Au sommet de Biratnagar, les dirigeants provinciaux du Népal réclament des pouvoirs de police, la maîtrise des effectifs et un financement plus équitable

Six ministres en chef se réunissent pour réclamer des pouvoirs toujours détenus par le gouvernement central

Six des sept ministres en chef du Népal se sont réunis à Biratnagar pour réclamer le contrôle de la police, des agents publics et des ressources financières. Le ministre en chef de Gandaki, Surendra Raj Pandey, a indiqué que 16 des 17 revendications formulées lors d’une précédente réunion provinciale n’avaient toujours pas été satisfaites. Même la revendication partiellement prise en compte, à savoir l’autorisation d’imprimer les cartes de permis de conduire, laisse les provinces dépendantes du service central d’impression, a-t-il déclaré.

La conférence, organisée dans la province de Koshi, réunit les ministres en chef de Koshi, Madhesh, Bagmati, Gandaki, Lumbini et Karnali. Le ministre en chef de Sudurpashchim, Khagaraj Bhatta, est absent en raison d’un différend budgétaire provincial, mais sa province est représentée par son secrétaire en chef. Aucun représentant du gouvernement fédéral n’y participe.

La réunion devrait s’achever mercredi par l’adoption d’une Déclaration de Biratnagar portant sur les obstacles juridiques, les pouvoirs financiers et la coopération entre les provinces. Le ministre en chef de Bagmati, Kiran Thapa Magar, a déclaré que cette déclaration établirait un forum de partenariat entre ministres en chef. La création d’un fonds commun d’aide aux sinistrés et d’un circuit de tourisme religieux est également proposée, élargissant l’ordre du jour au-delà des revendications adressées à Katmandou.

La principale critique porte sur le décalage entre responsabilités et contrôle. Les gouvernements provinciaux dirigent des ministères, approuvent des budgets, adoptent des lois et mènent des projets de développement, mais leurs dirigeants affirment que les décisions essentielles concernant le déploiement de la police, les postes de haut niveau, le foncier et les recettes restent entre les mains du gouvernement fédéral.

Les ministres en chef ne défendent pas tous les mêmes revendications. Madhesh réclame des ressources adaptées à sa population et à ses besoins en services publics. Karnali et Sudurpashchim souhaitent que leur relief difficile, la pauvreté et le retard de développement soient davantage pris en compte. Leur défi commun est de transformer ces priorités différentes en un accord viable, tout en expliquant comment les provinces amélioreront leurs propres résultats.

Les enjeux du différend constitutionnel

La Constitution du Népal répartit les pouvoirs entre les niveaux fédéral, provincial et local. L’article 232 prévoit que leurs relations reposent sur la coopération, la coexistence et la coordination. Les ministres en chef estiment que ce dispositif ne peut fonctionner correctement tant que les lois et les structures administratives subordonnent les responsabilités provinciales à l’approbation du pouvoir central.

Le ministre en chef de Koshi, Hikmat Kumar Karki, souhaite que la loi précise plus clairement les pouvoirs relevant de chaque niveau. Sa préoccupation est concrète : un gouvernement provincial élu peut être responsable d’un service sans disposer d’une autorité clairement définie sur le personnel, les biens ou les institutions nécessaires à sa fourniture.

Karki, ministre en chef de la province hôte, a présenté la réunion comme un forum destiné à améliorer le fédéralisme, et non comme une contestation d’un gouvernement particulier. Dans des propos traduits du népalais, il a appelé à clarifier les limites juridiques :

La loi doit désormais préciser clairement quels pouvoirs relèvent du gouvernement fédéral, lesquels relèvent de la province et lesquels relèvent du niveau local.

Thapa Magar, de Bagmati, a également soutenu que le transfert de l’autorité de Katmandou vers les capitales provinciales ne suffirait pas, à lui seul, à atteindre l’objectif du fédéralisme. Les citoyens doivent pouvoir accéder aux services publics, bénéficier de politiques adaptées aux besoins locaux et compter sur des institutions qui répondent de leurs décisions. Il a désigné le chevauchement des responsabilités et la faiblesse de la coordination comme des obstacles, tout en rejetant les accusations mutuelles comme solution.

Les accords précédents laissent une longue liste de dossiers en suspens

La réunion de Biratnagar fait suite à plusieurs années de conférences provinciales et de démarches auprès des dirigeants fédéraux. Karki a déclaré que de nombreux problèmes soulevés depuis 2075 selon le calendrier népalais n’étaient toujours pas résolus. Pandey souhaite que la nouvelle conférence examine la mise en œuvre des accords précédents au lieu de simplement établir une nouvelle liste de revendications.

Les réunions et étapes prévues sont les suivantes :

• 2075 : des ministres en chef se sont réunis à Pokhara, dans le cadre des premières initiatives visant à coordonner les revendications provinciales.
• 15 Asar 2080 : une réunion à Pokhara a préparé une déclaration commune en 17 points à l’intention du gouvernement fédéral.
• 16 Asar 2080 : les dirigeants provinciaux ont exposé leurs préoccupations lors d’une réunion du Conseil national de coordination à laquelle assistait le Premier ministre de l’époque, Pushpa Kamal Dahal.
• 13 Poush 2080 : une réunion à Hetauda a préparé une déclaration commune distincte en neuf points.
• 27 Asoj 2083 : la conférence de Biratnagar s’est ouverte, selon la date publiée.
• Le mercredi suivant l’ouverture : les participants devraient publier la Déclaration de Biratnagar.

Selon Pandey, 16 des 17 revendications restent insatisfaites, soit environ 94 % de la liste. Ce chiffre correspond au nombre de revendications, et non à leur importance relative ou à leur coût. L’exemple de l’impression des permis de conduire montre également qu’un transfert officiel peut rester incomplet si la province n’a pas les moyens d’exercer ce pouvoir de façon autonome.

La chronologie comporte une incohérence. Certains récits évoquent neuf années d’expérience provinciale, ou près d’une décennie, tandis que l’un d’eux date la conférence de 2083 et la Constitution de 2072. Ces indications ne concordent pas précisément ; la durée écoulée ne doit donc pas être considérée comme une mesure vérifiée de la mise en œuvre.

Des responsabilités policières sans commandement provincial

L’ajustement des forces de police, c’est-à-dire la répartition du personnel et des responsabilités de commandement dans la structure fédérale, figure parmi les revendications les plus anciennes. Les ministres en chef affirment que la police provinciale n’est toujours pas placée sous leur autorité, ce qui les empêche de diriger une institution chargée de la sécurité alors qu’ils sont censés répondre de la sécurité publique.

Le ministre en chef de Madhesh, Krishna Prasad Yadav, a lié ce problème à la frontière ouverte de la province avec l’Inde. Selon lui, l’absence d’ajustement des forces de police complique la lutte contre la contrebande et la criminalité. Il a également réclamé le transfert des biens, du matériel et des dossiers, estimant qu’une responsabilité sans structure opérationnelle ne permet pas une gestion efficace de la sécurité.

Pandey a également évoqué la réponse aux catastrophes. Les habitants se tournent vers les gouvernements provinciaux lors des inondations et des glissements de terrain, a-t-il déclaré, mais les dirigeants provinciaux n’ont pas autorité sur la police, qui est souvent la première force mobilisée pour les opérations de secours. Sa revendication porte sur la protection des citoyens, et non sur l’obtention d’escortes supplémentaires ou d’une sécurité personnelle pour les ministres en chef.

Arjun Bik, spécialiste du fédéralisme au Népal, a cité les tensions religieuses à Kaptangunj, dans le district de Sunsari, comme exemple d’une situation où les connaissances de la province auraient pu être utiles. Selon lui, un gouvernement basé à Biratnagar, à proximité, aurait pu réagir plus rapidement parce qu’il connaissait le contexte social local. Il s’agit de son appréciation de ce qu’un commandement provincial pourrait permettre, et non d’une preuve qu’une autre structure de commandement aurait nécessairement empêché ou résolu l’incident.

Le ministre en chef de Bagmati souhaite que la conférence envisage des démarches juridiques formelles contre le gouvernement fédéral au sujet de l’ajustement des forces de police. Les comptes rendus de la réunion ne font état d’aucun recours précis, d’aucune audience ni d’aucune échéance contraignante pour la mise en œuvre.

Les retards de recrutement touchent les ministères provinciaux

Le ministre en chef de Lumbini, Chet Narayan Acharya, a indiqué que la loi fédérale sur la fonction publique était toujours en attente au Parlement. Selon lui, ce retard entretient l’incertitude et nuit au moral des agents, tandis que le transfert incomplet des pouvoirs administratifs affaiblit le fonctionnement des provinces.

Une loi sur la fonction publique définit les modalités de recrutement, d’affectation, de promotion et de gestion des agents publics. Pour les provinces, le différend se répercute sur le travail administratif quotidien : un ministère peut disposer d’un programme approuvé sans avoir de direction stable ni d’effectifs suffisants pour le mettre en œuvre.

Yadav a remis en question la pratique persistante du gouvernement fédéral consistant à envoyer des secrétaires dans les ministères provinciaux. Il a estimé qu’il fallait définir plus clairement les limites entre l’autonomie provinciale et l’intervention fédérale dans l’administration.

Gandaki a tenté de trouver une solution partielle. Pandey a indiqué que la province avait créé au moins un poste de niveau 11 dans chaque ministère, à la suite d’une étude sur l’organisation et la gestion. L’objectif est de permettre à un haut fonctionnaire provincial de poursuivre le travail lorsqu’un secrétaire fédéral n’a pas encore été nommé. Il a également déploré que les mutations fréquentes nuisent à la continuité, même lorsque des secrétaires sont affectés.

Cette réponse illustre à la fois l’initiative des provinces et ses limites. Gandaki peut renforcer ses effectifs en dessous du poste de secrétaire, mais, selon Pandey, elle ne peut pas nommer de manière autonome les secrétaires ministériels dans le cadre actuel. Les comptes rendus de la conférence ne précisent pas de date pour l’adoption de la loi fédérale sur la fonction publique.

Les lois provinciales se heurtent aux restrictions fédérales

Pandey a cité la loi sur la police de 2012, la loi sur l’éducation de 2028 et la loi sur les forêts de 2049, toutes ces dates relevant du calendrier népalais, comme d’anciennes lois invoquées pour restreindre l’action des provinces. Il a également mentionné la législation sur l’acquisition foncière parmi les obstacles. Il s’agit de sa description des barrières juridiques, et non des conclusions d’une décision judiciaire publiée.

Gandaki a déjà adopté des mesures dans des domaines qu’elle estime relever de sa compétence. Pandey a déclaré que sa législation forestière avait été bloquée par la justice en raison d’un conflit avec la loi fédérale. Les comptes rendus ne précisent ni l’affaire concernée, ni la décision de justice, ni la date de la prochaine audience ; les motifs juridiques exacts et le calendrier restent donc incertains.

D’autres initiatives provinciales ont rencontré des difficultés similaires. Les dispositions de Gandaki visant à promouvoir et commercialiser les boissons alcoolisées produites localement sont affectées par les règles fédérales relatives aux droits d’accise. Sa loi sur la culture du cannabis à des fins médicinales et industrielles se heurte également à des restrictions juridiques fédérales, a déclaré Pandey. L’adoption d’une loi provinciale ne signifie donc pas que ces activités peuvent se poursuivre sans autres changements juridiques.

Les différends sur les droits relatifs à la pierre, au gravier, au sable et à l’exploitation minière ont également des conséquences financières. Pandey a déclaré que le chevauchement des compétences entre les trois niveaux de gouvernement limitait la capacité de la province à percevoir des recettes. Une province peut vouloir financer davantage ses activités sur ses propres ressources, tout en restant tributaire d’une clarification des compétences en matière d’autorisation d’extraction et de perception des revenus correspondants.

Pandey a déclaré que Gandaki ne pouvait plus attendre indéfiniment l’adoption de lois fédérales et qu’elle continuerait à légiférer de son côté. Sa position met en évidence la question non résolue : l’initiative provinciale peut mettre à l’épreuve les limites des compétences, mais une intervention de la justice risque de suspendre la mise en œuvre sans régler la répartition générale des pouvoirs.

Les différends fonciers freinent des projets concrets

L’acquisition foncière illustre clairement comment le contrôle administratif peut affecter des projets déjà financés ou dotés d’un objectif précis. Pandey a déclaré que Gandaki ne possédait aucun terrain, même pour construire les bâtiments de l’assemblée provinciale et des ministères. Selon lui, le site de l’assemblée appartient à un ancien centre local de formation au développement et a été mis à disposition, sans être transféré à la province.

Au poste-frontière de Korala, la province a alloué des fonds à la construction d’un abri destiné à protéger les touristes et les voyageurs du vent et de la pluie. D’après Pandey, l’autorisation a d’abord été refusée parce que le terrain était enregistré au nom du bureau fédéral des douanes. La province a finalement travaillé avec le gouvernement local pour y construire un centre de secours d’urgence.

Il a également indiqué qu’un projet de zone de production de pommes à Manang et Mustang, soutenu par un prêt de la Banque asiatique de développement, n’avait pas pu être mis en œuvre faute d’avoir obtenu les terrains nécessaires. Les comptes rendus ne précisent ni le montant du prêt, ni le budget du projet, ni une nouvelle date d’achèvement.

Ces exemples distinguent le manque de moyens financiers du manque d’autorité. À Korala, la province avait alloué des fonds, mais ne pouvait pas utiliser immédiatement le site. Pour le projet de production de pommes, le soutien financier n’a pas réglé la question de l’accès au foncier. Transférer des responsabilités de dépense sans clarifier la propriété et les procédures d’autorisation peut bloquer des programmes avant même le début des travaux ou de la production.

Les demandes de financement varient selon les provinces

Karki a estimé les recettes internes annuelles de Koshi à environ 4 à 5 milliards de roupies népalaises, contre moins d’un milliard pour Karnali. Selon ces chiffres, Koshi perçoit plus de quatre fois les recettes internes de Karnali. Il s’agit d’estimations données par le ministre en chef ; aucun exercice fiscal commun ni détail des recettes n’est précisé.

Le ministre en chef de Karnali, Mangal Bahadur Shahi, a estimé que la population ne suffisait pas à déterminer la répartition des fonds. Un vaste territoire composé d’habitats dispersés, au relief difficile et doté d’infrastructures limitées peut entraîner des coûts élevés même s’il est moins peuplé. Construire une route ou fournir des services dans des zones reculées nécessite des dépenses qu’un simple décompte des habitants ne permet pas forcément de prendre en compte.

Le ministre en chef de Sudurpashchim, Bhatta, souhaite également que la difficulté géographique, la pauvreté et le niveau de développement de la province pèsent davantage dans la répartition des transferts financiers. Bien qu’absent de Biratnagar, il a exprimé la même préoccupation : les dotations devraient tenir compte du coût nécessaire pour atteindre les communautés mal desservies.

Madhesh fait face à une autre difficulté. Yadav a déclaré que ses ressources et ses infrastructures de santé ne correspondaient pas à l’importance de sa population. Il a évoqué un nombre de lits équipés de respirateurs inférieur à celui de Bagmati, sans toutefois fournir de chiffres permettant une comparaison. Il réclame des transferts adaptés à la population et aux besoins en services publics, ainsi qu’une répartition équitable des ressources naturelles.

Ces positions ne sont pas forcément incompatibles. La population indique le nombre de personnes ayant besoin de services ; la géographie influe sur le coût nécessaire pour les atteindre ; la pauvreté et les infrastructures existantes renseignent sur les besoins non satisfaits. Le difficile travail de négociation consiste à déterminer le poids à accorder à chaque facteur. Aucune formule convenue ni nouvelle répartition n’a été annoncée à l’ouverture de la conférence.

Secours en cas de catastrophe et tourisme : des projets communs

Thapa Magar a proposé la création d’un fonds de gestion des catastrophes et d’aide aux sinistrés réunissant les sept provinces. Il a évoqué les récentes inondations et les glissements de terrain à Bagmati et dans les régions voisines, qui ont endommagé des autoroutes, des ponts et des localités, et indiqué que les opérations de secours et de réhabilitation avaient mobilisé les forces de sécurité, des fonctionnaires et des bénévoles.

Cette proposition répond à un problème qui ne s’arrête pas aux frontières provinciales. La détérioration d’une autoroute ou d’un pont dans une province peut perturber les déplacements et l’approvisionnement ailleurs. Un fonds commun pourrait permettre de contribuer à des interventions conjointes, mais les comptes rendus ne précisent ni les montants envisagés, ni les règles de gestion, ni la date de sa création.

Karki a également désigné le changement climatique et les catastrophes liées aux conditions météorologiques comme des défis majeurs. Il a exhorté les provinces à investir ensemble et à partager les résultats tout en cherchant à résoudre les différends juridiques. Shahi a appelé à renforcer les relations entre les gouvernements et les assemblées provinciales, et à favoriser les échanges d’expérience entre provinces.

Yadav a présenté deux projets de documents et proposé un circuit touristique reliant Janakpurdham, le festival de Vivah Panchami et l’art mithila à Barahakshetra et Ramdhuni, dans la province de Koshi, ainsi qu’à Lumbini. L’idée est de relier des destinations de plusieurs provinces plutôt que de les promouvoir séparément. Il a également exhorté le gouvernement fédéral à cesser de créer de nouveaux bureaux et à transférer ceux qui existent déjà aux provinces.

Le circuit touristique, le forum de partenariat et le fonds de secours restent des propositions ou des projets annoncés. Aucun ne doit être confondu avec un programme financé et déjà opérationnel. Leur utilité concrète dépendra de l’accord sur les responsabilités, les engagements financiers et les modalités de mise en œuvre.

Les résultats des provinces font aussi partie du bilan

Les ministres en chef ont également reconnu que les restrictions fédérales n’expliquaient pas toutes les faiblesses provinciales. Karki a appelé à examiner la gestion budgétaire, les projets retardés et l’efficacité des dépenses administratives. Acharya a reconnu que les provinces avaient leurs propres lacunes et devaient y remédier.

Pandey a déclaré que les provinces représentaient moins de 5 % des dépenses administratives cumulées des trois niveaux de gouvernement. Cette affirmation concerne les dépenses administratives, et non leur part de l’ensemble des dépenses publiques. Aucun compte sous-jacent ni exercice fiscal n’est précisé ; elle ne permet donc pas d’établir une comparaison vérifiée des coûts de fonctionnement des gouvernements.

Shahi a soutenu que le développement et la fourniture de services s’étaient améliorés avec le fédéralisme, tandis que les attentes non satisfaites de la population avaient suscité des doutes sur le système. Il a appelé à montrer les résultats par des actions et des faits. Les comptes rendus de la conférence ne fournissent ni le nombre de projets ni d’indicateurs de services permettant de mesurer cette affirmation.

Pandey a également imputé une part de responsabilité aux partis politiques. Il a déclaré que les dirigeants nationaux continuaient de décider de la composition des coalitions provinciales, contribuant à l’instabilité et limitant l’indépendance des provinces au sein des partis. Sa critique visait l’ensemble des partis, et pas seulement l’actuel gouvernement fédéral.

Il a affirmé que les ministres en chef avaient remis des revendications écrites au Premier ministre Balendra Shah cinq à six mois plus tôt, sans progrès visible concernant la coordination des effectifs ou les transferts de compétences. Il compte demander une nouvelle réunion conjointe après la conférence. La mesure immédiate annoncée est l’adoption de la déclaration mercredi ; aucune date de réponse fédérale ni aucun calendrier législatif n’ont été communiqués. L’enjeu sera de déterminer si cette déclaration attribue des tâches concrètes et débouche sur des mesures, tandis que les provinces rendent compte des pouvoirs et des ressources financières dont elles disposent déjà.

À retenir

• Six ministres en chef participent à la conférence de Biratnagar ; Sudurpashchim est représentée par son secrétaire en chef.
• L’ajustement des forces de police, la législation sur la fonction publique, le contrôle du foncier et les transferts financiers sont au cœur des revendications.
• Pandey affirme que 16 des 17 revendications communes précédentes restent sans réponse.
• Madhesh réclame des financements adaptés à sa population et à ses services publics ; Karnali et Sudurpashchim souhaitent que le relief, la pauvreté et les besoins de développement soient davantage pris en compte.
• La création d’un forum de partenariat entre ministres en chef, d’un fonds commun d’aide aux sinistrés et d’un circuit touristique est proposée.
• La Déclaration de Biratnagar devrait être publiée mercredi, mais aucun calendrier contraignant de mise en œuvre fédérale n’a été annoncé.
• Les dirigeants provinciaux reconnaissent également la nécessité d’améliorer la gestion budgétaire, la réalisation des projets et les performances administratives.