L’Indonésie prévoit de supprimer l’exception autorisant le brûlage de deux hectares alors que les incendies persistent

Un changement législatif envisagé alors que 68 entreprises font l’objet de contrôles

L’Indonésie prévoit de supprimer la disposition relative aux savoirs locaux, associée à l’autorisation de brûler jusqu’à deux hectares de terres par foyer, tandis que les autorités enquêtent sur des incendies dans des concessions d’entreprises et cherchent à éteindre sous quelques semaines les feux qui continuent de ravager les forêts et les terres. Le ministre de l’Environnement, Jumhur Hidayat, a déclaré que les concessions de 68 entreprises avaient été mises sous scellés et faisaient l’objet de vérifications, et que des dizaines de personnes avaient été désignées comme suspects.

La proposition vise l’article 69(2) de la loi n° 32 de 2009 sur la protection et la gestion de l’environnement. Elle supprimerait la reconnaissance juridique de certaines pratiques traditionnelles de défrichement, plutôt que d’instaurer la première interdiction du brûlage en Indonésie. L’article 69(1)(h) interdit déjà le défrichement par le feu.

Le 12 octobre 2026, Jumhur a déclaré que le gouvernement avait convenu de proposer une révision à la Chambre des représentants, connue sous le nom de DPR. Il a de nouveau évoqué cette initiative après le Prasasti Indonesia Policy Forum 2026, à Jakarta, le 13 octobre. Aucun amendement adopté ni calendrier parlementaire n’a été annoncé.

Le ministre de l’Environnement a décrit cette disposition comme un possible point de départ pour des incendies qui se propagent au-delà des terres défrichées.

« Le gouvernement engage la suppression de l’article qui autorise le brûlage de parcelles allant jusqu’à deux hectares. Nous supprimerons la disposition qui autorise le défrichement par le feu », a déclaré Jumhur.

Une proposition distincte empêcherait que des zones de concession brûlées et jusque-là non plantées soient converties en plantations industrielles, notamment de palmier à huile. Ensemble, ces mesures visent deux incitations différentes : le faible coût du défrichement pour les foyers et les gains commerciaux potentiels liés aux incendies sur des terres en attente d’aménagement.

Ces deux propositions nécessitent encore un travail juridique. Les soupçons de brûlage volontaire doivent également faire l’objet d’enquêtes, plutôt que de conclusions fondées uniquement sur le lieu où un incendie s’est déclaré.

Ce que prévoit la disposition actuelle sur les deux hectares

La distinction entre l’interdiction générale et la disposition relative aux savoirs locaux est au cœur du débat. Sadino, spécialiste du droit forestier et environnemental, a déclaré que la loi devait être lue avec son texte explicatif, qui décrit le brûlage d’une superficie maximale de deux hectares par foyer pour cultiver des variétés locales, entourée de coupe-feu destinés à empêcher la propagation des flammes.

Un coupe-feu est une bande destinée à interrompre la progression du feu entre différentes zones. Sa présence figure parmi les conditions décrites pour le défrichement traditionnel ; elle ne garantit pas que le brûlage restera maîtrisé quelles que soient les conditions météorologiques ou celles du terrain.

Sadino a précisé que cette disposition ne constituait pas une autorisation générale de brûler des forêts ou n’importe quelle parcelle de deux hectares. Elle est encadrée par l’objectif de culture, le foyer qui entreprend le défrichement et les mesures prises pour contenir les flammes. Une source décrit l’autorisation comme portant sur deux hectares par foyer et par an, tandis que les autres descriptions juridiques indiquent une limite par foyer sans préciser de période annuelle. Ce point devra être clarifié dans le cadre du débat sur la révision.

L’objectif annoncé par le gouvernement est la disposition relative aux savoirs locaux associée à l’article 69(2), et non la suppression de l’interdiction déjà prévue à l’article 69(1)(h). Un projet d’amendement serait nécessaire pour définir précisément le libellé et la portée du changement.

Comment la proposition a pris forme

L’initiative d’octobre fait suite à des directives présidentielles antérieures visant à prévenir les brûlis et à proposer des solutions de remplacement. Elle prolonge également une approche politique qui, sous plusieurs gouvernements successifs, a combiné intervention rapide contre les incendies, soutien aux communautés et sanctions contre les contrevenants.

• 22 février 2021 : le président Joko Widodo a appelé à une surveillance quotidienne, à une intervention immédiate, à des solutions pérennes de remplacement du brûlage et à des sanctions strictes lors d’une réunion de coordination nationale à Jakarta.
• 17 septembre 2024 : le Bureau des Nations unies pour la réduction des risques de catastrophe a publié une analyse des incendies survenus en Indonésie en 2023, notamment de leurs causes économiques et des préoccupations concernant le traitement des agriculteurs traditionnels.
• 24 août 2026 : le président Prabowo Subianto a demandé aux responsables réunis à Pekanbaru, dans la province de Riau, de renforcer l’interdiction du brûlage, d’organiser une aide au défrichement et d’enquêter sur une éventuelle implication d’entreprises.
• 12 octobre 2026 : Jumhur a annoncé qu’il avait été convenu de proposer une révision de la loi, dans le cadre des préparatifs de la délégation indonésienne à la conférence des Nations unies sur le climat COP31.
• 13 octobre 2026 : Jumhur a évoqué la révision, les enquêtes sur les concessions et la lutte contre les incendies au Prasasti Indonesia Policy Forum, à Jakarta.

Les comptes rendus s’accordent sur la date du 13 octobre pour les propos tenus lors du forum, mais divergent sur le jour de la semaine : l’un parle d’un lundi, les autres d’un mardi. L’annonce de la politique est systématiquement datée du 13 octobre 2026.

Pourquoi les concessions non plantées sont dans le viseur

Jumhur a attiré l’attention sur les incendies dans des zones de concession non plantées du Kalimantan, la partie indonésienne de Bornéo. Une concession confère à une entreprise le droit d’exercer ses activités dans une zone définie, sous réserve de son permis et de ses obligations légales. Un incendie à l’intérieur de ce périmètre peut entraîner un examen de la manière dont la zone a été gérée et protégée.

Le ministre a déclaré que les incendies à répétition sur des terres qui n’avaient pas encore été plantées étaient suspects, car ils pourraient servir de raccourci pour ouvrir des zones à la plantation. Il a opposé cette situation aux incendies dans des plantations productives, où les flammes détruisent les cultures existantes et portent directement préjudice à l’activité de l’entreprise.

Cette distinction justifie une enquête, mais ne prouve pas qu’un crime a été commis. Des contrôles sur le terrain et des éléments de preuve sont nécessaires pour déterminer si un incendie a été allumé volontairement, s’il s’est propagé depuis un autre endroit ou s’il s’est déclaré dans d’autres circonstances. Le gouvernement affirme que de lourdes sanctions seront appliquées si le brûlage intentionnel est établi.

La restriction envisagée sur les plantations vise à supprimer tout avantage ultérieur tiré d’un incendie. Si une zone non plantée brûle et peut ensuite être exploitée pour le palmier à huile ou une autre culture industrielle, les autorités craignent que le brûlage ne devienne un moyen peu coûteux de convertir les terres.

Selon les sources, la mesure est présentée tantôt comme une interdiction des cultures industrielles, tantôt comme une interdiction de planter des cultures de plantation sur des concessions brûlées et inoccupées. Son champ d’application exact, son fondement juridique et la procédure de décision n’ont pas été définis publiquement. Parler d’une restriction sur les plantations futures est plus précis que de parler de replantation lorsqu’aucune culture n’existait auparavant.

La mise sous scellés des concessions ne vaut pas déclaration de culpabilité

La mise sous scellés des concessions de 68 entreprises s’inscrit dans une procédure de contrôle et de vérification. Elle ne prouve pas que les 68 entreprises ont délibérément provoqué des incendies, et l’annonce ne fait état d’aucune conclusion définitive concernant chacune d’entre elles.

Jumhur a déclaré que les entreprises devaient être traitées selon le principe de responsabilité stricte, en particulier en cas d’incendie dans une zone de concession. En droit de l’environnement, la responsabilité stricte concerne une responsabilité qui ne requiert pas la preuve d’une faute selon les critères habituels. Elle se distingue de l’établissement d’un acte criminel commis intentionnellement.

Le ministre a également indiqué que des vérifications étaient nécessaires pour distinguer les entreprises soupçonnées d’avoir allumé des incendies de celles dont les terres avaient été touchées par le feu. Les autorités doivent donc examiner séparément la responsabilité environnementale, les obligations de prévention et les preuves d’un brûlage volontaire.

En août, Prabowo avait demandé à la police, aux procureurs et aux services de renseignement d’enquêter sur une éventuelle implication d’entreprises. Les permis d’exploitation des entreprises reconnues responsables devaient être révoqués. Sadino a déclaré que la révision de la disposition concernant les foyers ne réduisait pas les obligations des entreprises en matière de prévention et de lutte contre les incendies prévues par la réglementation en vigueur.

Aucun nom d’entreprise, aucune conclusion définitive sur les affaires et aucun détail sur les dizaines de suspects n’ont été communiqués dans les comptes rendus de ces déclarations. Les chiffres relatifs aux mesures d’application montrent l’ampleur des contrôles, mais ne permettent pas de savoir combien d’enquêtes déboucheront sur des sanctions ou des poursuites.

Des solutions abordables font partie du plan

L’Association indonésienne des concessionnaires forestiers, connue sous le sigle APHI, soutient la révision de la disposition, mais son président, Soewarso, a déclaré que les communautés avaient besoin d’une aide concrète pour abandonner le brûlage. Il a appelé à fournir du matériel, des conseils techniques et un accès à des financements qui rendraient abordables d’autres méthodes de défrichement.

Selon Soewarso, la superficie d’une parcelle ne suffit pas à déterminer si le brûlage est sans danger. La météo, les caractéristiques du terrain, les réserves d’eau, le matériel et les effectifs disponibles influent également sur la possibilité de maîtriser un incendie. Sa position lie le changement juridique à la capacité des communautés et des autorités à le mettre en œuvre.

Jumhur a déclaré que le gouvernement chercherait des solutions pour les communautés locales qui ont besoin de fonds pour défricher des terres situées hors des concessions. L’aide pourrait notamment concerner le Sumatra du Sud, le Kalimantan et d’autres zones spécifiées. Il a évoqué le financement climatique comme un moyen possible de couvrir les coûts du défrichement tout en évitant les émissions liées au brûlage.

L’aide envisagée ne constitue pas encore un programme financé assorti de critères d’éligibilité publiés, d’un budget ou d’une date de lancement. Les sources divergent également sur son ampleur probable : l’une évoque des zones dont la superficie totale serait inférieure à quelques milliers d’hectares, tandis qu’une autre rapporte que Jumhur a déclaré qu’elle n’atteindrait pas des centaines de milliers d’hectares. Aucun de ces chiffres ne constitue un total vérifié.

La proposition d’août de Prabowo prévoyait une autre solution : les habitants demanderaient de l’aide par l’intermédiaire des autorités locales, et le défrichement organisé serait pris en charge par des groupes d’agriculteurs, avec un financement possible par l’intermédiaire de coopératives recourant aux prêts KUR subventionnés par l’État. Les prêts et le financement climatique sont deux instruments différents, et aucun lien définitif entre eux n’a été annoncé.

Sadino a appelé à consulter les communautés autochtones et locales, les administrations régionales et les universitaires. Il a également déclaré que les modifications de la loi devaient suivre la procédure prévue par la législation et que les règlements connexes du gouvernement et des collectivités régionales devaient être adaptés si nécessaire.

Ce que révèle l’analyse des incendies de 2023

L’analyse des incendies de 2023 publiée le 17 septembre 2024 par le Bureau des Nations unies pour la réduction des risques de catastrophe fournit un aperçu utile des risques qui sous-tendent le débat actuel. Elle a recensé 1,16 million d’hectares brûlés en 2023, soit cinq fois la superficie brûlée en 2022.

L’analyse attribue 98 % des incendies à des activités humaines et identifie le faible coût du défrichement destiné aux cultures, en particulier au palmier à huile, comme un facteur déterminant. Elle décrit également les longues périodes de sécheresse liées à El Niño comme une cause majeure de l’augmentation observée en 2023. Les départs de feu d’origine humaine et le temps sec peuvent se conjuguer : l’un déclenche les incendies, l’autre les rend plus difficiles à maîtriser.

L’étude a recensé 2 608 points chauds entre janvier et septembre 2023, contre 441 sur la même période en 2022, soit environ 5,9 fois plus. Le Kalimantan du Sud, le Kalimantan central et le Sumatra du Sud figuraient parmi les provinces les plus touchées, qui recoupent des zones actuellement envisagées pour une aide au défrichement par des méthodes alternatives.

Les points chauds correspondent à des signaux thermiques détectés ; ils ne mesurent pas directement les hectares brûlés et ne constituent pas un décompte des incendies dont le caractère intentionnel a été prouvé. Les périodes et méthodes de détection comptent également lorsqu’on compare les totaux de points chauds.

L’analyse souligne que les interdictions de brûlage ont été critiquées parce qu’elles toucheraient de manière disproportionnée les agriculteurs traditionnels, tandis que les grandes entreprises auraient un impact environnemental plus important. Ce constat plaide pour associer les restrictions juridiques à des solutions de remplacement abordables et à une application cohérente de la loi aux foyers comme aux entreprises.

Les pénuries d’eau compliquent l’objectif de lutte contre les incendies

Jumhur a déclaré qu’il espérait que les incendies seraient éteints en quelques semaines, et non en un mois entier, après des discussions avec l’Agence nationale de gestion des catastrophes, connue sous le sigle BNPB. Cet objectif a été exprimé lors du forum d’octobre ; il ne signifie pas que les incendies avaient été maîtrisés.

Il a évoqué le manque d’eau et les difficultés opérationnelles rencontrées par les avions bombardiers d’eau. L’Indonésie avait déployé des dizaines de milliers de personnes, et les administrations de district et provinciales figuraient parmi les organismes participant aux opérations.

Ces difficultés prolongent la mobilisation contre les incendies d’août en Indonésie et l’intervention contre les feux de tourbières en septembre dans le Kalimantan, où des volontaires ont utilisé des pompes, des tuyaux et des puits improvisés pour atteindre les incendies souterrains. Les tourbières sèches peuvent couver sous la surface et se rallumer dans des zones qui semblent éteintes, ce qui rend l’accès à l’eau particulièrement important.

Jumhur a indiqué que les offres d’aide étrangère seraient évaluées en fonction de leur utilité. De petites équipes supplémentaires pourraient avoir un effet limité au regard des effectifs déjà déployés par l’Indonésie, tandis que les avions supplémentaires devraient être adaptés aux conditions opérationnelles et à la disponibilité de l’eau.

L’accent mis sur l’intervention précoce n’est pas nouveau. La déclaration de 2021 sur la prévention du Secrétariat du Cabinet rapporte que le président Joko Widodo avait demandé aux responsables de surveiller quotidiennement les points chauds, d’intervenir au niveau des villages et de maintenir les tourbières humides à l’aide de réservoirs, de canaux, de puits et d’autres techniques.

Widodo, alors président de l’Indonésie, avait mis en garde contre le risque d’attendre que les incendies deviennent difficiles à éteindre.

« Donnez la priorité à la prévention, ne tardez pas : si l’on attend trop et que l’on déploie autant de moyens aériens de largage d’eau que l’on veut, l’expérience montre qu’il sera difficile d’éteindre les incendies », a déclaré le président.

Les risques sanitaires et les effets sur le climat doivent être évalués séparément

Le gouvernement indique que les infections respiratoires aiguës liées aux fumées font partie des problèmes pris en compte dans sa réponse, les enfants, les personnes âgées et les autres groupes vulnérables étant particulièrement exposés. Aucun chiffre national récent sur ces maladies n’a été communiqué en même temps que la proposition de révision juridique.

L’analyse des Nations unies décrit une forte dégradation de la qualité de l’air au Kalimantan et à Sumatra, ainsi que des brumes de fumée qui se déplacent dans toute l’Asie du Sud-Est. Elle relève les effets sanitaires d’une exposition répétée aux fumées et les perturbations touchant les transports, le tourisme et la vie quotidienne.

Jumhur a associé l’aide au défrichement par des méthodes alternatives au financement climatique, car éviter les incendies permet de prévenir des émissions. L’analyse des Nations unies montre toutefois pourquoi la superficie brûlée ne suffit pas à mesurer l’effet sur le climat : elle indique qu’une grande partie des surfaces brûlées en 2023 était constituée de broussailles et de forêts dégradées, et que les émissions de gaz à effet de serre étaient inférieures à celles de 2022 malgré une superficie brûlée plus importante.

Le type de végétation et de sol brûlé compte. Les tourbières contiennent des matières organiques accumulées ; un incendie qui atteint les couches sous la surface peut donc libérer du carbone stocké et produire des fumées persistantes. Évaluer les émissions évitées nécessiterait davantage que le simple décompte des hectares bénéficiant d’une aide.

Les prochaines décisions sont donc concrètes : le libellé d’un projet d’amendement, les modalités de consultation, le financement de méthodes de défrichement alternatives et le cadre juridique permettant de limiter les plantations sur des concessions brûlées. Aucune audition, aucun vote, aucune échéance pour l’aide ni aucune date définitive de mise en œuvre n’ont été annoncés. À court terme, Jumhur espère toujours éteindre les incendies en cours sous quelques semaines.

Points clés

• L’Indonésie prévoit de réviser l’article 69(2) de la loi n° 32 de 2009 afin de supprimer la disposition relative aux savoirs locaux associée à l’autorisation de brûler jusqu’à deux hectares par foyer.
• La loi interdit déjà le défrichement par le feu. La disposition existante sur les pratiques traditionnelles prévoit des cultures locales et des coupe-feu.
• Jumhur a déclaré que les concessions de 68 entreprises avaient été mises sous scellés pour vérification et que des dizaines de personnes avaient été désignées comme suspects.
• Une proposition distincte limiterait les plantations industrielles sur des concessions brûlées et jusque-là non plantées. Ses modalités juridiques restent à définir.
• Une aide au défrichement par des méthodes alternatives, qui pourrait notamment prendre la forme d’un financement climatique, est à l’étude pour les communautés du Sumatra du Sud, du Kalimantan et d’autres régions.
• Les Nations unies ont recensé 1,16 million d’hectares brûlés en 2023 et averti que les interdictions de brûlage pouvaient toucher de manière disproportionnée les agriculteurs traditionnels.
• La révision n’a pas été adoptée et aucun calendrier parlementaire n’a été annoncé. Jumhur espère éteindre les incendies en cours sous quelques semaines.