Le Japon adopte une loi pour créer une seconde capitale en cas de catastrophe

Le Japon prépare un siège temporaire du gouvernement hors de Tokyo

Le Japon a adopté une loi autorisant le gouvernement à désigner une ou plusieurs régions comme seconde capitale temporaire si Tokyo est paralysée par une catastrophe majeure ou une autre urgence nationale. Cette mesure vise à maintenir en activité le bureau du Premier ministre, le Parlement, les ministères et les autres institutions essentielles si la capitale devient inaccessible.

La loi ne déplace pas la capitale japonaise de Tokyo et n'oblige ni les ministères ni les entreprises à déménager immédiatement. Elle établit plutôt un cadre juridique pour choisir une préfecture disposant de la population, de l'économie, des infrastructures et des capacités administratives nécessaires pour accueillir les principales fonctions gouvernementales en cas de besoin.

La Première ministre Sanae Takaichi supervisera le processus de sélection. Un quartier général gouvernemental devrait être créé et un ministre chargé de piloter l'initiative devrait être nommé. La loi prévoit une désignation dans un délai d'environ un an après son entrée en vigueur.

La mesure a été approuvée à la fin d'une session prolongée de la Diète, après plusieurs semaines de conflit politique. Elle a été adoptée par la Chambre des conseillers, contrôlée par l'opposition, avec deux voix d'avance, soulignant les difficultés que Sanae Takaichi pourrait rencontrer pour faire avancer d'autres mesures de la coalition.

Pourquoi Tokyo a besoin d'une solution de repli en cas d'urgence

Le Japon est l'un des pays les plus exposés aux séismes au monde, et Tokyo se trouve dans une région particulièrement vulnérable au risque sismique. Selon les estimations du gouvernement, la probabilité qu'un séisme de magnitude 7 ou plus frappe l'agglomération de Tokyo au cours des 30 prochaines années est d'environ 70 %.

Un séisme d'une telle ampleur pourrait endommager les routes, les chemins de fer, les réseaux électriques, les systèmes de communication et les bâtiments gouvernementaux sur une vaste zone. Il pourrait également perturber les banques, les marchés financiers et les sièges sociaux des entreprises, puisque l'essentiel de l'activité politique et économique du Japon est concentré dans la capitale.

Tokyo représente environ un cinquième de la production économique du Japon, accueille plus de la moitié des entreprises cotées du pays et abrite près de 30 % de la population nationale. Une catastrophe interrompant ses principales fonctions pourrait donc se transformer en crise nationale plutôt qu'en urgence locale.

Les responsables ont également cité les typhons et d'autres événements parmi les déclencheurs possibles du dispositif. L'objectif est de permettre aux institutions centrales de continuer à prendre des décisions, à répartir les ressources et à coordonner les opérations de sauvetage et de rétablissement, même si Tokyo ne peut fonctionner pendant plusieurs jours ou semaines.

Le plan repose sur le principe de continuité de l'État. Concrètement, une région désignée devrait disposer de bureaux prêts à l'emploi, de communications sécurisées, de liaisons de transport, de logements et de procédures d'accueil des responsables. Des accords entre les gouvernements préfectoraux et municipaux seraient également nécessaires pour permettre un transfert rapide des pouvoirs en cas de crise.

Ce que prévoit la nouvelle loi

La loi laisse le choix final au Premier ministre, qui sélectionnera les préfectures parmi celles ayant présenté une candidature. Une candidate devra présenter un risque moindre de subir de graves dommages lors de la même catastrophe que celle touchant la région de Tokyo. Elle devra également disposer d'une population, d'une puissance économique et de capacités administratives suffisantes pour assurer les fonctions nationales.

La loi autorise la désignation de plusieurs régions. Cette disposition pourrait permettre de créer plusieurs centres de secours plutôt que de concentrer toutes les fonctions d'urgence dans une seule ville. La dispersion des sites pourrait réduire le risque qu'une catastrophe unique mette hors service l'ensemble du dispositif de remplacement.

Les régions candidates devraient démontrer leur capacité à coordonner les activités gouvernementales, soit au moyen d'arrondissements administratifs spéciaux, soit par des accords officiels entre un gouvernement préfectoral et une grande ville. Le dispositif reste incomplet. Le gouvernement doit déterminer quels ministères ou organismes fonctionneraient hors de Tokyo, comment les responsables seraient transférés, comment les archives seraient protégées et comment les pouvoirs seraient transmis en cas d'urgence.

Les régions désignées pourraient bénéficier d'avantages fiscaux, de changements réglementaires et d'investissements publics dans des bâtiments gouvernementaux, les transports et d'autres infrastructures. Selon leurs défenseurs, ces mesures renforceraient la préparation aux urgences tout en offrant de nouveaux moteurs de croissance aux économies régionales.

Osaka au cœur du débat politique

Osaka est le principal prétendant sur le plan politique, car le Parti japonais de l'innovation, connu au Japon sous le nom d'Ishin, y est implanté. Le parti défend depuis des années l'idée d'une seconde capitale. Son fondateur, l'ancien gouverneur d'Osaka Toru Hashimoto, a commencé à promouvoir cette proposition vers 2010.

Le projet de loi sur la seconde capitale figurait dans l'accord de coalition conclu entre le Parti libéral-démocrate de Sanae Takaichi et Ishin. Cet accord a permis à Ishin d'entrer au gouvernement après la fin du long partenariat entre le PLD et le Komeito. L'adoption du texte était l'un des principaux engagements ayant assuré le soutien d'Ishin à l'administration de Sanae Takaichi.

La candidature d'Osaka est liée au projet distinct de métropole d'Osaka défendu par le parti. La proposition abolirait la ville d'Osaka et la remplacerait par plusieurs arrondissements spéciaux, créant une structure administrative en partie inspirée de Tokyo. Ses défenseurs affirment qu'elle réduirait les chevauchements entre les autorités municipales et préfectorales. Les électeurs ont rejeté le projet lors de référendums en 2015 et en 2020, chaque fois à une faible majorité.

Le gouverneur d'Osaka Hirofumi Yoshimura, qui dirige également Ishin, a déclaré après l'adoption du texte que plusieurs régions devraient être désignées. Il a estimé que plusieurs pôles pourraient soutenir la croissance du Japon. Il cherche à organiser un nouveau référendum sur le projet d'Osaka au printemps prochain, et la nouvelle loi pourrait donner un nouvel élan à sa campagne.

Plusieurs régions devraient être désignées comme seconde capitale. Ces pôles contribueront à la croissance du Japon.

Les partis d'opposition affirment que la loi a été conçue pour récompenser Ishin plutôt que pour répondre aux besoins de protection civile. Ils soulignent le lien étroit entre l'accord de coalition et la législation, ainsi que l'absence d'estimation détaillée des coûts. Les critiques craignent qu'Osaka ne reçoive une part disproportionnée des fonds publics, des allègements fiscaux et des projets d'infrastructure.

Les gouvernements régionaux entrent dans la course

La loi ne désigne pas Osaka comme future capitale de repli. D'autres régions sont donc entrées en compétition, leurs dirigeants mettant en avant leurs propres atouts en matière d'infrastructures, de capacités économiques et de résilience face aux catastrophes.

• Fukuoka : Le gouvernement préfectoral prépare une candidature commune avec Fukuoka et Kitakyushu. Le gouverneur Seitaro Hattori a déclaré que la région travaillerait avec les municipalités et les milieux économiques locaux dans le cadre d'une équipe unie de Fukuoka.
• Aichi : Le gouverneur Hideaki Omura a affirmé qu'Aichi et Nagoya disposaient déjà des fonctions nécessaires pour servir de seconde capitale. Aichi accueille d'importantes industries manufacturières, notamment le siège de Toyota et ses réseaux de fournisseurs.
• Hokkaido : Le gouverneur Naomichi Suzuki a déclaré que les responsables étaient en discussion avec Sapporo et qu'ils entameraient des échanges concrets après l'entrée en vigueur de la loi. L'éloignement de Sapporo par rapport à Tokyo pourrait la protéger de certains risques de catastrophe communs.
• Miyagi : Le gouverneur Yoshihiro Murai a indiqué que la préfecture présenterait sa candidature si elle remplissait les critères légaux.
• Hiroshima et d'autres régions : Des collectivités locales ont également manifesté leur intérêt, tandis que Fukuoka, Sapporo, Nagoya et d'autres grandes villes réfléchissent à la préparation de candidatures officielles.

La compétition pourrait transformer la sélection en bataille pour les investissements nationaux autant qu'en exercice de planification des urgences. Une désignation pourrait entraîner la création de nouveaux bureaux publics, l'amélioration des liaisons de transport et des systèmes de données, ainsi que des investissements privés. Elle pourrait aussi renforcer le poids politique d'une région à l'échelle nationale.

La proposition de Fukuoka illustre le type de coopération régionale que la loi pourrait encourager. La préfecture envisage un accord la liant à Fukuoka et à Kitakyushu, plutôt que de s'appuyer sur une seule ville. Aichi met en avant la solidité actuelle des institutions et du tissu industriel de Nagoya. Hokkaido insiste sur son éloignement géographique de la région de la capitale.

La décentralisation a un coût élevé

Les défenseurs du projet le présentent à la fois comme une mesure de sécurité et comme un moyen de réduire la domination de Tokyo. La concentration de la population, des entreprises et des institutions publiques dans la capitale est depuis longtemps critiquée, car elle attire les talents et les investissements au détriment des autres régions du Japon. Donner à plusieurs régions un rôle national plus important pourrait répartir l'activité économique et créer d'autres centres de décision.

Le gouvernement n'a pas encore publié d'estimation complète du coût. Construire des bureaux pour les ministères, étendre les communications sécurisées et améliorer les transports pourrait nécessiter des dépenses considérables. Les incitations fiscales et les changements réglementaires réduiraient également les recettes publiques ou modifieraient les règles au profit de certaines régions.

Les critiques s'interrogent sur la capacité des avantages à justifier ces dépenses, notamment alors que le Japon fait face à une hausse des coûts de la protection sociale, à une baisse de sa population et à une pression sur le budget des ménages. Ils avertissent également que l'expression « seconde capitale » pourrait susciter des attentes irréalistes si la région sélectionnée ne recevait qu'un titre symbolique, sans véritable transfert de fonctions gouvernementales.

La gouverneure de Tokyo Yuriko Koike est favorable à un renforcement des dispositifs de secours en cas de catastrophe, mais rejette l'idée que la concentration de la capitale soit en elle-même le problème central. Tokyo a investi dans des installations d'urgence, dont un centre de préparation aux catastrophes à Tachikawa, dans l'ouest de l'agglomération. Le plan national devra donc fonctionner de concert avec le système d'intervention propre à Tokyo, et non le remplacer.

Un autre risque est de concentrer les installations d'urgence dans un nouveau lieu. Pour être efficace, le plan devra prévoir plusieurs niveaux de secours, notamment des centres de données à distance, des itinéraires de communication alternatifs et des dispositifs permettant aux responsables de travailler depuis différentes régions du pays.

Une victoire difficile pour la Première ministre Takaichi

L'adoption du texte a offert à Sanae Takaichi un succès politique, mais les débats parlementaires ont révélé des divisions au sein du bloc au pouvoir et en dehors. Des parlementaires de l'opposition ont boycotté les travaux pendant le conflit, et le gouvernement a prolongé la session de la Diète de huit jours. Le vote final n'a eu lieu qu'après des concessions procédurales.

Le PLD et Ishin contrôlent la puissante Chambre des représentants, où la coalition au pouvoir a remporté une large majorité en février. L'opposition contrôle toutefois la chambre haute, ce qui rend les négociations indispensables à l'adoption des lois. L'écart de deux voix sur le projet de seconde capitale montre que la coalition ne peut pas compter sur l'approbation sans difficulté de toutes ses propositions.

Le gouvernement a donné la priorité au projet de seconde capitale après avoir mis de côté un autre projet visant à réduire le nombre de sièges à la proportionnelle à la chambre basse. Sanae Takaichi a ensuite déclaré qu'elle continuerait à œuvrer à la mise en œuvre de l'accord de coalition et que la confiance entre le PLD et Ishin resterait solide.

Je poursuivrai mes efforts pour mettre en œuvre l'accord de la coalition au pouvoir.

La même session parlementaire a également approuvé des modifications à la loi régissant les référendums sur les révisions constitutionnelles. Cette réforme est considérée comme une première étape vers l'objectif de longue date du PLD de réviser la Constitution pacifiste du Japon, entrée en vigueur en 1947. Ce programme plus vaste a accentué les tensions politiques autour du gouvernement.

La suite

La prochaine étape consistera à définir des critères détaillés pour les candidatures et à évaluer les régions en lice. Le quartier général de la Première ministre devra comparer leur exposition aux catastrophes, leurs installations gouvernementales, leurs capacités de transport, leur population, leur poids économique et leurs dispositifs administratifs.

Une désignation ne suffira pas à rendre une ville capable de diriger le pays. Le gouvernement devra établir des plans concernant le transfert du Parlement, des bureaux du cabinet, des tribunaux, des archives, des communications et des opérations financières. Il devra également organiser des exercices pour vérifier si les autorités nationales peuvent rapidement déplacer leurs activités lorsque Tokyo est endommagée ou coupée du reste du pays.

Le choix pourrait être politiquement délicat si plusieurs régions remplissent les critères officiels. Désigner Osaka pourrait satisfaire Ishin, mais raviver les accusations de favoritisme. Désigner plusieurs régions pourrait répartir les ressources et limiter ces critiques, au prix d'une coordination plus complexe. Un processus transparent, assorti de critères et d'estimations des coûts publiés, sera essentiel pour préserver la confiance du public.

La nouvelle loi japonaise marque le début de ce processus, et non la création d'un second siège du gouvernement opérationnel. Tokyo reste la capitale, tandis qu'Osaka et les régions rivales se disputent un rôle qui pourrait leur conférer à la fois des responsabilités en cas d'urgence et une influence économique à long terme.

Points clés

• Le Parlement japonais a adopté une loi permettant à une ou plusieurs régions de servir temporairement de centres de repli pour le gouvernement national.
• Tokyo reste la capitale principale du pays et ne sera pas remplacée.
• Le dispositif est conçu pour faire face aux grands séismes, aux typhons et à d'autres urgences susceptibles de paralyser Tokyo.
• Le gouvernement estime à environ 70 % la probabilité qu'un séisme de magnitude 7 ou plus frappe la région de Tokyo au cours des 30 prochaines années.
• Osaka, Fukuoka, Aichi, Hokkaido, Miyagi et d'autres régions ont manifesté leur intérêt.
• La Première ministre Sanae Takaichi devrait superviser la sélection d'une région d'ici environ un an.
• Le projet de loi a renforcé la coalition de Sanae Takaichi avec le Parti japonais de l'innovation, implanté à Osaka, mais n'a été adopté à la chambre haute qu'avec deux voix d'avance.