La Cour suprême du Népal ordonne l’adoption, sous trois mois, de règles encadrant le cannabis à des fins médicales et industrielles

Un délai pour appliquer une loi restée lettre morte

La Cour suprême du Népal a ordonné au gouvernement d’établir des règles encadrant la culture et la production contrôlées de cannabis. Elle lui a fixé un délai de trois mois pour mettre en place un système de licences à des fins médicales, scientifiques, agricoles, horticoles et industrielles. L’usage récréatif reste interdit.

Les juges Nahakul Subedi et Til Prasad Shrestha ont rendu leur décision le 18 mai 2025, soit le 4 Jestha 2082 dans le calendrier népalais. Son texte intégral n’a été rendu public que bien plus tard, après qu’un incendie à la Cour suprême, lors des manifestations du 9 septembre 2025 menées par des jeunes, a rendu temporairement introuvable le dossier de l’affaire.

La décision porte sur une lacune qui, selon la Cour, persistait depuis près de cinq décennies : la loi de 1976 sur le contrôle des stupéfiants prévoit certains usages contrôlés du cannabis, mais le gouvernement n’avait pas adopté les règles nécessaires à leur mise en œuvre.

L’avocat Saroj Adhikari, du district de Kaski, et Rhigendra Giri, représentant la Nepal Farm Entrepreneurs Association, ont déposé la requête contre le cabinet du Premier ministre et le Conseil des ministres, ainsi que contre d’autres instances gouvernementales. Leur demande, plus large, prévoyait notamment la levée des restrictions pénales sur le cannabis, mais la Cour a retenu une mesure plus limitée, axée sur l’application de la loi existante.

L’ordonnance ne se contente pas d’autoriser la culture. Elle demande l’adoption de règles portant sur la culture, la production, la transformation, le stockage, l’utilisation, la vente, la distribution, les importations et les exportations, ainsi qu’un contrôle strict destiné à prévenir les activités illégales. Pour les agriculteurs, les chercheurs et les entreprises, le changement concret dépendra de la mise en place de ce système par le gouvernement et de la délivrance des autorisations correspondantes.

À partir de quand court le délai de trois mois ?

Selon la formulation de l’ordonnance, telle qu’elle est rapportée dans des articles citant le jugement, le gouvernement dispose de trois mois à compter de la réception de l’ordonnance pour prendre les dispositions juridiques nécessaires. La première présentation de la décision indique plutôt que le délai commence à la publication du texte intégral. La date à laquelle le gouvernement a reçu l’ordonnance n’est pas précisée : il est donc impossible de calculer une échéance exacte.

Cette distinction est importante, car la Cour a rendu sa décision bien avant la publication du jugement détaillé. Les trois mois sont liés à l’étape procédurale ultérieure mentionnée dans l’ordonnance et ne courent donc pas automatiquement à partir du 18 mai 2025.

Les principales dates permettent de comprendre pourquoi une décision rendue en 2025 suscite de l’intérêt après un délai :

• 1976 : le Népal adopte la loi sur le contrôle des stupéfiants, qui prévoit notamment certains usages contrôlés.
• 29 juin 1987 : le Népal devient partie à la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, avec une réserve évoquée dans le jugement.
• 2020 : la Commission des stupéfiants des Nations unies retire le cannabis du tableau IV de la convention.
• 18 mai 2025 : la Cour suprême rend sa décision sur la requête concernant le cannabis.
• 9 septembre 2025 : un incendie survenu lors de manifestations endommage les archives de la Cour suprême et retarde la publication du texte intégral.
• Réception de l’ordonnance : la formulation de l’injonction fait courir le délai de trois mois accordé au gouvernement pour prendre les dispositions requises.

Pourquoi la Cour estime que le gouvernement doit agir

La Cour suprême a prononcé une injonction de mandamus, c’est-à-dire une ordonnance contraignante obligeant une autorité publique à s’acquitter d’une obligation légale. Elle a principalement conclu que le gouvernement avait laissé certaines dispositions de la loi de 1976 inappliquées en n’exerçant pas son pouvoir d’adopter des règles.

L’article 4 énonce des interdictions assorties d’exceptions que le gouvernement peut mettre en œuvre par voie réglementaire. Les juges ont examiné si la disposition autorisant le gouvernement à adopter des règles lui donnait toute latitude pour laisser ces dispositions inappliquées.

Dans le jugement, les juges Subedi et Shrestha expliquent leur interprétation de cette obligation. En traduction, ils écrivent :

L’emploi du terme “peut” dans la loi n’autorise pas le gouvernement à s’abstenir indéfiniment d’adopter des règles.

Le raisonnement de la Cour relie la formulation d’une ancienne loi à une obligation actuelle. Le Parlement avait créé un cadre pour des activités contrôlées. Il revenait à l’exécutif, c’est-à-dire au gouvernement chargé d’appliquer la loi, de fournir les procédures nécessaires à sa mise en œuvre.

Le jugement invoque également les paragraphes 2 et 3 de l’article 133 de la Constitution népalaise pour fonder l’ordre donné aux autorités d’agir. La mesure consiste donc à imposer l’application des dispositions législatives dans un délai déterminé.

Ce que prévoit déjà la loi de 1976

Les articles 4, 5 et 6 de la loi sur le contrôle des stupéfiants sont au cœur de l’analyse de la Cour. Ensemble, ils montrent comment le texte associe des restrictions à des exceptions pour des usages déterminés et à des mécanismes de contrôle.

L’article 4 comprend une disposition concernant le cannabis qui pousse naturellement dans les collines de l’ouest du Népal. Sous réserve de règles et d’autorisations, le gouvernement peut permettre certaines activités liées au charas, la résine extraite du cannabis, notamment sa production, sa collecte et son commerce. La Cour y a vu la preuve que le législateur avait envisagé des activités réglementées.

Les articles 5 et 5A prévoient des exceptions à des fins médicales, notamment l’accès sur recommandation d’un médecin agréé. Dans sa réponse écrite, le gouvernement a décrit une procédure permettant à un patient d’acheter la quantité prescrite dans un point de vente agréé et de l’utiliser pour son traitement.

L’article 6 permet aux établissements de mener, sous la direction et le contrôle du gouvernement, des activités impliquant des drogues réglementées à des fins médicales ou de recherche scientifique. Le jugement s’est appuyé sur cette disposition pour ordonner la mise en place d’un cadre encadrant la culture et la production.

La Cour a également évoqué l’article 19, qui permet à une personne détenant une petite quantité pour son usage personnel d’être remise en liberté après avoir pris un engagement écrit, plutôt que d’être poursuivie lors d’une première infraction. Cette marge d’appréciation limitée s’inscrit dans une loi qui continue de réglementer la détention et l’usage.

Les licences doivent couvrir toute la chaîne de production

Le gouvernement doit concevoir un système d’autorisations couvrant les différentes étapes, de la culture du cannabis à sa transformation en produit autorisé, puis au stockage et à la commercialisation de celui-ci. Les usages agricoles et horticoles sont inclus, aux côtés des usages médicaux, de la recherche et des matières premières industrielles. L’horticulture désigne ici la culture de plantes à des fins précises.

Un agriculteur, un établissement de recherche et une entreprise de transformation exerceraient donc des activités différentes au sein d’un même système réglementé. L’ordonnance demande des licences ou des permis pour les étapes concernées, plutôt que d’ouvrir la production commerciale à tous.

L’instruction impose tout aussi explicitement une réglementation et un contrôle stricts. Les autorités doivent prévenir la culture, la production, la préparation, le transport et la vente illégaux, tout en encadrant les activités autorisées. Les activités non autorisées restent soumises au régime pénal en vigueur.

La tâche concrète confiée au gouvernement consiste à associer les autorisations à un dispositif de contrôle. Les règles, normes et procédures doivent préciser le fonctionnement de la production légale et la manière dont les autorités contrôleront le cannabis en dehors des circuits autorisés.

La place du droit international dans la décision

La Cour suprême a demandé au gouvernement d’agir dans le cadre de la loi sur le contrôle des stupéfiants et de la Convention unique sur les stupéfiants de 1961. Elle a expressément désigné les articles 23 et 28 de la convention comme pertinents pour le dispositif à mettre en place.

L’article 28 applique le système de contrôle de la convention à la culture du cannabis destiné à produire du cannabis ou de la résine de cannabis. L’article 23 décrit un modèle de surveillance gouvernementale de la culture, qui prévoit notamment des licences et un contrôle. Ces dispositions confortent la demande de la Cour en faveur d’un système réglementé.

Le paragraphe 2 de l’article 28 prévoit une règle distincte pour le cannabis cultivé exclusivement à des fins industrielles, pour sa fibre et ses graines, ou à des fins horticoles. La Cour s’est appuyée sur cette disposition pour expliquer le cadre juridique international applicable à la culture industrielle.

Le jugement évoque aussi la réserve formulée par le Népal au titre de l’article 49 lors de son adhésion à la convention, le 29 juin 1987, au sujet de certains usages non médicaux et du commerce. L’article 49 porte sur les réserves transitoires : les règles d’application doivent donc tenir compte de la portée de cette réserve et des limites fixées par la convention.

Les juges citent la décision prise en 2020 par la Commission des stupéfiants des Nations unies de retirer le cannabis du tableau IV. Ce tableau impose une catégorie supplémentaire de restrictions au titre du traité. Le cannabis est toutefois resté au tableau I, où les contrôles internationaux continuent de s’appliquer, notamment pour les usages médicaux et scientifiques.

L’approche de la Cour associe les autorisations nationales à la surveillance internationale. Le Népal doit mettre en place un système de licences opérationnel tout en respectant les obligations conventionnelles applicables à chaque activité autorisée.

Usages traditionnels et produits au cœur de l’affaire

Le jugement retrace les usages médicinaux du cannabis à travers des textes ayurvédiques associés à Sushruta, Charaka et Bhavaprakasha, ainsi qu’au Vinaya Pitaka bouddhique. Ces références contribuent à montrer la place de longue date de la plante dans les pratiques médicales et culturelles de la région.

Dans sa réponse écrite, le cabinet du Premier ministre a également reconnu cet héritage. Il a évoqué l’utilisation des feuilles, des tiges et de l’écorce de cannabis, et reconnu que ses usages médicinaux et ses retombées économiques faisaient depuis longtemps l’objet d’un intérêt.

La Cour a cité plusieurs produits possibles, dont des médicaments, des textiles, du papier, du fil et de l’huile. L’exploitation de la fibre et des graines confère à la culture industrielle un objectif pratique différent de celui de la culture du cannabis pour ses effets psychotropes.

Les juges ont établi un lien entre l’usage du cannabis poussant naturellement et une éventuelle culture commerciale, d’une part, et les objectifs constitutionnels relatifs aux ressources naturelles et au développement économique, d’autre part. Ils ont associé ce raisonnement à leurs préoccupations concernant la dépendance, les problèmes de santé, les pertes financières des ménages et les atteintes à la vie sociale.

Dans sa réponse, le gouvernement a indiqué que le Policy Research Institute et le Nepal Health Research Council étudiaient les usages médicaux et économiques du cannabis. La décision inscrit ces travaux de recherche dans une tâche juridique : créer les autorisations et les contrôles nécessaires aux activités autorisées.

Des exemples étrangers, mais des règles adaptées au Népal

La Cour suprême a examiné les pratiques des États-Unis, du Canada, de la Nouvelle-Zélande, de l’Uruguay et de l’Inde. La loi canadienne sur le cannabis de 2018 figurait parmi les exemples, tandis que la législation indienne et les approches adoptées dans certains États de l’Inde offraient des pistes pour une culture sous contrôle gouvernemental.

La loi indienne de 1985 sur les stupéfiants et les substances psychotropes prévoit la possibilité d’autoriser la culture du cannabis à des fins industrielles, pour sa fibre et ses graines, ou à des fins horticoles. Le jugement a évoqué des dispositifs tels que la délimitation des zones de culture, la délivrance de licences et le contrôle officiel de la production.

L’Uttarakhand et l’Himachal Pradesh figurent parmi les États indiens cités dans l’examen des approches réglementées. Ces comparaisons ont fourni à la Cour des modèles pour encadrer la culture et certains usages.

Les juges ont demandé au Népal de tenir compte de ses propres réalités économiques, sociales et culturelles lors de la conception des dispositions juridiques. Leur raisonnement privilégie la recherche, le débat et des règles adaptées aux besoins locaux, tout en maintenant des garde-fous contre les abus.

L’usage récréatif reste du ressort du Parlement

Les requérants demandaient aussi une légalisation plus large, notamment de l’usage récréatif, ainsi que la suppression des sanctions pénales. La Cour suprême a rejeté cette partie de la requête et maintenu les restrictions en vigueur.

Les juges ont estimé qu’il appartenait au Parlement de décider quelles activités constituent des infractions et quelles peines leur sont applicables. Ils ont considéré une réforme plus large de la législation sur le cannabis comme une question de politique publique touchant à la santé, aux valeurs sociales et aux effets économiques.

La Cour a néanmoins appelé l’attention du cabinet du Premier ministre et du Conseil des ministres sur d’éventuelles modifications législatives. Elle a demandé une large concertation avec les experts et les parties prenantes concernés, en tenant compte du contexte social, économique et culturel du Népal avant d’engager, si nécessaire, des réformes.

Le jugement fait donc apparaître deux tâches distinctes pour le gouvernement. L’adoption de règles encadrant les usages contrôlés visés par l’ordonnance est une obligation contraignante assortie d’un délai de trois mois. L’examen de changements plus larges exige une concertation et, si des modifications sont envisagées, une action par la voie législative.

Pour les patients, les chercheurs et les producteurs, la priorité immédiate est le cadre des licences. Son utilité dépendra de la capacité à traduire les dispositions existantes de la loi en procédures permettant les activités autorisées tout en maintenant un contrôle.

Points clés

• La Cour suprême a ordonné l’adoption de règles encadrant la culture et la production contrôlées de cannabis à des fins médicales, scientifiques, agricoles, horticoles et industrielles.
• Les juges Nahakul Subedi et Til Prasad Shrestha ont rendu leur décision le 18 mai 2025. La publication du texte intégral a été retardée après qu’un incendie a endommagé les archives du tribunal.
• La formulation de l’ordonnance accorde au gouvernement trois mois à compter de sa réception pour prendre les dispositions juridiques nécessaires.
• Le système de licences doit couvrir la culture, la transformation, le stockage, l’utilisation, le commerce, les importations et les exportations, et prévoir un contrôle strict.
• Le cadre réglementaire doit respecter la loi népalaise de 1976 sur le contrôle des stupéfiants et les dispositions pertinentes de la convention des Nations unies de 1961.
• L’usage récréatif reste interdit. Toute réforme plus large du droit pénal relève du Parlement.