La refonte de la Constitution au Bangladesh divise le gouvernement et l’opposition sur l’autorité habilitée à mener les réformes

Un mandat référendaire confronté à un différend sur le pouvoir

Le gouvernement du Bangladesh poursuit les amendements constitutionnels par l’intermédiaire d’une commission parlementaire, tandis que l’opposition insiste pour qu’un conseil distinct chargé de la réforme mette en œuvre les changements approuvés par près de 69 % des suffrages exprimés lors du référendum du 12 février 2026. Ce désaccord menace désormais de tenir les partis d’opposition à l’écart du processus qui façonnera les règles de gouvernance du pays.

Le 3 novembre, la commission spéciale parlementaire a rencontré des représentants étudiants pour discuter des pouvoirs du Premier ministre, des dispositions relatives à l’état d’urgence, de l’éducation, de la santé et de la Charte nationale de juillet. Le même jour, les dirigeants de Jatiya Chhatra Shakti, l’organisation étudiante associée au Parti national des citoyens, ont rejeté la commission et réclamé la convocation d’un conseil chargé de la réforme constitutionnelle.

Le gouvernement du Parti nationaliste du Bangladesh estime que le Parlement doit modifier la Constitution en vertu de l’article 142. L’alliance menée par Jamaat-e-Islami affirme que le référendum a approuvé une autre voie : celle de députés élus siégeant comme membres d’un conseil chargé de la réforme constitutionnelle, conformément à l’ordonnance de mise en œuvre de la Charte nationale de juillet publiée en 2025.

Zainul Abedin, membre de la commission, a déclaré que celle-ci tenterait d’achever ses travaux d’ici décembre 2026 et de soumettre un projet de loi au Parlement en janvier 2027. Il s’agit d’objectifs, et non d’un calendrier d’adoption confirmé. Cinq sièges de la commission étaient réservés à l’opposition, qui a rejeté l’instance, quitté les travaux parlementaires et n’a proposé aucun nom.

Les enjeux concrets dépassent la procédure parlementaire. Les changements à l’étude auraient une incidence sur l’organisation des élections, la liberté de vote des députés, la nomination des juges et l’inscription de l’éducation et de la santé parmi les droits fondamentaux. Les deux camps promettent des réformes, mais ne s’accordent pas sur l’institution habilitée à les mettre en œuvre.

Comment le désaccord s’est installé

Le processus de réforme est né du soulèvement qui a fait tomber le gouvernement de Sheikh Hasina le 5 août 2024. Sous l’administration intérimaire qui a suivi, la plupart des partis politiques se sont entendus sur la Charte nationale de juillet, destinée à guider la transition démocratique du Bangladesh.

Les principales étapes montrent comment un accord politique s’est transformé en différend sur des prétentions concurrentes à l’autorité constitutionnelle :

• 5 août 2024 : le gouvernement de Hasina tombe à la suite du soulèvement, entraînant des appels à une réforme constitutionnelle majeure.
• 17 octobre 2025 : l’administration intérimaire adopte la Charte nationale de juillet avec l’accord de la plupart des partis politiques.
• Novembre 2025 : le président Mohammed Shahabuddin publie l’ordonnance de mise en œuvre de la Charte nationale de juillet (réforme constitutionnelle), suivie d’une ordonnance sur le référendum.
• 12 février 2026 : le référendum se tient en même temps que les 13es élections législatives, et près de 69 % des électeurs se prononcent en faveur de la réforme.
• 13 juillet 2026 : le Parlement crée une commission spéciale de 12 membres, présidée par le ministre de l’Intérieur Salahuddin Ahmed, chargée de recommander des amendements constitutionnels.
• 31 octobre 2026 : l’alliance de 11 partis menée par Jamaat organise une marche de Dhaka à Khulna pour réclamer la mise en œuvre du verdict référendaire.
• 3 novembre 2026 : la commission consulte des organisations étudiantes, tandis que d’autres responsables étudiants rejettent publiquement son autorité.

L’ordonnance de mise en œuvre exigeait que les députés élus prêtent un serment supplémentaire en tant que membres du conseil de réforme. Les députés du BNP, qui ont remporté une écrasante majorité parlementaire, n’ont prêté que le serment parlementaire. Les membres de l’alliance Jamaat ont prêté les deux serments. Leurs choix divergents ont transformé un différend procédural en une véritable fracture institutionnelle.

Parlement ou conseil chargé de la réforme constitutionnelle ?

Le BNP affirme qu’il mettra en œuvre la Charte de juillet tout en écartant les questions faisant l’objet de ses réserves consignées. La voie qu’il privilégie maintient les changements dans le cadre de la Constitution en vigueur : une commission parlementaire recommande des amendements, puis le Parlement examine un projet de loi en vertu de l’article 142.

Le compte rendu du secrétariat du Parlement sur la réunion du 3 novembre exposait le raisonnement juridique du gouvernement. Selon lui, la Charte prévoyait que la réforme passe par une modification de la Constitution. Le gouvernement présente donc la commission comme le mécanisme permettant de donner effet à la Charte.

Les partis d’opposition accordent davantage d’importance à l’ordonnance de mise en œuvre et au référendum. Selon eux, les électeurs ont approuvé à la fois les changements constitutionnels et une procédure déterminée pour les adopter. À leurs yeux, remplacer le conseil de réforme par une commission chargée des amendements revient à modifier un élément essentiel du mandat populaire.

Imran A. Siddiqui, avocat à la Cour suprême, soutient que l’ordonnance exigeait explicitement la création d’un conseil de réforme après une victoire du « oui » au référendum. Il considère la formation de ce conseil comme une obligation juridique et politique. L’avocat Manzill Murshid conteste le fondement de cet argument : selon lui, l’article 93 n’autorise pas le président à prendre une ordonnance qui modifie ou amende la Constitution.

Kazi Zahed Iqbal, avocat à la Cour suprême, estime que le désaccord porte principalement sur la procédure, alors qu’il existe un large accord sur le rétablissement d’un gouvernement intérimaire chargé des élections, la modification de l’article 70 et la création d’un Parlement bicaméral. Il juge néanmoins qu’un conseil fonctionnant en dehors du cadre constitutionnel en vigueur serait juridiquement vulnérable.

Pourquoi le sens d’août 2024 compte

Les constitutionnalistes divergent sur la question de savoir si le soulèvement a rompu l’ordre constitutionnel antérieur ou si celui-ci s’est poursuivi pendant la transition. Leur réponse détermine l’institution qu’ils estiment habilitée à remodeler l’État.

Le constitutionnaliste Sharif Bhuiyan soutient que la souveraineté est revenue directement au peuple lorsque le gouvernement a fait usage de la violence contre lui. Il décrit l’autorité qui en a résulté comme un constitutionnalisme révolutionnaire : l’idée qu’un soulèvement populaire peut créer un nouveau fondement pour le gouvernement après la rupture de l’ancien pacte politique.

Bhuiyan situe donc la légitimité du gouvernement intérimaire dans le mandat révolutionnaire du peuple plutôt que dans l’avis consultatif de la chambre d’appel rendu au titre de l’article 106. Salimullah Khan, professeur et écrivain, estime lui aussi que l’ancienne Constitution a cessé de s’appliquer après le 5 août et que les dispositions nécessaires du texte de 1972 ont ensuite servi à gouverner l’État.

Murshid défend la position inverse. Selon lui, la poursuite du travail administratif, des décisions de l’État et des ordonnances après le soulèvement témoigne de la continuité constitutionnelle. Il invoque le traitement des actes accomplis dans le passé dans le cadre d’un contentieux relatif au cinquième amendement. Ces interprétations juridiques concurrentes sont au cœur du différend politique.

Les étudiants divisés sur leur participation

Des organisations étudiantes prennent part aux deux camps du débat. Des représentants du Mouvement étudiant contre les discriminations et d’autres groupes ont assisté à la réunion de la commission du 3 novembre au Parlement, présidée par Salahuddin Ahmed.

Les discussions ont porté sur l’inscription de l’éducation et des soins médicaux parmi les droits fondamentaux, la protection des femmes et des enfants, la garantie de l’indépendance des institutions constitutionnelles et la protection juridique des participants au soulèvement de juillet. Reconnaître l’éducation et la santé comme des droits fondamentaux leur conférerait un statut constitutionnel plus fort, même si les obligations concrètes et les voies de recours dépendraient de la rédaction finale.

Le président de Jatiya Chhatra Shakti, Abu Baker Majumder, et son secrétaire général, Tahmid Al Muddassir Chowdhury, ont rejeté la commission dans une déclaration commune publiée ce jour-là. S’appuyant sur le Journal officiel révisé de la Commission électorale, ils ont déclaré que plus de 47,2 millions de personnes avaient voté oui au référendum et soutenu que ces électeurs avaient approuvé la voie du conseil de réforme.

L’organisation a formulé trois demandes : dissoudre la commission spéciale sans présenter de projet de loi fondé sur ses recommandations, convoquer immédiatement le conseil chargé de la réforme constitutionnelle et mener à bien, par l’intermédiaire de ce conseil, les modifications constitutionnelles prévues par la Charte. Sa position montre pourquoi la consultation n’a pas suffi à résoudre le conflit. Certains groupes contestent l’autorité même de la commission à mener ces discussions.

Qui siégerait dans une seconde chambre ?

Une proposition de chambre haute met en évidence des désaccords sur le fond de la réforme comme sur la procédure. Un Parlement bicaméral répartit les travaux parlementaires entre une chambre basse et une chambre haute, mais son effet dépend du mode de désignation de ses membres et des pouvoirs accordés à chaque chambre.

Salimullah Khan défend une chambre haute élue directement par les électeurs, avec deux membres pour chacun des 64 districts du Bangladesh. Sa proposition créerait 128 sièges. Il s’oppose à une répartition des sièges fondée sur des nominations des partis selon leur part des suffrages, estimant que cela pourrait favoriser la vente de nominations.

Khan réserverait à la chambre haute le pouvoir exclusif de destituer le président et les juges des hautes juridictions. Bhuiyan privilégie plutôt la représentation proportionnelle, qui permettrait aux partis bénéficiant d’un soutien populaire important mais détenant peu ou pas de sièges à la chambre basse d’être représentés en fonction de leur part des suffrages.

Bhuiyan propose que la chambre haute renvoie les textes législatifs à la chambre basse, accompagnés d’objections, pour qu’ils soient réexaminés, au lieu de les annuler purement et simplement. Murshid s’oppose à la création d’une chambre haute : selon lui, un organe non élu capable d’annuler les décisions de députés élus serait contraire à la souveraineté populaire et entraînerait des dépenses publiques inutiles. Ces propositions concurrentes instaureraient des contre-pouvoirs très différents.

Liberté de vote accrue et organisation impartiale des élections

L’article 70 constitue un autre enjeu majeur, car il empêche les députés de voter contre leur parti. L’assouplissement de ces restrictions pourrait permettre aux élus de contester les propositions du gouvernement sans risquer automatiquement de perdre leur siège.

Bhuiyan est favorable à la liberté de vote, sauf pour les projets de loi de finances et les motions de censure, qui permettent de vérifier si le gouvernement conserve le soutien du Parlement. Il estime également que la culture politique devrait évoluer pour que cette liberté puisse fonctionner efficacement.

Shahdeen Malik, avocat à la Cour suprême, met en garde contre le risque qu’une plus grande liberté de s’écarter de la ligne du parti expose les députés aux pressions ou aux paiements de grands intérêts économiques et industriels. Le choix porte donc à la fois sur le renforcement du contrôle parlementaire et sur les garanties contre l’achat d’influence politique.

L’organisation des élections soulève un autre problème de conception institutionnelle. Murshid préconise le rétablissement d’une administration intérimaire non partisane, sur le modèle de l’ancien article 58C. Il s’oppose à ce que le président du Parlement en prenne la tête, car celui-ci est généralement issu d’un parti politique. Bhuiyan préfère un accord entre le gouvernement et l’opposition, et propose qu’un ancien président de la Cour suprême prenne la responsabilité en cas d’échec du consensus.

Murshid est également favorable à une limite de deux mandats pour le Premier ministre. Pour des institutions comme la Commission anticorruption et la Commission nationale des droits de l’homme, il propose que les nominations soient choisies parmi d’anciens juges ou des personnes extérieures à la politique partisane, plutôt que parmi les dirigeants politiques.

Une participation au-delà des principaux partis

Sara Hossain, avocate et défenseure des droits humains, a appelé à un processus inclusif pour la modification de la Constitution et la rédaction de ses textes lors d’un séminaire organisé le 3 novembre dans l’auditorium de la Cour suprême à l’occasion de la Journée de la Constitution. Elle a expressément demandé que les femmes participent aux discussions et à la préparation du texte.

A. M. Mahbub Uddin Khokon, président de l’association du barreau de la Cour suprême, a déclaré lors du même séminaire que la réflexion religieuse ne devait pas être le seul moteur des changements constitutionnels. Il a appelé à une Constitution au service de tous.

Ces interventions élargissent la question de la participation au-delà de l’acceptation, ou non, par l’opposition parlementaire de ses cinq sièges à la commission. Les femmes et les autres citoyens vivraient sous les règles qui en résulteraient, notamment celles qui régissent les droits, les institutions publiques et la représentation politique.

La commission spéciale a pour mission de recueillir les avis des partis politiques, des spécialistes de la Constitution, des avocats, des enseignants, des participants au soulèvement de juillet et d’autres parties prenantes. Lors de sa réunion du 13 octobre avec des universitaires, elle a abordé le gouvernement intérimaire, l’indépendance de la justice, les principes de l’État et les procédures de modification de la Constitution. L’ampleur de la consultation et l’autorité de l’instance consultative restent deux sujets de controverse distincts.

Qui demandera des comptes aux nouvelles institutions ?

Malik estime que l’ajout de dispositions constitutionnelles ne garantira pas automatiquement la justice, le développement ou la responsabilité du gouvernement. La Constitution du Bangladesh compte déjà 153 articles, mais il constate de graves lacunes dans la reddition de comptes dans la vie publique.

Malik, avocat à la Cour suprême, a exprimé son inquiétude en quelques mots :

Une bonne loi ne fait pas un bon pays.

Khan s’intéresse lui aussi à l’exercice du pouvoir. Il estime qu’un régime autoritaire a existé aussi bien sous le système présidentiel de H. M. Ershad que sous le système parlementaire de Hasina, car un petit groupe conservait le contrôle de l’État. Il souhaite placer le pouvoir législatif au centre d’une nouvelle Constitution démocratique.

Le pouvoir judiciaire suscite un autre désaccord. Murshid est favorable au maintien de la capacité de la Cour suprême à contrôler les modifications constitutionnelles et à protéger le caractère fondamental de la Constitution. Khan critique les excès de pouvoir judiciaires et propose d’imposer un test de maîtrise du bengali avant toute nomination dans les hautes juridictions.

Iqbal propose un mécanisme précis de reddition de comptes pour les principes de politique de l’État inscrits dans la Constitution, qui ne sont pas directement invocables devant les tribunaux. Il préconise la présentation obligatoire d’un rapport annuel détaillé au Parlement avant le budget national. Les députés pourraient ainsi examiner régulièrement les mesures réellement prises par le gouvernement.

Le gouvernement poursuit ses travaux tandis que l’opposition se mobilise

À l’issue de la réunion de la commission du 13 octobre, Salahuddin Ahmed a déclaré que les travaux sur les amendements se poursuivraient même sans l’opposition. Il a présenté la mise en œuvre de la Charte de juillet comme une attente nationale et un engagement du gouvernement qui ne pouvait être différé indéfiniment.

Shafiqur Rahman, dirigeant de Jamaat et chef de l’opposition, a promis de poursuivre la mobilisation lors de la marche du 31 octobre de Dhaka à Khulna. A. H. M. Hamidur Rahman Azad, coordinateur de l’alliance, a déclaré que l’opposition continuerait sa campagne au Parlement et dans la rue, en réclamant l’application du verdict référendaire et la mise en œuvre de 48 mesures de réforme.

Zainul Abedin affirme que la commission veut éviter toute action unilatérale et examinera les avis des différents camps avant de présenter un rapport commun au Parlement. Siddiqui et Iqbal ont exhorté les partis d’opposition à rester impliqués, à formuler leurs objections et à réclamer des changements dans le cadre du processus. Leur inquiétude est d’ordre pratique : leur absence laisse davantage de contrôle au parti au pouvoir sur les recommandations.

À retenir

• Près de 69 % des suffrages exprimés au référendum du 12 février 2026 étaient favorables à la réforme constitutionnelle.
• Le BNP privilégie des amendements parlementaires au titre de l’article 142 ; l’alliance Jamaat réclame un conseil chargé de la réforme constitutionnelle.
• L’opposition a laissé vacants les cinq sièges qui lui étaient réservés au sein de la commission.
• Les désaccords portent sur une chambre haute, la liberté de vote des députés, l’organisation des élections, les pouvoirs de la justice et les droits des citoyens.
• La participation des femmes et l’élaboration d’une Constitution au service de tous les citoyens figuraient parmi les principales demandes du séminaire du 3 novembre organisé pour la Journée de la Constitution.
• La commission prévoit d’achever ses travaux d’ici décembre 2026 et de demander la présentation d’un projet de loi en janvier 2027.