Un premier retrait met à l’épreuve le programme de partage des terrains de Hong Kong

Un rare retrait dans un dispositif conçu pour aller vite

Pour la première fois depuis le lancement par Hong Kong de son programme pilote de partage des terrains (LSPS), un promoteur privé a retiré une demande. Brasilia, filiale de Lee On Investment (Holdings), s’est désistée plus tôt cette année d’un projet de 3,1 hectares à Yuen Long, qui prévoyait la construction de plus de 2 000 logements. Le gouvernement n’a pas annoncé ce retrait, mais celui-ci figure dans des documents officiels. Il intervient dans un contexte de morosité du marché immobilier et de ralentissement de la croissance économique, et ne laisse plus que six autres demandes en lice dans le cadre du programme pilote.

Le LSPS a été créé pour convertir plus rapidement des terres agricoles privées sous-utilisées en logements, en alignant les intérêts des promoteurs sur les objectifs de la ville en matière de logement public. En résumé, un propriétaire foncier peut demander l’autorisation de construire avec une densité plus élevée, en échange de la réservation de la majeure partie de la surface de plancher supplémentaire à des logements abordables du secteur public. Le gouvernement soutient cet accord en s’engageant à fournir les infrastructures nécessaires et à accélérer les approbations en matière d’urbanisme et de développement.

Ce retrait met en évidence une tension au cœur de l’expérience. Les promoteurs doivent s’engager à réserver une grande part des logements au secteur public et composer avec des procédures d’approbation complexes, alors que le marché est en berne et que les coûts de financement restent incertains. Depuis longtemps, certaines voix du secteur s’interrogent sur la rentabilité de ces projets pour les entreprises privées dans le contexte actuel.

Wendy Hong Wen, membre de la commission du développement du Conseil législatif, s’est exprimée sans détour sur le problème d’incitation auquel les constructeurs sont confrontés dans le cadre du programme pilote.

Les conditions du programme n’ont jamais été attrayantes, puisque les promoteurs pouvaient tout juste atteindre l’équilibre, sans réaliser de bénéfices, même dans un contexte économique stable.

Cette analyse montre pourquoi un retrait aussi précoce est important. Il témoigne de la prudence des propriétaires fonciers qui pourraient autrement proposer des terrains dans le cadre du programme pilote. Il met également en lumière une question de politique publique pour l’administration : l’équilibre entre obligations et avantages est-il suffisamment bien réglé pour attirer des capitaux privés vers des projets qui livrent une grande part de logements publics dans des délais resserrés ?

Fonctionnement du modèle de partage des terrains

Le LSPS cible des terrains agricoles privés ou d’autres terrains à faible densité, où des logements plus denses pourraient être viables grâce à de nouvelles routes, à des systèmes de drainage et à des équipements collectifs. Le porteur de projet soumet une demande visant à augmenter le coefficient d’occupation des sols, c’est-à-dire le rapport entre la surface de plancher brute et la superficie du terrain. Au moins 70 % de la surface de plancher supplémentaire doivent être réservés à des logements du secteur public, tels que des logements locatifs publics ou des appartements vendus à prix subventionné. Le reste constitue la part privée, que le promoteur peut vendre sur le marché libre.

En contrepartie, le gouvernement s’engage à réaliser les infrastructures qui rendent possible une densité plus élevée et à coordonner les approbations entre les différents services. Cela comprend des échanges plus précoces et plus prévisibles avec le Town Planning Board, le Lands Department et les services publics. Autrement dit, le programme pilote vise à échanger des infrastructures publiques et des délais raccourcis contre une importante tranche de logements publics et une part plus réduite de logements privés sur un même site.

Ce modèle n’élimine pas les principaux risques liés aux projets. Les propriétaires fonciers doivent toujours régler les questions d’urbanisme réglementaire, payer une prime foncière pour convertir des terres agricoles à un usage résidentiel, satisfaire aux exigences techniques en matière de transport et de drainage, et gérer les risques liés à la construction. Même avec une procédure accélérée, le délai entre le dépôt d’une demande et la remise des premières clés peut être long pour les sites des Nouveaux Territoires. C’est un facteur important lorsque les taux d’intérêt sont élevés et les ventes lentes.

Pourquoi les promoteurs sont-ils prudents aujourd’hui ?

Plusieurs facteurs ont transformé l’économie du logement dans la ville. Les prix de vente ont baissé dans de nombreux quartiers, le coût des emprunts est supérieur à celui de la dernière période de taux bas et les coûts des matériaux de construction ont augmenté. Les projets qui immobilisent des capitaux pendant des années sans offrir de visibilité suffisante sur les bénéfices peinent à atteindre les seuils de rentabilité internes ou à convaincre les prêteurs. Dans ce contexte, un programme qui réserve une grande part de la surface de plancher supplémentaire aux logements publics est difficile à vendre, à moins que d’autres paramètres ne favorisent nettement une réalisation plus rapide et moins risquée.

Dans le cadre du programme pilote, la part privée constitue la principale source de revenus du promoteur. La part publique ne génère généralement que peu ou pas de bénéfices. Le projet dépend donc davantage de deux variables que les promoteurs ne maîtrisent pas entièrement : la prime foncière à payer pour convertir des terres agricoles en terrains constructibles et le temps nécessaire pour obtenir le changement de zonage, aménager le site et moderniser les réseaux. Les retards réduisent la valeur du projet en raison des coûts de portage. L’incertitude concernant la prime et les autorisations fragilise sa rentabilité.

Le calendrier des flux de trésorerie compte également. De nombreux constructeurs s’appuient sur les ventes sur plan pour financer les travaux. À Hong Kong, l’autorisation de prévente est obligatoire et ne peut être accordée qu’une fois certaines conditions essentielles remplies. Même lorsque le gouvernement promet un traitement accéléré, les nouveaux ensembles immobiliers construits sur des terrains vierges dans les Nouveaux Territoires se heurtent souvent à des contraintes techniques qui peuvent ralentir les premières phases. Les recettes des ventes arrivent donc plus tard, ce qui accroît les besoins de financement.

Les promoteurs ont réagi en privilégiant la solidité de leur bilan et en échelonnant leurs nouveaux engagements. Certains grands groupes ont mis l’accent sur la gestion du capital, notamment les rachats d’actions et les appels d’offres fonciers sélectifs, signe qu’ils préfèrent préserver leurs liquidités plutôt que de lancer des projets aux rendements incertains. Un programme pilote reposant sur la participation du secteur privé doit rivaliser avec ces autres usages du capital.

Le projet de Yuen Long en détail

La demande retirée concernait environ 3,1 hectares en bordure de Yuen Long, dans les Nouveaux Territoires. Les documents liés au projet évoquaient plus de 2 000 logements une fois le site entièrement aménagé, ce qui aurait nécessité des immeubles de hauteur moyenne à élevée ainsi que des améliorations des transports et des réseaux. Le secteur forme une mosaïque de villages, d’activités sur des terrains en friche et de fermes. La planification de telles conversions exige un phasage minutieux afin de gérer la circulation, le drainage et les équipements collectifs.

Dans le cadre du programme pilote, le gouvernement aurait été chargé de réaliser les travaux d’aménagement nécessaires à une densité plus élevée. Il s’agit généralement de nouvelles voies d’accès, d’une capacité de drainage accrue et d’équipements publics adaptés à une population plus importante. Compte tenu de la règle des 70 % réservés aux logements du secteur public, le projet aurait pu contribuer de manière visible au parc de logements abordables de la ville, si sa rentabilité avait été suffisante pour le promoteur privé.

Conséquences pour l’offre de logements

Un retrait ne suffit pas à définir une politique. La participation au LSPS est toutefois restée modeste depuis son lancement, et ce premier désistement laisse penser que l’équilibre actuel entre obligations et avantages pourrait ne pas convenir à de nombreux propriétaires fonciers. Si les demandes restent peu nombreuses, le programme pilote aura du mal à mobiliser à court terme d’importants volumes de logements publics sur des terrains privés.

La ville a toujours besoin d’un flux régulier de logements abordables. La production de logements publics dans le cadre de nouvelles zones d’aménagement pilotées par le gouvernement, du renouvellement des ensembles immobiliers et d’autres dispositifs de remembrement foncier reste le pilier de l’offre. Ces projets peuvent avancer sans partenaires privés, mais ils nécessitent d’importants travaux publics et des délais plus longs. Le programme pilote devait compléter ces efforts en mobilisant des terrains contrôlés par des propriétaires privés. Cette évolution pourrait inciter à revoir la meilleure façon de combiner ces deux approches pour atteindre les objectifs en matière de logement.

Financement et autorisations : le coût de l’équation

La faisabilité dépend d’une succession d’étapes réglementaires et financières qui peuvent être difficiles à franchir pour les projets construits sur des terrains vierges. La conversion de terres agricoles à un usage résidentiel suppose le paiement d’une prime foncière, une négociation qui peut être longue et peser lourdement sur la rentabilité du projet. Les promoteurs doivent également s’acquitter de taux, de frais et de droits de timbre sur les actes liés aux transactions foncières et immobilières. Le Inland Revenue Department présente sur son site internet le champ d’application des droits de timbre, les exonérations et les procédures relatives aux documents immobiliers et aux contrats de location. Pour en savoir plus, les lecteurs peuvent consulter la page de l’IRD consacrée aux procédures relatives aux droits de timbre à l’adresse ird.gov.hk.

Du côté des ventes, les préventes sont essentielles à la génération de trésorerie. À Hong Kong, une autorisation de prévente est obligatoire avant de pouvoir vendre des logements non achevés. Le Lands Department publie chaque mois et chaque trimestre des mises à jour sur les autorisations accordées, en attente ou retirées, qui donnent un aperçu de la dynamique du marché et du rythme des approbations. Les rapports du département sont consultables à l’adresse landsd.gov.hk.

Au-delà des autorisations et des taxes, les démarches juridiques et administratives passent par le Land Registry et plusieurs bureaux gouvernementaux. Les vérifications de titres de propriété, les cessions, les hypothèques et les mainlevées sont des opérations courantes qui prennent du temps et engendrent des coûts. Le LSPS a été conçu pour raccourcir les délais en coordonnant les organismes publics et en lançant les travaux publics en parallèle. Malgré cela, les sites complexes des Nouveaux Territoires nécessitent souvent des solutions échelonnées en matière de transport, de drainage et d’équipements collectifs avant de pouvoir accueillir des logements plus denses.

Quels ajustements pourraient raviver l’intérêt ?

Les responsables publics peuvent s’attaquer aux points de blocage précis qui réduisent la rentabilité ou allongent les délais. Une évaluation plus rapide et plus transparente de la prime foncière réduirait l’une des principales sources d’incertitude. Des procédures normalisées pour les travaux hors site, des étapes clairement définies et des délais garantis pour les démarches réglementaires feraient baisser les coûts de portage. Un investissement précoce dans les principaux axes routiers et réseaux de drainage pourrait également faire toute la différence pour les sites concernés.

Les incitations peuvent être ajustées sans renoncer à l’objectif d’intérêt public. Autoriser une part privée légèrement plus importante sur les sites moins bien desservis, permettre la remise échelonnée des logements publics ou expérimenter des fonds communs pour les infrastructures pourrait améliorer les flux de trésorerie pendant les travaux. Des outils de financement dédiés, comme des prêts à faible coût liés à des étapes du projet ou des obligations d’infrastructure garanties par le gouvernement pour les sites du LSPS, aideraient les promoteurs à atteindre leurs seuils de rentabilité sans réduire la part de logements publics.

Le choix des sites et leur phasage sont importants. Les projets proches des lignes ferroviaires et des réseaux existants ont davantage de chances d’aboutir dans le cadre des règles actuelles. Les demandes concernant des zones qui nécessitent d’importants travaux en amont pourraient nécessiter des dispositifs sur mesure, ou être mieux adaptées à un remembrement et à une acquisition foncière pilotés par le gouvernement.

Les enseignements d’autres politiques du logement

Les programmes de logement du monde entier sont soumis à des pressions similaires. Lorsque le secteur public s’appuie sur des partenaires privés pour construire des logements abordables, les calculs de rentabilité doivent être crédibles et le calendrier prévisible. Si les autorisations tardent ou si les coûts s’envolent, la participation recule. Un contrôle efficace, des règles claires et des rapports transparents sur l’avancement des projets contribuent à maintenir le soutien des investisseurs comme du public.

Pour Hong Kong, la solution pragmatique consiste à maintenir la participation privée là où elle fonctionne le mieux et à s’appuyer sur la construction publique lorsque les incitations du marché sont trop faibles. Une approche mixte, qui réserverait le programme pilote aux sites prêts à être aménagés à court terme et confierait les zones plus complexes à des travaux pilotés par le gouvernement, pourrait encore accroître l’offre pendant que le marché s’ajuste.

À retenir

• Brasilia, promoteur privé filiale de Lee On Investment, a retiré une demande déposée dans le cadre du programme pilote de partage des terrains, une première depuis le lancement de celui-ci.
• La demande concernait 3,1 hectares à Yuen Long et prévoyait la construction de plus de 2 000 logements.
• Dans le cadre du programme pilote, au moins 70 % de la surface de plancher supplémentaire doivent être réservés aux logements du secteur public, en échange d’une densité plus élevée et d’autorisations accélérées.
• La parlementaire Wendy Hong Wen estime que les conditions ne sont pas attrayantes et que les promoteurs parviennent souvent tout juste à l’équilibre, même dans une économie stable.
• Ce retrait met en évidence le faible intérêt des promoteurs dans un contexte de ralentissement des ventes, de hausse des coûts de financement et de longues procédures d’approbation.
• Les principaux facteurs de coût sont les négociations sur la prime foncière, les droits de timbre et les frais, ainsi que le calendrier de l’autorisation de prévente, qui influe sur les flux de trésorerie.
• Les pistes d’action comprennent une évaluation plus rapide et plus claire de la prime foncière, des procédures normalisées pour les infrastructures, des financements liés à des étapes précises et une part privée ajustée pour les sites les plus difficiles.
• Le remembrement foncier et les nouvelles zones d’aménagement pilotés par le gouvernement restent essentiels à l’offre de logements publics, le programme pilote étant conçu pour compléter ces efforts.