Les candidats à la Cour suprême du Népal sous le feu des critiques sur l’ancienneté, l’inclusion et l’absence d’évaluations publiées

Quatre nominations révèlent un désaccord sur la manière d’évaluer le mérite

Le Conseil judiciaire du Népal a recommandé quatre juges pour pourvoir des sièges vacants à la Cour suprême, dont des juges classés cinquième, 13e et 16e parmi les juges des hautes cours, sans consigner les résultats des évaluations comparatives dans sa décision. Deux membres du conseil, qui en compte cinq, ont déposé des avis dissidents écrits. Depuis, la commission parlementaire des auditions a décidé de lancer un appel à plaintes du public contre les candidats pendant 10 jours.

Les candidats sont Ratna Bahadur Bagchand, juge en chef de la Haute Cour de Pokhara ; Chandra Bahadur Saru, de la Haute Cour de Patan ; Janak Pandey, de la chambre de Hetauda de la Haute Cour de Patan ; et Gokarna Dangi, de la chambre temporaire de Birgunj de la Haute Cour de Janakpur. Bagchand est en tête du classement des juges en chef et est le seul d’entre eux sur la liste.

La juge principale de la Cour suprême Sapana Pradhan Malla a contesté l’ensemble du processus de recommandation. Le membre du conseil Mahesh Kumar Nepal a soutenu Bagchand et Saru, mais a exprimé son désaccord au sujet de Pandey et Dangi. Cette distinction est importante : le désaccord au sein du conseil portait à la fois sur la procédure de sélection et sur certains candidats, et non sur une objection unique partagée par les deux dissidents.

Le débat central ne porte pas sur la question de savoir si l’ancienneté doit toujours déterminer les promotions. La loi de 2016 sur le Conseil judiciaire autorise la prise en compte de plusieurs qualités au-delà de la durée de service. Il s’agit de savoir si le conseil peut démontrer pourquoi ces quatre candidats ont été préférés à d’autres au regard des critères prévus par la loi.

Cette explication reste incomplète. Le secrétaire du conseil, Ram Prasad Bhattarai, a déclaré que les dossiers d’évaluation avaient été présentés aux membres, mais que les comparaisons chiffrées n’avaient pas été inscrites dans la décision de recommandation. L’écart qui en résulte entre la détention de dossiers d’évaluation et la justification d’une sélection est désormais au cœur de la controverse.

Ce que la loi exige au-delà de l’ancienneté

L’article 5 de la loi de 2016 sur le Conseil judiciaire énonce plusieurs critères de recommandation des juges à la Cour suprême et aux hautes cours. Ils comprennent l’ancienneté, l’expérience, la connaissance du domaine, l’efficacité, l’honnêteté, l’impartialité, la conduite professionnelle et éthique, la réputation publique ainsi que les contributions à la justice et au droit.

Pour les juges en exercice ou anciens juges, l’évaluation prend également en compte les rapports d’inspection, les évaluations de performance, la proportion d’affaires jugées chaque année et la question de savoir si les juridictions supérieures ont confirmé, partiellement infirmé ou totalement infirmé leurs décisions. Pour les candidats issus de la profession juridique ou d’autres domaines admissibles, la continuité de l’exercice professionnel, les contributions à la justice et au droit ainsi que les états de service antérieurs sont pertinents.

Ces critères permettent au conseil de dépasser un simple classement à l’ancienneté. Un candidat moins ancien n’est pas automatiquement exclu si son expérience, ses compétences, son intégrité et d’autres qualités pertinentes justifient sa sélection. À l’inverse, l’ancienneté reste un critère légal que le conseil ne peut pas simplement écarter sans s’en expliquer.

Le débat porte donc sur la qualité de la comparaison. La référence à l’article 5 établit le cadre juridique appliqué, mais n’explique pas à elle seule comment un candidat s’est distingué d’un autre. Le nombre de décisions rendues et l’issue des recours peuvent contribuer à cette évaluation, même si aucun de ces chiffres ne suffit, à lui seul, à établir la qualité d’un juge. Une explication crédible relierait les éléments examinés au choix effectué.

Une liste de 30 personnes, mais aucune comparaison consignée

Bhattarai a déclaré que le secrétariat du conseil avait établi une liste de 30 personnes possédant les qualifications et l’expérience requises pour être nommées à la Cour suprême. Il a également soumis une liste distincte de juges. Des rapports d’activité annuels, des rapports d’inspection et des évaluations de performance accompagnaient les documents présentés lors d’une réunion tenue lundi à partir de 13 h 30.

Le juge en chef et les quatre autres membres du conseil ont examiné la liste. Selon les récits des délibérations, la ministre de la Justice, Sobita Gautam, a suggéré que les autres membres proposent des candidats, car elle connaissait peu de juges. Le juge en chef Manoj Kumar Sharma a alors avancé les quatre noms finalement retenus.

Les membres du conseil ont donné des versions différentes de la suite des événements. Certains ont affirmé que d’autres candidats possibles avaient été examinés et que la décision respectait les orientations constitutionnelles et légales. L’un d’eux a fait valoir que de nombreux juges de haute cour avaient été nommés le même jour et disposaient donc d’une expérience similaire, l’ancienneté et d’autres qualités permettant de les départager.

Un autre membre a affirmé que les recommandations reflétaient un choix personnel plutôt qu’une comparaison objective des dossiers. Bhattarai a confirmé que la décision citait des paragraphes de l’article 5, mais a indiqué que toute notation aurait été effectuée à titre confidentiel par les membres et n’avait pas été consignée dans la décision. Ses propos ne prouvent pas qu’aucune évaluation n’a eu lieu. Ils établissent en revanche que la décision écrite ne contenait pas les résultats comparatifs demandés.

Qui a été écarté et pourquoi les classements comptent

La première place de Bagchand dans le classement des juges en chef contraste avec les nominations des trois autres. Saru est classé cinquième parmi les juges des hautes cours, Pandey 13e et Dangi 16e. Les juges en chef et les autres juges des hautes cours figurent dans des classements d’ancienneté distincts ; leurs positions ne doivent donc pas être interprétées comme un classement unique.

Quatre juges en chef sont expressément cités parmi les personnes écartées : Rajan Prasad Bhattarai, Lal Bahadur Kunwar, Hari Prasad Bhandari et Rajeshwar Tiwari. Les informations divergent quant au nombre total de personnes écartées. Certaines en citent quatre, tandis qu’une autre indique que cinq autres juges en chef n’ont pas été recommandés.

Parmi les autres juges des hautes cours écartés figuraient Dinesh Prasad Yadav, classé premier, ainsi que Krishna Lal Bhattarai, Yamuna Bhattarai et Tek Narayan Kunwar. Ces classements montrent que l’ancienneté n’a pas été déterminante. À eux seuls, ils ne démontrent pas que les candidats retenus étaient moins compétents.

L’élément manquant est une explication consignée montrant pourquoi l’expérience, les résultats, l’intégrité ou un autre critère légal l’a emporté sur l’ancienneté dans chaque cas. Sans cette explication, le public ne peut pas distinguer une dérogation justifiée à l’ancienneté d’un choix arbitraire. Les objections portent sur cette lacune dans les éléments justificatifs, sans pour autant prouver une faute de la part des candidats.

Les deux avis dissidents soulevaient des objections différentes

La juge Sapana Pradhan Malla, membre du conseil et juge principale de la Cour suprême, a déclaré que les recommandations ne reposaient pas sur un processus d’évaluation transparent, objectif, inclusif et crédible. Dans son avis dissident écrit, elle a également contesté l’absence de motifs clairs pour écarter des candidats plus anciens ainsi que l’exclusion des femmes, des Madhesis et des professionnels du droit.

Malla a fait valoir qu’une représentation suffisante des juges de carrière était nécessaire en raison de leur expérience judiciaire, de leur mémoire institutionnelle et de leur maturité professionnelle. Dans son avis dissident, elle a rejeté une approche qui exclurait ces juges de la représentation :

« Une approche qui prive ces juges de carrière de toute représentation, ou les en exclut, ne saurait être justifiée ni acceptable », a-t-elle écrit.

L’avis dissident de Mahesh Kumar Nepal était plus circonscrit. Il était en désaccord avec les recommandations concernant Pandey et Dangi, tout en soutenant Bagchand et Saru. Présenter son objection comme une opposition aux quatre candidats déformerait la division au sein du conseil.

La représentation des juges de carrière est également décrite de manière différente selon les sources. Les candidats ont été présentés comme des juges de carrière, et leurs soutiens ont déclaré que ces choix répondaient aux demandes de promotion émanant du service judiciaire et des juridictions inférieures. Malla a néanmoins estimé que les recommandations n’assuraient pas une représentation suffisante des juges de carrière. On ne peut pas trancher ces positions en relevant simplement que les quatre candidats siègent actuellement dans des hautes cours ; la controverse porte aussi sur les parcours professionnels et les niveaux d’expérience qui devraient être représentés.

Le barreau dénonce l’exclusion des avocats, des femmes et des Madhesis

L’Association du barreau du Népal a ajouté ses objections dans un communiqué publié le 7 octobre par son secrétaire général, Kedar Prasad Koirala. Elle a déclaré que les recommandations manquaient de fondement objectif et de transparence, et ne respectaient pas les critères légaux d’ancienneté, d’expérience, d’efficacité, d’honnêteté, d’impartialité et de conduite professionnelle.

L’association a invoqué l’article 129(5) de la Constitution, qui permet de prendre en considération des professionnels du droit remplissant les conditions requises pour une nomination à la Cour suprême, ainsi que l’article 42(1), relatif à l’inclusion. Aucun candidat issu de la profession juridique n’a été recommandé cette fois-ci. Le barreau a également déploré l’absence de femmes et de Madhesis.

Le président de l’association, le professeur Vijay Prasad Mishra, a déclaré que le barreau n’avait pas été consulté. L’organisation a affirmé avoir demandé à plusieurs reprises une représentation respectueuse des avocats, lors de conférences nationales et de réunions de commissions. Les comptes rendus des discussions du conseil font également état d’appels à envisager les candidatures de Dinesh Prasad Yadav et de Yamuna Bhattarai au titre de la représentation des Madhesis et des femmes.

Ces objections soulèvent une question distincte de celle de l’ancienneté : la sélection a-t-elle suffisamment pris en compte l’inclusion constitutionnelle et la diversité des parcours professionnels admissibles ? Le fait de pouvoir prétendre à une nomination ne confère pas, à lui seul, un droit à l’un de ces quatre sièges. L’accusation du barreau selon laquelle la procédure aurait enfreint les principes constitutionnels n’a pas été présentée comme une conclusion judiciaire.

Un débat sur la transparence qui ne date pas d’hier

La controverse actuelle fait suite à des années de critiques sur des nominations effectuées sans critères cohérents et visibles. Dans un article universitaire publié en 2018 dans la Kathmandu School of Law Review, Bishal Khanal soutenait que l’écartement de candidats plus anciens devait rester exceptionnel et s’appuyer sur des règles transparentes, crédibles et convaincantes.

Khanal a relaté la démission d’Ek Raj Acharya, juge en chef d’une cour d’appel, après qu’il a été écarté d’une nomination à la Cour suprême en 2015. Il a également examiné la recommandation, en janvier 2017, de 80 juges de haute cour, contestée par des avocats au motif que deux membres du conseil étaient absents et que les exigences constitutionnelles en matière d’inclusion auraient été ignorées.

Cette controverse passée diffère de celle d’aujourd’hui. Les cinq membres auraient assisté aux dernières délibérations ; le problème tient au désaccord sur l’évaluation et la sélection, et non à une composition incomplète du conseil. Les critiques formulées par Khanal sur le recours à la théorie de la nécessité pour des nominations ordinaires apportent donc un éclairage historique, mais ne constituent pas une conclusion juridique directe sur ces nominations.

L’article soutenait également que les critères de performance et d’intégrité n’avaient pas été élaborés ni appliqués de manière cohérente. Il s’agit d’une analyse universitaire, et non d’une décision contraignante, mais elle souligne la même distinction que celle examinée aujourd’hui : énumérer des qualités souhaitables ne revient pas à disposer d’une procédure uniforme pour les mesurer.

Les tentatives de définir des critères de nomination ont également échoué. Les critères élaborés sous le mandat du juge en chef Khil Raj Regmi ont été annulés par la Cour suprême. Les critères de nomination aux hautes cours préparés sous la direction de Hari Krishna Karki n’ont pas été mis en œuvre par ses successeurs. Selon les comptes rendus des dernières discussions, aucun nouveau cadre systématique n’a été débattu.

Les promesses de réforme à l’épreuve au-delà de ces nominations

Lors d’une audition parlementaire le 19 mai, Sharma s’est engagé à ce que les recommandations du Conseil judiciaire reposent clairement sur le mérite. Son plan d’action proposait de définir des méthodes objectives pour mesurer les qualifications, les capacités, l’expérience et l’intégrité judiciaire, afin de rendre les nominations transparentes et prévisibles.

La dernière décision est évaluée à l’aune de cet engagement. Ses soutiens affirment que le conseil examine régulièrement les décisions des juges et ne propose pas de candidats lorsque des problèmes sont relevés. Ses détracteurs estiment que ce suivi régulier n’explique pas pourquoi certains candidats ont été préférés à d’autres cette fois-ci.

Une recommandation distincte en vue d’une nomination à la Haute Cour, datée du 15 septembre, a alimenté le débat. Himlal Belbase, ancien juge au tribunal de district de Kaski, a été nommé à la Haute Cour de Janakpur et a pris sa retraite le 20 septembre, après seulement quatre jours en poste, ayant atteint l’âge légal de départ à la retraite de 63 ans. La brièveté de cette nomination a suscité des critiques sur l’utilité et le calendrier des promotions.

Belbase avait auparavant autorisé une modification des charges dans l’affaire de criminalité organisée et de blanchiment d’argent visant Rabi Lamichhane, président du Rastriya Swatantra Party. Les suggestions selon lesquelles sa promotion aurait récompensé cette décision restent des allégations, et non des faits établis.

La composition des formations de jugement a suscité une autre controverse. Le 7 octobre, les audiences de la formation constitutionnelle portant sur 38 affaires n’ont pas pu se tenir après le refus du juge Hari Prasad Phuyal d’y siéger. Les différends sur la composition de cette formation sont distincts des quatre nominations, mais portent eux aussi sur la visibilité des motifs qui sous-tendent les décisions relatives au personnel judiciaire.

Le Parlement ouvre une période de plaintes, tandis que les dates divergent

Le président de la commission parlementaire des auditions, Bodha Narayan Shrestha, a déclaré qu’une réunion tenue lundi à Singha Durbar avait approuvé un avis de 10 jours invitant le public à déposer des plaintes contre les quatre candidats. Le secrétariat a reçu pour instruction de publier l’avis par les canaux publics. Une autre source précise que sa publication est prévue le 9 Kartik.

La chronologie n’est pas entièrement cohérente d’un compte rendu à l’autre. Plusieurs situent les recommandations au 6 octobre, tandis qu’un autre évoque le 18 septembre. Les sources népalaises datent la décision du mardi 20 Ashoj 2083. Ces informations ne doivent pas être fusionnées silencieusement en une seule date présentée comme certaine.

• 19 mai : Lors de son audition parlementaire, Sharma s’engage à ce que les recommandations de nomination reposent clairement sur le mérite.
• 15 septembre : Le conseil recommande trois nominations à des hautes cours, dont celle de Belbase.
• 20 septembre : Belbase prend sa retraite après quatre jours dans son nouveau poste.
• 6 octobre, selon plusieurs sources : Le conseil recommande les quatre candidats à la Cour suprême. Une autre source évoque le 18 septembre.
• 7 octobre : L’Association du barreau du Népal publie ses objections.
• Une réunion tenue le lundi suivant : La commission des auditions approuve un avis de 10 jours pour le dépôt de plaintes, une source indiquant que la publication est prévue le 9 Kartik.

La période de dépôt des plaintes permet au public de présenter des objections avant l’examen parlementaire. Elle ne détermine pas, à elle seule, si une nomination doit être rejetée. La nomination par le président intervient à l’issue de la procédure d’audition parlementaire. Aucune date d’audition confirmée, décision finale ou date de clôture du dépôt des plaintes n’est établie ici.

Le conseil a également décidé de créer une commission pour une durée de trois mois, chargée d’examiner la charge de travail des tribunaux et les besoins en personnel, notamment le nombre de postes de juge dans les hautes cours et les tribunaux de district. Une proposition visant à faire passer de 21 à 25 le nombre de postes à la Cour suprême a été évoquée séparément, mais n’a pas été approuvée. Aucun de ces examens des effectifs ne fournit l’explication manquante concernant les sélections actuelles.

Points clés

• Ratna Bahadur Bagchand, Chandra Bahadur Saru, Janak Pandey et Gokarna Dangi ont été recommandés pour pourvoir quatre sièges vacants à la Cour suprême.
• Bagchand est premier parmi les juges en chef ; Saru, Pandey et Dangi sont classés cinquième, 13e et 16e parmi les juges des hautes cours.
• Sapana Pradhan Malla s’est opposée à l’ensemble de la procédure. Mahesh Kumar Nepal n’a exprimé son désaccord qu’au sujet de Pandey et Dangi.
• Le conseil a examiné des dossiers d’évaluation, mais son secrétaire a déclaré que les résultats comparatifs n’avaient pas été consignés dans la décision.
• L’Association du barreau du Népal a dénoncé le manque de transparence et l’absence de représentation des avocats, des femmes et des Madhesis.
• La commission parlementaire des auditions a approuvé un avis public de 10 jours pour le dépôt de plaintes. Les sources divergent sur la date des recommandations et aucun résultat final de l’audition n’est établi.