Les Philippines envisagent de fermer les mines et les centrales à charbon du pays pour accélérer la transition vers une énergie propre

Une étude nationale aux enjeux majeurs

Le gouvernement philippin envisage de fermer toutes les mines de charbon du pays et, éventuellement, certaines centrales à charbon, afin d’accélérer la transition vers une énergie plus propre. Le ministère de l’Énergie s’est associé au Bureau des Nations unies pour les services d’appui aux projets afin de mener une étude complète sur les conséquences de la fermeture des sites charbonniers pour les travailleurs, les communautés d’accueil, les prix de l’électricité et la sécurité énergétique. Les responsables soulignent qu’il s’agit d’une étude exploratoire, et non d’une décision politique, mais son périmètre est vaste et les enjeux considérables dans un pays où le charbon domine actuellement le bouquet énergétique.

Le charbon représente 62,5 % de la production d’électricité des Philippines, tandis que les énergies renouvelables en fournissent 22,2 %. Le gouvernement vise 35 % d’électricité renouvelable dans le bouquet énergétique d’ici à 2030, puis une part encore plus importante d’ici à 2040. Un moratoire sur les nouveaux projets charbonniers, annoncé en 2020, bloque déjà la construction de nouvelles centrales sur des sites vierges, mais les installations existantes ou déjà engagées peuvent toujours fonctionner. L’étude en cours irait plus loin en établissant comment mettre progressivement à l’arrêt les actifs charbonniers actuels sans déstabiliser le réseau ni compromettre les moyens de subsistance des communautés concernées.

Michael Sinocruz, directeur de la politique et de la planification énergétiques au ministère de l’Énergie, a déclaré que l’étude chiffrerait les pertes d’emplois potentielles, les répercussions économiques sur les communautés d’accueil et les financements nécessaires pour amortir les effets du choc sur les familles et les entreprises locales. Il a ajouté que le ministère consulterait les compagnies charbonnières une fois l’étude achevée et pourrait recommander des options politiques au gouvernement national sur la base de ses conclusions. Les acteurs du secteur appellent à la prudence. Semirara Mining and Power Corporation, le premier producteur de charbon du pays, a déclaré soutenir la transition vers une énergie propre, tout en faisant valoir que le charbon reste essentiel pour assurer une production de base fiable et abordable. L’économiste Michael Ricafort a mis en garde contre une hausse des prix de l’électricité et des pertes d’emplois en cas de fermetures brutales, tout en estimant que cette mesure pourrait accélérer les investissements dans les projets solaires, éoliens, hydroélectriques et géothermiques.

Ce qui est précisément à l’étude

Selon les responsables du ministère de l’Énergie, l’évaluation portera sur toutes les mines de charbon et toutes les centrales électriques au charbon des Philippines. Les questions centrales sont simples. Quel serait l’effet des fermetures sur le coût et la fiabilité de l’électricité ? Qu’adviendrait-il des mineurs, des employés des centrales et des entreprises qui les soutiennent ? Quels financements faudrait-il pour financer la reconversion, de nouvelles activités et des services sociaux dans les communautés d’accueil ? Quelles solutions de remplacement pourraient être déployées rapidement pour maintenir l’approvisionnement en électricité à un prix raisonnable ?

Comment les conclusions de l’étude seront utilisées

Les responsables du ministère de l’Énergie indiquent qu’ils consulteront les exploitants et les compagnies minières une fois l’analyse terminée. L’objectif est de définir des solutions réalistes et un calendrier qui préserve à la fois la sécurité énergétique et les emplois. L’étude pourrait éclairer de nouvelles politiques, mesures incitatives et normes techniques. Les responsables ont indiqué que les travaux officiels pourraient débuter l’an prochain, après les approbations internes avec le partenaire des Nations unies.

Emploi et conséquences pour les communautés

La transition juste est au cœur de la démarche. Il s’agit notamment de déterminer les financements et les programmes destinés aux travailleurs qui perdraient leur emploi, notamment les indemnités de départ, la reconversion et les possibilités d’accéder à de nouveaux emplois dans les énergies renouvelables, la construction, l’exploitation du réseau et d’autres secteurs. Il s’agit aussi de protéger les revenus des communautés d’accueil tributaires des activités minières ou des centrales, grâce au soutien aux entreprises locales et aux investissements dans les infrastructures. Les responsables du ministère de l’Énergie affirment que l’étude estimera ces coûts et proposera des pistes de financement combinant fonds publics, investissements privés et nouveaux mécanismes de financement climatique.

Quelles conséquences une fermeture aurait-elle sur les factures et la fiabilité de l’électricité ?

Les centrales à charbon fournissent une production de base en continu. Remplacer cette capacité par de nouvelles installations de production et de stockage exige un calendrier soigneusement établi, afin d’éviter les pénuries et les flambées de prix. Même les économistes favorables à une transition rapide mettent en garde contre des fermetures brutales avant que les installations de remplacement soient construites et testées. Bienvenido Oplas Jr., analyste de marché, a averti qu’une mise à l’arrêt trop rapide des actifs charbonniers pourrait faire grimper l’inflation et réduire la fiabilité de l’approvisionnement si les capacités de remplacement ne sont pas prêtes. Lui et d’autres estiment qu’un calendrier progressif, coordonné avec les nouveaux projets d’énergies renouvelables et de stockage, est essentiel à la stabilité du réseau.

La sous-secrétaire à l’Énergie Rowena Cristina Guevara s’est exprimée sans détour sur les normes et les modalités de mise à la retraite des centrales à charbon. Elle a déclaré que le ministère souhaitait renforcer les règles de performance, instaurer une politique de mise à la retraite volontaire et donner la priorité aux installations les plus polluantes et les moins efficaces. Elle a également évoqué les difficultés du pays en matière de fiabilité, citant de nombreuses coupures qui pénalisent les ménages et l’industrie. Après avoir exposé cette approche, elle a clairement formulé l’objectif.

« La mise à la retraite volontaire et la reconversion (des centrales à charbon) font partie de notre transition énergétique », a déclaré Guevara.

Il faut également distinguer l’extraction de charbon dans le pays de son utilisation pour produire de l’électricité. Les analystes soulignent que la majeure partie du charbon brûlé par les centrales philippines est importée, principalement d’Indonésie, tandis qu’une grande part du charbon extrait localement sert à la production de ciment ou est exportée. Une analyse publiée dans The Manila Times, citant des données gouvernementales, indique que le charbon produit dans le pays ne représentait qu’environ 10,5 % de la consommation annuelle ces dernières années : 16,772 millions de tonnes ont été extraites en 2024 et 8,402 millions de tonnes exportées. La fermeture des mines et celle des centrales relèvent donc de choix politiques liés, mais distincts. Les responsables doivent évaluer les conséquences d’un arrêt de l’extraction pour les secteurs non électriques, les exportations et l’emploi, tandis que la fiabilité de l’électricité dépend davantage du rythme auquel les centrales alimentées au charbon importé pourront être mises à la retraite et remplacées par des capacités propres et des systèmes de stockage.

Le défi du financement et les nouveaux outils pour y répondre

La fermeture anticipée des centrales à charbon coûte cher. De nombreuses installations aux Philippines et en Asie du Sud-Est ont été construites au cours de la dernière décennie selon des modèles financiers fondés sur plusieurs décennies d’exploitation. Demander à leurs propriétaires de les fermer plus tôt suppose de rembourser les dettes, de couvrir les actifs échoués et de financer de nouvelles installations propres, des lignes de transport d’électricité et des capacités de stockage. De plus en plus d’outils voient le jour pour combler cet écart.

La Banque asiatique de développement conseille le gouvernement philippin sur la mise à la retraite des centrales à charbon dans le cadre de son Mécanisme de transition énergétique. Ce mécanisme vise à racheter et à refinancer les actifs charbonniers afin de raccourcir leur durée de vie tout en mobilisant des capitaux pour les énergies renouvelables. Parallèlement, une nouvelle forme de financement carbone, les crédits de transition, se met en place. Ces crédits rémunèrent les propriétaires de centrales qui les mettent à la retraite plus tôt que prévu. Les réductions d’émissions sont vérifiées et monétisées, et une partie des recettes sert à soutenir les travailleurs et à financer des installations propres de remplacement. Le registre Verra a lancé une méthodologie permettant d’octroyer des crédits pour la mise à la retraite anticipée de centrales à charbon, à condition qu’elle s’accompagne de nouvelles capacités de production d’énergie propre. Selon ses partisans, cette approche pourrait débloquer des projets qui, autrement, n’iraient pas de l’avant.

Cette filière commence à se structurer aux Philippines. ACEN, une grande entreprise philippine du secteur de l’électricité, a conclu la première opération de marché au monde relevant d’un Mécanisme de transition énergétique, afin d’accélérer la mise à la retraite de sa centrale de South Luzon Thermal Energy Corporation. L’entreprise cherche désormais à vendre des crédits de transition pour avancer sa fermeture de 2040 à 2030, tout en protégeant environ 200 employés et en finançant de nouvelles capacités de production. ACEN affirme qu’il lui faut un accord bilatéral entre les Philippines et Singapour au titre de l’article 6 de l’accord de Paris, ainsi qu’une demande suffisante de la part des acheteurs à un prix viable, pour sécuriser les crédits.

Les autorités financières de Singapour et des entreprises partenaires soutiennent également les crédits de transition. L’Autorité monétaire de Singapour a réuni une coalition pour développer ces crédits, et un projet soutenu par Keppel, GenZero et Mitsubishi vise à mettre à la retraite une centrale à charbon de 246 mégawatts à Batangas d’ici à 2030, puis à la remplacer par des énergies renouvelables et du stockage par batteries. Les partenaires estiment le coût à plus d’un milliard de dollars américains et prévoient jusqu’à 19 millions de tonnes d’émissions de dioxyde de carbone évitées. Plusieurs grandes marques mondiales, dont Amazon, Meta, Netflix, Mastercard et PepsiCo, ont rejoint une coalition plus large, Kinetic Coalition, qui entend injecter des milliards de dollars dans les énergies propres des économies émergentes en rémunérant l’arrêt anticipé de la production d’électricité au charbon.

Joseph Curtin, directeur général chargé de l’électricité et du climat à la Fondation Rockefeller, qui a contribué à l’élaboration de la méthodologie de Verra, a déclaré que cette nouvelle approche pouvait accélérer les résultats concrets.

« Nous n’avons jamais été aussi près de générer de nouveaux bénéfices pour les populations grâce à des crédits qui aideront les communautés à passer à une énergie propre et abordable », a déclaré Curtin.

Mandy Rambharos, directrice générale de Verra, a soutenu que des règles crédibles pouvaient concilier fermetures anticipées et protection des communautés. La nouvelle méthodologie exige un plan de transition juste et le remplacement des capacités charbonnières mises à la retraite par des énergies renouvelables. Les critiques avertissent toutefois que le marché est récent et qu’il faut se prémunir contre des références de départ trop faibles ou des projets qui s’attribueraient une part excessive des réductions d’émissions.

« La méthodologie donne aux fournisseurs d’énergie les moyens d’opérer cette transition sans laisser les travailleurs ou les communautés de côté et sans aggraver involontairement la précarité énergétique », a déclaré Rambharos.

Objectifs, mesures politiques et préparation du réseau

Les objectifs gouvernementaux prévoient que les énergies renouvelables fournissent 35 % de l’électricité d’ici à 2030 et 50 % d’ici à 2040, tandis que la part du charbon devrait tomber à environ un cinquième d’ici à 2040. Pour atteindre ces objectifs, il faut accélérer les procédures d’autorisation, développer le transport d’électricité et déployer à grande échelle des capacités de stockage afin que le réseau puisse absorber davantage de production solaire et éolienne, par nature variable. Le ministère de l’Énergie a évoqué le renforcement des normes de performance applicables au charbon et la mise en place d’un cadre politique pour les mises à la retraite volontaires, en donnant d’abord la priorité aux installations inefficaces ou peu fiables. Les responsables soulignent également que la fiabilité doit s’améliorer. Rappler a rapporté que plus de 53 000 coupures avaient été enregistrées en 2023, rappelant que la stabilité du système est un enjeu central de tout plan de transition.

Développer les énergies renouvelables à un rythme soutenu ne se résume pas à augmenter les capacités de production. La géographie de l’archipel complique les projets de transport d’électricité. Le stockage de l’énergie peut contribuer à équilibrer l’offre et la demande, tandis que des programmes d’effacement peuvent réduire la pression sur le réseau. Les responsables politiques devront également veiller à ce que les ménages et les entreprises puissent maîtriser leurs coûts pendant le déploiement des nouvelles infrastructures, d’autant que plus de deux millions de foyers philippins n’avaient toujours pas accès à l’électricité en 2023. L’accessibilité financière et l’accès à l’électricité font donc partie des critères de réussite de la transition, et non des considérations secondaires.

Fermeture des mines ou mise à la retraite des centrales

Le débat sur une fermeture nationale des mines confond souvent deux questions distinctes. L’extraction du charbon assure des emplois et des recettes locales, l’île de Semirara, dans la province d’Antique, étant le centre de cette activité. La production d’électricité, en revanche, repose principalement sur du charbon importé. Si les mines ferment, les cimenteries et les exportateurs pourraient en subir immédiatement les conséquences. Si les centrales ferment, le réseau devra disposer de solutions propres de remplacement. Les responsables politiques pourraient adopter des calendriers et des outils différents pour chacun de ces volets, tout en plaçant les travailleurs et les communautés d’accueil au cœur de la planification.

Certains analystes proposent d’orienter le charbon extrait localement vers des centrales plus récentes et moins polluantes, à titre de mesure transitoire pour réduire la dépendance aux importations et l’exposition aux chocs de prix provoqués par les restrictions à l’exportation à l’étranger. D’autres estiment que les investissements devraient aller directement aux énergies renouvelables, au stockage et à la modernisation du réseau afin d’accélérer la sortie du charbon. L’étude du ministère de l’Énergie devrait présenter plusieurs options et leurs compromis, notamment des programmes pour l’emploi et des fonds de développement local susceptibles de faciliter une sortie progressive.

Les conditions d’une transition juste

Un plan de transition crédible doit protéger les personnes et garantir la fiabilité de l’électricité. Les travaux menés par le ministère de l’Énergie avec son partenaire des Nations unies témoignent d’une volonté d’associer protections sociales et planification technique. Plusieurs éléments essentiels se dégagent déjà des projets pilotes locaux et des programmes internationaux.

• Protection des travailleurs. Indemnités de départ, reconversion, services de placement et soutien aux retraites pour les mineurs et les employés des centrales.
• Investissements dans les communautés. Fonds destinés au développement des petites entreprises, à l’éducation, aux services de santé et aux infrastructures dans les communes d’accueil.
• Production propre de remplacement. Déploiement échelonné des énergies renouvelables, des réseaux de transport et du stockage, afin que les fermetures n’interviennent qu’une fois des capacités suffisantes mises en service.
• Financement. Recours aux outils du Mécanisme de transition énergétique, aux crédits de transition, aux prêts et aux subventions pour combler le déficit économique lié aux mises à la retraite anticipées.
• Normes et gouvernance. Règles claires pour donner la priorité aux centrales les plus polluantes, vérifier les réductions d’émissions et empêcher la répercussion des coûts sur les consommateurs.

Les nouvelles méthodes d’octroi de crédits carbone imposent des garde-fous, notamment le remplacement des capacités fermées par de nouvelles capacités renouvelables et la présentation d’un plan de transition juste. Certains experts, comme les conseillers politiques d’E3G et les analystes d’Ember, avertissent que les méthodologies doivent éviter les hypothèses de départ trop faibles concernant ce qui se serait produit de toute façon et encadrer strictement le recours à la biomasse comme combustible de remplacement. Le marché évolue, et le ministère de l’Énergie devra tenir compte de ces enjeux d’intégrité lorsqu’il examinera le recours aux crédits, aux financements publics et aux capitaux privés pour financer les projets.

Dynamique régionale et garde-fous

Dans toute l’Asie, les gouvernements et les prêteurs expérimentent des modèles pour mettre à la retraite des parcs charbonniers récents sans peser sur les budgets publics. Singapour cherche à devenir un centre de référence pour les crédits de transition et la finance verte. Le Mécanisme de transition énergétique de la Banque asiatique de développement apporte des conseils sur les opérations de mise à la retraite de centrales à charbon en Asie du Sud-Est. Les acheteurs privés regroupent leur demande au sein d’alliances, les crédits de transition étant considérés comme un moyen de réduire concrètement les émissions sur les marchés émergents.

Les progrès ne sont pas linéaires. Certains programmes internationaux de financement des transitions énergétiques justes ont connu des retards et une évolution des soutiens politiques. La planification nationale n’en est que plus importante. Les responsables philippins affirment qu’ils s’appuieront sur les conclusions de l’étude, en faisant de la sécurité énergétique et des moyens de subsistance des contraintes centrales. Si les projets pilotes de Batangas et de la centrale d’ACEN à South Luzon permettent de déployer des solutions propres de remplacement et de protéger les travailleurs, ils pourraient servir de modèles pour des opérations de plus grande ampleur. S’ils rencontrent des difficultés, les responsables politiques ajusteront probablement leur approche avant d’envisager une action à l’échelle nationale.

En bref

• Le ministère de l’Énergie étudie, avec le Bureau des Nations unies pour les services d’appui aux projets, la fermeture à l’échelle nationale des mines de charbon et des centrales, en s’intéressant à l’emploi, aux communautés, aux prix et à la stabilité du réseau.
• Le charbon fournit 62,5 % de l’électricité des Philippines, contre 22,2 % pour les énergies renouvelables. L’objectif est d’atteindre 35 % d’énergies renouvelables d’ici à 2030.
• Les responsables prévoient de consulter les entreprises après l’étude et pourraient recommander des options politiques au gouvernement national.
• Le secteur avertit que des fermetures brutales pourraient faire monter les prix et menacer la fiabilité de l’approvisionnement, même si elles pourraient stimuler les investissements dans le solaire, l’éolien, l’hydroélectricité et la géothermie.
• La majeure partie du charbon brûlé dans les centrales électriques est importée. La fermeture des mines et celle des centrales nécessitent des calendriers et des outils différents.
• De nouveaux outils de financement voient le jour. Verra a approuvé une méthode d’octroi de crédits de transition, et ACEN et ses partenaires font avancer des projets pilotes de mise à la retraite anticipée aux Philippines.
• Un projet soutenu par Keppel, GenZero et Mitsubishi vise à mettre à la retraite d’ici à 2030 une centrale de 246 mégawatts à Batangas et à la remplacer par des énergies renouvelables et des capacités de stockage.
• Des normes de performance plus strictes pour les centrales à charbon et une politique de mise à la retraite volontaire sont en préparation, en ciblant d’abord les installations les plus polluantes.
• La protection des travailleurs, les investissements dans les communautés et la production propre de remplacement sont indispensables à une transition juste.
• Les décisions du gouvernement dépendront des conclusions de l’étude, la sécurité énergétique et les moyens de subsistance étant les principaux critères de tout plan de sortie du charbon.