Les lacunes juridiques du Japon ouvrent la voie au contournement des sanctions contre la Corée du Nord

Un bureau de Tokyo révèle un problème plus vaste d’application des sanctions

En février 2014, Katsuhisa Furukawa a retrouvé la trace de personnes liées au trafic d’armes nord-coréen jusqu’à un bureau situé dans un immeuble face à SL Square, près de la gare de Shinbashi, à Tokyo. Un mois plus tard, le bureau était vide. Cette découverte est survenue un an après le troisième essai nucléaire de la Corée du Nord, alors que Furukawa siégeait au Groupe d’experts du Conseil de sécurité des Nations unies chargé des sanctions contre le pays.

Furukawa, dont le travail consistait notamment à surveiller l’application des sanctions, se souvient de la liberté avec laquelle les personnes liées à des violations pouvaient agir au Japon :

« Les personnes impliquées dans des violations des sanctions entraient et sortaient librement du Japon, et pas une seule n’a été poursuivie », se souvient-il.

La Corée du Nord a procédé à son premier essai nucléaire le 9 octobre 2006. Depuis, son programme d’armement a souvent attiré l’attention sur l’aide apportée par la Chine et la Russie, ou sur la faiblesse de l’application des sanctions par ces pays. Le témoignage de Furukawa met en lumière un autre maillon du réseau : les entreprises, les services maritimes et les intermédiaires opérant dans des pays qui soutiennent publiquement les sanctions.

Le Japon a imposé des restrictions particulièrement larges sur les échanges commerciaux directs avec la Corée du Nord. Pourtant, les travaux de Furukawa et de Maiko Takeuchi, spécialiste des sanctions, font état d’un décalage entre ces restrictions et les activités plus vastes interdites par les résolutions de l’ONU, notamment les opérations maritimes à l’étranger, les coentreprises et le travail effectué à distance.

Les analyses juridiques présentées ici décrivent des situations documentées dans des études publiées entre 2018 et 2022. La situation actuelle de chaque lacune, entreprise et navire identifiés n’a pas été établie. Leur constat commun est néanmoins concret : bloquer les échanges directs laisse d’autres voies ouvertes lorsque le droit national et les administrations ne parviennent pas à atteindre les personnes et les services impliqués dans une transaction.

Un réseau maritime lié au Japon

Ocean Maritime Management, ou OMM, était une importante compagnie maritime nord-coréenne impliquée dans le trafic d’armes. L’ONU l’a sanctionnée le 28 juillet 2014, plusieurs mois après la découverte de Furukawa à Shinbashi.

L’étude de Furukawa sur les sanctions au Japon, publiée par l’Institut japonais des affaires internationales, décrit le cas d’un ressortissant japonais identifié uniquement sous le nom de X, qui aurait soutenu OMM par l’intermédiaire de plusieurs sociétés écrans à Hong Kong. Une société écran semble exercer une activité ordinaire tout en dissimulant les personnes ou les activités qui se trouvent derrière elle.

Selon Furukawa, X a travaillé avec un partenaire chinois pour créer des sociétés dans des juridictions offrant des régimes fiscaux avantageux. Le réseau a contribué à gérer des navires nord-coréens battant pavillon étranger, donnant à la flotte une apparence de moindre proximité avec Pyongyang.

Furukawa a écrit que le Japon n’avait ni officiellement enquêté sur X ni sanctionné cette personne. Il estimait que cela avait également privé les enquêteurs de l’occasion de comprendre le fonctionnement des opérations internationales d’OMM.

L’étude décrit un autre lien avec le Japon : un médecin vivant dans la préfecture de Wakayama était administrateur d’une société hongkongaise propriétaire d’un navire visé par des sanctions de l’ONU. Ces affaires situaient une partie du réseau maritime au Japon, même si les cargaisons et les voyages avaient lieu ailleurs.

Pourquoi une interdiction de l’ONU doit être inscrite dans le droit japonais

Les sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU imposent des obligations aux États membres. Les policiers, les douaniers et les tribunaux ont ensuite besoin de pouvoirs prévus par le droit national pour les faire respecter. Un pays peut donc soutenir une résolution à l’échelle internationale tout en laissant certaines activités interdites hors de portée de son propre dispositif de contrôle.

Le ministère japonais de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie présente le cadre en vigueur sur sa page consacrée au contrôle des échanges. Il indique que les contrôles s’appuient sur la loi relative aux opérations de change et au commerce extérieur et comprennent l’examen des demandes d’importation et d’exportation, des inspections dans les locaux des entreprises et des mesures contre les exportations illégales.

Le ministère indique également que le Japon échange des informations avec d’autres pays, recueille des renseignements sur les exportations qui contournent les restrictions et participe à des dispositifs internationaux de contrôle des exportations. Le Japon dispose donc d’un système de contrôle bien établi. Le débat porte sur sa portée.

Takeuchi, chercheuse associée au Research Institute of Economy, Trade and Industry, a soutenu dans une analyse publiée en septembre 2022 que la plupart des mesures ajoutées par le Conseil de sécurité en 2016 et 2017 n’avaient pas été spécifiquement inscrites dans le droit japonais.

Elle prenait pour exemple l’interdiction, prévue par la résolution 2375, de créer, maintenir ou exploiter des coentreprises avec des entités ou des personnes nord-coréennes. Elle écrivait que le Japon ne disposait pas de loi obligeant directement ces entreprises à fermer ou interdisant leur création et leur exploitation. Pour un enquêteur, la question pratique est de savoir quelle infraction prévue par le droit japonais peut être retenue lorsqu’un accord commercial enfreint une restriction de l’ONU.

Comment les restrictions se sont étendues au fil du temps

Les mesures japonaises se sont développées au gré des tirs de missiles, des essais nucléaires et des résolutions du Conseil de sécurité. Le récit de Takeuchi montre une extension progressive des restrictions sur les déplacements et le commerce aux contrôles financiers et maritimes.

• 2004 : le Japon a adopté une loi l’autorisant à interdire l’entrée de certains navires dans ses ports.
• 2006 : après des tirs de missiles et le premier essai nucléaire, le Japon a instauré des mesures comprenant une interdiction des importations, des restrictions à l’entrée des ressortissants nord-coréens et une interdiction faite aux navires nord-coréens d’entrer dans les ports japonais.
• 2009 : après de nouveaux essais de missiles et nucléaires, le Japon a interdit les exportations vers la Corée du Nord.
• 2010 : le Japon a adopté une loi spéciale sur l’inspection des cargaisons à la suite de la résolution 1874 du Conseil de sécurité.
• 2016 et 2017 : les sanctions de l’ONU se sont étendues à d’importantes sources de revenus étrangers, au transport maritime, à l’approvisionnement en carburant et à l’emploi à l’étranger.
• 2022 : Takeuchi a estimé que la législation japonaise laissait encore de larges pans de ces obligations élargies sans réponse.

Dans son étude de 2018 sur l’adaptation aux sanctions, Furukawa relevait que les pays imposant un embargo commercial total à la Corée du Nord, comme le Japon, étaient rares à l’échelle internationale. Les fortes restrictions japonaises sur le commerce direct coexistaient avec des lacunes dans le contrôle des réseaux internationaux.

Un navire peut être vendu à une entreprise d’un autre pays, entretenu par une organisation japonaise, puis servir au transport de charbon nord-coréen. Chaque étape relève d’une autorité, d’une juridiction ou d’une relation commerciale différente. Pour contrôler efficacement ces activités, il faut examiner ces liens dans leur ensemble.

Les navires transportent aussi de la valeur, pas seulement des marchandises

Un cargo autrefois détenu par une entreprise de la préfecture d’Ibaraki illustre le problème. Selon l’étude de Furukawa, l’entreprise a vendu le navire en janvier 2017 à WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT. Après avoir changé de nom et de pavillon, le navire, identifié comme le XIN GUANG HAI, aurait servi au trafic de charbon.

Le Trésor américain a inscrit le navire et son exploitant sur sa liste de sanctions le 23 février 2018. L’ONU a ensuite sanctionné l’exploitant le 23 mai de la même année. Le numéro d’identification permanent du navire, IMO 9004700, permet de retracer son historique malgré ses changements de nom et d’immatriculation.

Furukawa estimait que la vente méritait une enquête, car les sanctions visent les transferts de ressources susceptibles de soutenir des activités interdites. Il suggérait que l’acheteur avait peut-être cherché à acquérir un navire d’occasion sans antécédent de sanctions afin de l’utiliser ensuite pour des opérations de contrebande.

Son étude décrit aussi un navire appartenant à une entreprise de Tokyo, vendu à une société nord-coréenne en avril 2017. Adoptée en décembre de la même année, la résolution 2397 exige explicitement des États qu’ils empêchent la fourniture, la vente ou le transfert, direct ou indirect, de navires neufs ou d’occasion à la Corée du Nord.

La chronologie est importante pour comprendre le cadre juridique. Pour les transactions antérieures, l’argument de Furukawa s’appuyait sur les restrictions déjà en vigueur concernant les ressources susceptibles de soutenir des activités interdites ; la résolution de décembre a ajouté une interdiction explicite portant sur les navires neufs et d’occasion.

Les services qui permettent aux navires de poursuivre leurs activités

Le SEA TANKER II, identifié par le numéro IMO 9664483, montre comment les services peuvent devenir un autre enjeu du contrôle. Furukawa a écrit qu’une association japonaise avait continué à fournir des services de classification du navire après qu’un document du gouvernement américain daté du 21 mars 2019 eut mentionné le pétrolier en lien avec des transferts entre navires.

Les sociétés de classification inspectent les navires au regard de normes techniques. Leur travail contribue au transport maritime commercial ordinaire, ce qui rend l’accès à ces services pertinent lorsque les autorités cherchent à restreindre les activités d’un navire.

Selon Furukawa, l’association a confirmé que le SEA TANKER II figurait dans son registre et faisait normalement l’objet d’une inspection annuelle. Son étude indique que le service se poursuivait au moment de sa rédaction, malgré les exigences de la résolution 2397 concernant la radiation des registres et le retrait des services de classification pour les navires dont on avait des motifs raisonnables de croire qu’ils avaient participé à des transports interdits.

La résolution 2397 exige également des États qu’ils saisissent, inspectent et immobilisent dans leurs ports les navires lorsqu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’ils ont participé à des activités ou à des transports de marchandises interdits. Furukawa a écrit que les autorités japonaises avaient inspecté à plusieurs reprises des navires suspects, mais qu’au moment de son étude, le Japon n’en avait immobilisé aucun dans le cadre de ce dispositif.

Selon son analyse, il manquait l’autorité compétente et la procédure administrative permettant de traduire des preuves d’activités menées à l’étranger en restrictions applicables au Japon. La surveillance en mer peut permettre d’identifier une opération suspecte ; pour empêcher qu’elle se répète, il faut également agir contre les navires, leurs propriétaires et les prestataires de services.

Le travail à distance franchit les frontières sans déplacement

L’analyse de Takeuchi publiée en 2022 décrit une autre source de revenus à l’étranger : un informaticien nord-coréen vivant en Chine qui obtenait des missions auprès d’entreprises japonaises sur des plateformes de travail en ligne, sous l’identité d’un Sud-Coréen vivant au Japon.

Les paiements auraient transité par un compte appartenant à un proche de l’informaticien au Japon, avant que celui-ci ne retire ses revenus en Chine à l’aide d’une carte bancaire. Les missions comprenaient des travaux liés à des applications de cartographie et d’information municipale sur les catastrophes.

Les autorités japonaises ont renvoyé devant les procureurs les deux personnes présentes au Japon, soupçonnées d’infractions liées à l’exploitation non autorisée d’un service de transfert d’argent. Les procureurs n’ont pas engagé de poursuites. Takeuchi estimait que le Japon devait également adopter une loi visant le travail à distance et l’aide apportée dans le cadre de tels arrangements.

Un cas similaire avait été signalé en 2020 sur la même plateforme de travail. Takeuchi a déclaré qu’une communication plus transparente et des contrôles d’identité renforcés après cet incident auraient pu contribuer à empêcher qu’il se reproduise.

La préfecture de Hyogo, dont l’application d’information sur les catastrophes était concernée dans l’affaire ultérieure, a annoncé le 21 juin 2022 qu’aucune fuite de données personnelles ni aucun code malveillant n’avaient été détectés lors des vérifications. Takeuchi a néanmoins considéré les contrôles de la sous-traitance comme un enjeu de sécurité, car des prestataires peuvent avoir accès à des logiciels, des informations ou des systèmes opérationnels.

Son argument central était d’ordre pratique : les restrictions d’entrée réglementent les personnes qui franchissent une frontière. Un prestataire en ligne peut gagner de l’argent auprès d’un client japonais tout en restant à l’étranger. La vérification d’identité et le contrôle des paiements font donc partie de l’application des sanctions.

L’Europe aussi a eu du mal à passer des règles à l’action

L’étude de Takeuchi sur l’efficacité des sanctions, rédigée alors qu’elle siégeait au Groupe d’experts de l’ONU, décrit des difficultés comparables en Europe. L’article précise que les opinions qui y sont exprimées sont personnelles et ne reflètent pas celles des organisations auxquelles elle est affiliée.

À Berlin, une auberge de jeunesse était installée dans un bâtiment de l’ambassade nord-coréenne et générait un loyer estimé à environ 38 000 euros par mois. En 2017, les autorités allemandes ont cherché à faire respecter les restrictions sur l’utilisation commerciale de biens diplomatiques, mais l’activité s’est poursuivie pendant environ trois ans, le temps que les procédures judiciaires suivent leur cours.

En janvier 2020, un tribunal a rejeté le recours de l’exploitant contre l’ordre de fermeture de Berlin. Cette affaire montre que l’application des sanctions peut prendre des années, même après l’adoption de la restriction concernée.

Takeuchi décrit également le refus de l’Italie de rapatrier deux footballeurs nord-coréens, faute de législation nationale applicable. En Autriche, une procédure judiciaire a suspendu la procédure d’expulsion concernant un autre joueur. Ces affaires portaient sur des restrictions destinées à empêcher que des revenus gagnés à l’étranger parviennent à la Corée du Nord.

Les recherches de Furukawa mettent également en évidence un problème administratif : dans une affaire qu’il a décrite, les informations concernant des ressortissants nord-coréens soumis à des restrictions financières n’ont pas été communiquées aux services de l’immigration, ce qui leur a permis d’entrer et de sortir du pays à plusieurs reprises. Les banques, les services frontaliers, les autorités maritimes et les enquêteurs ne disposaient chacun que d’une partie des informations.

Ce qu’une application plus rigoureuse des sanctions devrait couvrir

Les réseaux nord-coréens ont continué à générer d’importants revenus malgré les restrictions commerciales. L’étude de Takeuchi sur l’efficacité des sanctions cite l’analyse d’un État membre de l’ONU selon laquelle environ 3,7 millions de tonnes de charbon nord-coréen, d’une valeur d’environ 370 millions de dollars, ont été exportées entre janvier et août 2019.

La même étude fait état d’une estimation de plus d’un million de tonnes de sable nord-coréen expédiées en Chine après mai 2019, pour une valeur d’environ 22 millions de dollars. La valeur estimée du charbon était près de 17 fois supérieure à celle du sable, ce qui illustre l’ampleur du commerce établi du charbon, à côté d’une autre source de revenus illicites.

Les réseaux ont également transféré des actifs avant l’entrée en vigueur des restrictions. Une filiale namibienne de Mansudae Overseas Projects a vendu des véhicules et d’autres actifs le 26 juin 2017, avant que le groupe parent ne soit sanctionné par l’ONU en août. Des sanctions américaines antérieures et une recommandation en vue d’une désignation par l’ONU avaient déjà alerté l’entreprise sur une possible action.

Pour le Japon, Furukawa a proposé de renforcer les pouvoirs juridiques permettant d’enquêter sur les violations commises à l’étranger et de clarifier la procédure d’imposition de restrictions nationales. Takeuchi a appelé à adopter une loi couvrant les relations commerciales interdites, à mieux rendre publics les cas et à renforcer les contrôles plutôt que de s’en remettre à des demandes adressées aux associations professionnelles.

Takeuchi a également souligné la nécessité de suivre les fonds au-delà de leur destination immédiate. Ils peuvent rester dans un pays tiers afin d’acheter des fournitures pour la Corée du Nord. Son analyse de 2022 relevait que l’obligation de déclarer les espèces dépassant 100 000 yens lorsqu’elles étaient acheminées vers la Corée du Nord constituait un seuil de déclaration, sans montant maximal précisé par cette règle.

Le défi du Japon s’étend du bureau situé près de la gare de Shinbashi aux navires, aux contrats en ligne et aux paiements effectués à l’étranger. Les deux chercheurs estiment que les contrôles doivent couvrir l’ensemble de la relation commerciale, grâce à des pouvoirs juridiques et au partage d’informations reliant les personnes qui organisent les opérations aux services qui les rendent possibles.

À retenir

• En février 2014, Furukawa a retrouvé la trace de personnes liées au trafic d’armes nord-coréen jusqu’à un bureau près de la gare de Shinbashi.
• Ses recherches ont mis au jour des liens japonais avec le réseau maritime d’OMM, ainsi que des lacunes dans les enquêtes et l’application des sanctions.
• Les vastes restrictions commerciales du Japon s’accompagnent d’une nécessité distincte : transposer certaines obligations de l’ONU dans le droit national.
• Les affaires documentées concernent des ventes de navires, des services de classification, des coentreprises et du travail informatique à distance.
• Des affaires européennes montrent également les retards causés par l’absence de législation et par les procédures judiciaires.
• Les chercheurs ont appelé à renforcer les pouvoirs nationaux, à clarifier les responsabilités et à améliorer le partage d’informations entre les administrations.