La suspension du droit de vote de l’Afghanistan à l’ONU aggrave le différend sur ses arriérés et la représentation du pays

Une dette de 900 000 dollars et un différend sur la représentation

Les arriérés de cotisations de l’Afghanistan aux Nations unies se sont retrouvés au cœur d’un bras de fer plus large sur la personne habilitée à parler au nom du pays. Évalués à 900 000 dollars en mai 2024, puis décrits dans des comptes rendus ultérieurs comme dépassant ce montant, ils ont privé l’Afghanistan de son droit de vote à l’Assemblée générale. Les autorités talibanes, elles, ont conditionné le paiement à l’obtention du siège du pays à l’ONU.

Naseer Ahmad Faiq, chargé d’affaires à la tête de la mission afghane auprès de l’ONU, a décrit la suspension du droit de vote comme une conséquence technique des règles financières de l’organisation. Sa délégation est composée de diplomates issus du gouvernement renversé lors du retour au pouvoir des talibans, en août 2021. Ces derniers, qui appellent leur administration l’Émirat islamique, contrôlent l’Afghanistan, mais n’ont pas réussi à faire intégrer leur représentant à cette délégation.

Le différend porte sur deux procédures distinctes de l’ONU. La première vise à déterminer si l’Afghanistan a versé une part suffisante de ses contributions obligatoires pour pouvoir voter. La seconde concerne le choix des représentants que l’organisation accepte comme porte-parole de l’Afghanistan. Le règlement de la dette lèverait la restriction financière ; la demande des talibans concernant le siège relève d’une autre procédure.

Pour les Afghans, la conséquence immédiate est concrète : leur pays peut prendre part aux débats de l’Assemblée générale, mais pas voter tant que la suspension est en vigueur. L’Afghanistan est membre de l’ONU depuis 1946. À l’Assemblée, qui compte 193 États membres, chaque pays dispose d’une voix, quelle que soit sa richesse, sa population ou sa puissance militaire.

Ce que prévoit la règle de paiement de l’ONU

L’article 19 de la Charte des Nations unies fixe le seuil à partir duquel un État perd son droit de vote à l’Assemblée générale. Un membre est frappé par cette restriction lorsque le montant de ses contributions impayées atteint ou dépasse celui des sommes dues pour les deux années pleines précédentes. La règle dépend donc du montant de la dette, et non du simple retard de paiement.

En mai 2024, Faiq a expliqué cette règle pour justifier la suspension de l’Afghanistan :

« C’est une règle technique, et plus encore, une règle générale qui s’applique à tous les États membres. Aux termes de l’article 19 de la Charte des Nations unies, les États membres en retard dans le paiement de leurs contributions à l’organisation ne peuvent pas voter à l’Assemblée générale si le montant dû est égal ou supérieur aux contributions des deux années précédentes », a-t-il déclaré.

La contribution annuelle de l’Afghanistan a été évaluée à environ 200 000 dollars, auxquels s’ajoutent d’autres versements modestes. Les 900 000 dollars d’arriérés recensés en mai 2024 équivalaient à environ quatre fois et demie cette contribution annuelle estimée. Le montant à régler pour recouvrer le droit de vote dépend du calcul des arriérés effectué par l’ONU et du seuil fixé par l’article 19.

La Charte autorise également l’Assemblée générale à maintenir le droit de vote si elle reconnaît que le défaut de paiement d’un pays résulte de circonstances indépendantes de sa volonté. Cette exception offre une autre possibilité à la mission afghane pour rétablir le droit de vote du pays.

Pourquoi l’Afghanistan a demandé une dérogation

Faiq a soutenu que l’incapacité de la mission à payer devait être examinée à la lumière de l’absence d’autorité légitime dans le pays. La délégation représente l’Afghanistan à l’ONU, tandis que les autorités qui contrôlent le pays cherchent à la remplacer, ce qui soulève concrètement la question de savoir qui doit verser l’argent.

Le Comité des contributions de l’ONU examine les questions liées aux paiements des États membres et aux demandes de dérogation. En mai 2024, Faiq estimait que le comité pourrait examiner la situation de l’Afghanistan, qu’une décision pourrait être prise d’ici octobre et que le droit de vote pourrait être rétabli par une résolution de l’Assemblée générale avant la fin de l’année. Il s’agissait de prévisions formulées en 2024, et non d’un calendrier nouvellement annoncé.

À ce stade, les explications de l’Afghanistan pour justifier le non-paiement avaient été jugées insuffisantes. Les Comores, l’Équateur et la Somalie, également en retard dans le versement de leurs contributions, ont obtenu des dérogations après avoir expliqué leur incapacité à payer. L’Afghanistan et le Venezuela ont perdu leur droit de vote. Sao Tomé-et-Principe figurait également sur la liste des pays ayant des arriérés.

Ces cas montrent l’importance de la dérogation : un pays en retard de paiement peut conserver son droit de vote si l’Assemblée générale reconnaît sa situation. La mission afghane a cherché à obtenir le même résultat, tout en continuant à participer aux débats.

Comment le différend a évolué

Le tournant politique a eu lieu en août 2021, lorsque les talibans ont pris le pouvoir et que le gouvernement précédent s’est effondré. La chronologie des factures impayées est moins précise. Un premier compte rendu indique que les cotisations étaient impayées avant la prise de pouvoir des talibans ; des comptes rendus ultérieurs affirment que le gouvernement précédent avait payé jusqu’en 2021 et lient la dette persistante au changement de pouvoir.

Les principales étapes rapportées sont les suivantes :

• 1946 : l’Afghanistan devient membre des Nations unies.
• Août 2021 : les talibans reviennent au pouvoir, tandis que la représentation de l’Afghanistan à l’ONU reste assurée par des diplomates du gouvernement précédent.
• 17 mai 2024 : Faiq décrit publiquement la suspension du droit de vote comme une question technique régie par les règles de paiement de l’ONU.
• Mai 2024 : les arriérés sont évalués à 900 000 dollars et Faiq évoque la possibilité de demander une dérogation au Comité des contributions.
• Comptes rendus ultérieurs : la suspension est d’abord décrite comme se poursuivant depuis trois ans, puis comme entrant dans sa quatrième année consécutive, avec une dette supérieure à 900 000 dollars.

Aucune date confirmée de rétablissement du droit de vote ni aucune décision finale sur l’examen envisagé en 2024 ne sont communiquées. La mention ultérieure d’une quatrième année consécutive de suspension indique que le différend s’est poursuivi après la première tentative d’obtenir une dérogation.

Qui peut revendiquer le siège de l’Afghanistan ?

Les autorités talibanes estiment qu’au nom de la souveraineté nationale, le siège de l’Afghanistan à l’ONU doit revenir au représentant qu’elles ont désigné. Elles fondent leur position sur le fait qu’elles contrôlent le pays. La mission en place continue toutefois d’occuper le siège de l’Afghanistan à l’ONU.

Le Comité de vérification des pouvoirs est l’instance officielle de l’ONU chargée d’examiner qui est habilité à représenter un État membre. Les pouvoirs sont les documents qui identifient une délégation et l’autorisent à prendre la parole. Les travaux du comité alimentent la décision de l’Assemblée générale sur l’acceptation des représentants.

L’Afghanistan reste membre de l’ONU pendant toute la durée du différend. Le siège contesté correspond à sa représentation nationale au sein de l’organisation, notamment à l’Assemblée générale, où tous les États membres sont représentés. La reconnaissance diplomatique par les différents pays et l’acceptation des pouvoirs d’une délégation sont des questions politiques liées, mais qui font l’objet de décisions distinctes.

L’analyste politique Idris Mohammadi Zazi a présenté la question sous l’angle de la représentation de la population afghane plutôt que du contrôle des institutions gouvernementales :

Le siège de l’Afghanistan aux Nations unies revient de droit au peuple afghan, à quelqu’un qui représente et défend tous les groupes ethniques du pays.

Pourquoi la reconnaissance reste contestée

Les appels à la formation d’un gouvernement inclusif et au respect des droits humains sont au cœur de l’opposition internationale aux ambitions de représentation des talibans. Les restrictions imposées à l’éducation des filles et à l’emploi des femmes restent des préoccupations majeures, au même titre que les exigences concernant le terrorisme et le trafic de drogue.

Thomas Ruttig, cofondateur de l’Afghanistan Analysts Network, a lié le rejet des tentatives des talibans aux positions exprimées par les États membres de l’ONU :

« Dans l’ensemble, et au vu des résolutions de l’ONU ainsi que des appels répétés des États membres à la formation d’un gouvernement inclusif et au respect des droits humains, en particulier ceux des femmes et des filles, on peut supposer que les États ont rejeté les tentatives de l’Émirat [l’Émirat islamique d’Afghanistan, nom donné au pays par les talibans] pour être reconnu et admis aux Nations unies parce qu’ils ne le considèrent pas comme légitime », a déclaré Thomas Ruttig.

Les autorités talibanes considèrent la composition de leur gouvernement et les questions relatives aux droits humains comme des affaires intérieures. Elles ont également affirmé que le territoire afghan ne servirait pas à menacer d’autres pays. Ces positions entretiennent un profond désaccord sur les changements que les gouvernements étrangers attendent avant d’accepter leurs représentants.

L’ancien diplomate Aziz Ma’arij a lui aussi lié le différend sur le siège aux restrictions concernant l’éducation des filles et le travail des femmes. Selon lui, la situation perdurerait tant que ces questions ne seraient pas résolues. Il s’agit d’une appréciation politique, tandis que la restriction du droit de vote découle de la règle financière distincte de l’article 19.

Les offres de paiement n’ont pas réglé le différend

L’offre des talibans de régler les arriérés est assortie d’une condition : transférer le siège de l’Afghanistan à leur administration. Le paiement est ainsi lié à une décision portant sur les pouvoirs, la représentation et la position des États membres de l’ONU.

En mai 2024, l’ancien vice-président Amrullah Saleh a proposé une autre source de financement. Il s’est dit prêt à régler la dette en suspens ainsi que les contributions des trois années suivantes. Sur la base d’un montant annuel estimé à 200 000 dollars, ces trois années supplémentaires représenteraient environ 600 000 dollars, auxquels s’ajouteraient les arriérés.

Les modalités de paiement n’étaient toujours pas réglées, notamment la question de savoir si un particulier pouvait s’acquitter des cotisations dues par le pays. Parallèlement, l’analyste politique Gul Mohammad Din Mohammadi a appelé à retirer les responsables actuels d’une liste noire et à libérer les avoirs afghans gelés. Il a également exhorté les talibans à faire preuve de souplesse face aux exigences internationales compatibles avec leur interprétation de la charia et les valeurs afghanes.

Ce que l’Afghanistan peut encore faire à l’ONU

La délégation afghane peut continuer à prendre la parole et à participer aux travaux, même si elle ne peut pas voter. Faiq a décrit directement ce rôle qui se poursuit :

L’Afghanistan peut toujours participer, peut toujours prendre la parole à la table des négociations.

L’absence de vote n’en reste pas moins importante. Les scrutins de l’Assemblée générale consignent la position des pays sur les résolutions et d’autres décisions. Les diplomates afghans peuvent exprimer leur position dans un discours, mais la suspension les empêche d’ajouter le vote du pays au résultat officiel.

Les solutions pratiques restent le versement d’un montant suffisant pour satisfaire aux règles de l’ONU ou l’autorisation de voter au titre de l’exception applicable aux circonstances indépendantes de la volonté du pays. L’acceptation d’une délégation talibane nécessite une décision dans le cadre de la procédure de vérification des pouvoirs. Les obligations financières de l’Afghanistan et le différend sur ses représentants restent donc liés dans les négociations, tout en exigeant des décisions distinctes au sein de l’ONU.

À retenir

• Les arriérés de cotisations de l’Afghanistan à l’ONU ont été évalués à 900 000 dollars en mai 2024, puis décrits comme supérieurs à ce montant dans des comptes rendus ultérieurs.
• L’article 19 suspend le droit de vote à l’Assemblée générale lorsque les arriérés atteignent le montant dû pour les deux années pleines précédentes.
• L’Assemblée générale peut accorder une dérogation lorsque le non-paiement résulte de circonstances indépendantes de la volonté d’un pays.
• La délégation de Faiq reste en place, tandis que les talibans cherchent à faire accepter leur propre représentant.
• Les talibans ont conditionné le paiement à l’obtention du siège de l’Afghanistan à l’ONU.
• Des comptes rendus ultérieurs indiquent que la suspension du droit de vote se poursuit pour la quatrième année consécutive.
• L’Afghanistan peut toujours participer aux débats de l’ONU, même si son droit de vote à l’Assemblée générale est suspendu.