence porte sur les mesures de prévention qu'un État devait raisonnablement prendre. Il ne signifie pas qu'un État est automatiquement responsable dès que de la fumée franchit une frontière.

L'indemnisation exigerait une démarche tout aussi rigoureuse. Shahrul propose de recouvrer les frais médicaux prouvés, les pertes de revenus et les préjudices précisément établis, ainsi que de prévoir une voie légale pour obtenir le remboursement de dépenses publiques raisonnables consacrées aux soins et aux interventions d'urgence. Il s'agit de recours proposés, et non de droits à indemnisation déjà établis par une nouvelle loi malaisienne sur la brume.

Consigner les pertes dès à présent pourrait faciliter de futures demandes d'indemnisation, mais les demandeurs devraient toujours relier le préjudice à la pollution et au défendeur responsable. Il faudrait également tenir compte des causes concurrentes et éviter les doubles indemnisations. Les seuls pourcentages rapportés concernant les problèmes de santé ne permettent pas d'établir un montant d'indemnisation défendable.

Les propositions et les questions encore en suspens

Vivekananda souhaite que la Malaisie s'appuie sur la Conférence des Parties à l'accord de l'ASEAN sur la brume, prévue au Vietnam en décembre, ainsi que sur l'accueil en 2027 du comité directeur ministériel régional, pour obtenir des engagements applicables, un centre de coordination de la lutte contre la brume pleinement opérationnel et des chaînes d'approvisionnement traçables.

Le programme proposé par Shahrul prévoit des échéances gouvernementales à 14, 30 et 90 jours. Ce sont des objectifs suggérés, et non des délais adoptés. Aucune date confirmée de présentation au Parlement d'un projet de loi malaisien sur la brume transfrontalière, aucune disposition convenue sur la responsabilité des entreprises et aucun mécanisme d'indemnisation annoncé ne sont mentionnés.

Vivekananda a également cité l'arrêt rendu en appel dans l'affaire Tan Tek Seng v Suruhanjaya Perkhidmatan Pendidikan & Anor, publié en 1996, pour étayer son argument selon lequel le droit constitutionnel à la vie inclut la qualité de vie. Il a rapproché ce principe juridique des perturbations déjà subies par les familles :

Il y a peu de qualité dans un air qui envoie les enfants dans des cliniques et les empêche d'aller à l'école.

Selon son appel, le ministre a averti que la sécheresse pourrait durer jusqu'à la mi-2027. Il s'agit d'un avertissement sur les conditions susceptibles de maintenir le risque, et non d'une prédiction selon laquelle toutes les zones touchées connaîtront une brume continue jusque-là. À court terme, les décisions portent sur la protection sanitaire et l'application de la loi ; à plus long terme, il s'agit de mettre en place une loi étayée par des preuves et assortie de recours applicables.

Points clés

• Vivekananda Sukumaran demande à la Malaisie de considérer la brume persistante comme une urgence de santé publique et de présenter sans délai un projet de loi sur la brume transfrontalière.
• Les chiffres du ministère de la Santé qu'il a cités faisaient état d'une hausse hebdomadaire de 259 % des cas d'asthme et de 124 % des infections des voies respiratoires supérieures.
• L'ordre de fermeture des écoles dans l'État de Johor a concerné plus de 617 000 élèves dans 1 198 établissements. Les seuils nationaux de fermeture ont ensuite été abaissés.
• Entre le 3 août et le 29 septembre, les autorités ont reçu 1 447 plaintes concernant des brûlis à ciel ouvert ; trois affaires judiciaires ont été rapportées.
• La loi singapourienne offre un modèle de responsabilité des entreprises pour des activités menées à l'étranger, mais son application montre les difficultés que pose l'obtention de preuves au-delà des frontières.
• La création d'une équipe d'enquête permanente et l'indemnisation des préjudices avérés ont été proposées. Aucune échéance parlementaire confirmée pour le projet de loi malaisien n'est mentionnée.
• Les rencontres régionales prévues en décembre et en 2027 pourraient permettre de rechercher une coopération, alors que la sécheresse devrait entretenir les risques de brume.