La Malaisie vise 2027 pour criminaliser les pratiques de cession de licences dites « Ali Baba »

La vente de licences soumise à un nouveau test juridique

La Malaisie prévoit de présenter au Parlement, en 2027, un texte contre la recherche de rente et les montages commerciaux dits « Ali Baba », repoussant ainsi une échéance initialement fixée à fin 2024, puis à fin 2025. Le ministre de l’Économie, Akmal Nasrullah Mohd Nasir, a déclaré que le gouvernement envisageait soit une loi spécifique, soit des modifications de la législation existante. L’approche juridique et les sanctions restent à définir.

Selon le ministre, le problème central tient au fait que la vente de licences ou l’exploitation d’une activité dans le cadre de montages « Ali Baba » ne constitue pas actuellement une infraction pénale spécifique. Une étude du ministère de l’Économie a conclu que les dispositions existantes, notamment les règles des autorités locales limitant le transfert de licences, ont une portée restreinte et ne suffisent pas à enrayer ces pratiques.

Lors d’une séance de questions au Dewan Rakyat le 14 octobre, Akmal Nasrullah a présenté le projet de loi comme un moyen de combler les lacunes qui affectent l’attribution des licences, des contrats et d’autres facilités. Selon le gouvernement, ces lacunes peuvent fausser la concurrence, fragiliser les entreprises locales et ralentir la croissance de la productivité nationale.

L’échéance de 2027 concerne la présentation du texte au Parlement, et non une date confirmée pour son adoption ou son entrée en vigueur. D’ici là, le ministère doit achever son étude, se coordonner avec les autres autorités et obtenir l’examen et l’approbation du Comité national de planification et de développement ainsi que du Cabinet.

Akmal Nasrullah, ministre de l’Économie et député de Johor Bahru, a exposé le calendrier actuel dans sa réponse parlementaire :

Selon les plans actuels, le ministère de l’Économie entend déposer au Parlement, en 2027, un nouveau texte de loi ou des modifications aux lois relatives à la lutte contre la recherche de rente.

Sa formulation laisse deux questions ouvertes : la Malaisie a-t-elle besoin d’une loi distincte, et dans quelle mesure est-il possible de traiter le problème en modifiant les dispositions déjà en vigueur ? Aucune des deux options n’a été arrêtée.

En quoi consistent les montages « Ali Baba »

Dans les pratiques examinées, le propriétaire d’une entreprise ou le titulaire d’un permis, d’une licence, d’un contrat public ou d’un local commercial autorise un tiers à utiliser ce droit tout en jouant un rôle limité, voire nul, dans la gestion de l’activité. Le titulaire tire un revenu de l’accès à la licence ou au contrat, plutôt que de la gestion de l’entreprise elle-même.

Le terme « Ali Baba » désigne traditionnellement des montages dans lesquels des Malais sont les propriétaires officiels d’entreprises tandis que des non-Malais en assurent l’exploitation réelle. Le débat actuel porte également sur le transfert illégal de licences et de contrats à des étrangers. Ces descriptions se recoupent, mais ne sont pas identiques : un tiers qui exploite une entreprise n’est pas nécessairement un ressortissant étranger.

Dans ce contexte, la recherche de rente consiste à gagner de l’argent en contrôlant l’accès à un droit, plutôt qu’en accomplissant le travail productif que ce droit était censé soutenir. Le ministère examine la vente ou la location de licences, ainsi que des montages similaires portant sur des contrats et d’autres facilités.

La définition juridique définitive sera déterminante. Le gouvernement n’a pas publié le libellé envisagé dans ces annonces ; il n’est donc pas encore possible de déterminer précisément quelles transactions, quels participants ou quelles relations commerciales relèveraient d’une nouvelle infraction. La description du problème donnée par le ministre ne doit pas être considérée comme une définition légale achevée.

Pourquoi les restrictions existantes ne suffisent pas

L’étude du ministère de l’Économie a relevé des règles des autorités locales qui interdisent déjà le transfert de licences. Ces restrictions montrent que certains comportements sont réglementés aujourd’hui, même si le ministère estime que la vente de licences et les montages « Ali Baba » ne sont pas définis spécifiquement comme des infractions pénales.

Il faut distinguer l’interdiction existante de transférer une licence particulière d’une infraction plus générale visant la pratique même de la recherche de rente. Akmal Nasrullah a déclaré que les limites des lois actuelles les empêchaient de traiter adéquatement le problème pour l’ensemble des licences, contrats et facilités concernés.

Le ministre a expliqué cette lacune juridique lors de sa réponse au Parlement :

À l’heure actuelle, la difficulté tient au fait que la vente de licences ou l’exploitation d’une activité dans le cadre de montages “Ali Baba” n’est pas définie comme une infraction pénale.

Cela ne signifie pas que toutes les transactions concernées sont légales ni que les fautes ne peuvent pas déjà faire l’objet de poursuites. Akmal Nasrullah a précisé que la corruption et les autres infractions couvertes par la législation en vigueur devaient continuer d’être traitées en vertu de ces lois. Les mesures envisagées viseraient les comportements que le cadre actuel ne prend pas suffisamment en compte.

Amendes et peines de prison encore à l’étude

Le ministère étudie, avec les parties prenantes, des approches à la fois civiles et pénales. Son objectif déclaré est de dissuader les entreprises et les titulaires de licences de poursuivre ces pratiques en prévoyant des conséquences suffisamment lourdes.

Une procédure civile et une infraction pénale n’entraînent pas les mêmes conséquences juridiques. Les mesures civiles imposent généralement des obligations ou prévoient des recours sans condamnation pénale, tandis que les mesures pénales permettent des poursuites et des sanctions prévues par la loi concernée. Le ministère n’a pas indiqué comment ces approches pourraient être combinées ni quels comportements entraîneraient chacune de ces réponses.

Akmal Nasrullah a déclaré que le gouvernement n’avait pas encore décidé si les sanctions comprendraient des amendes, des peines de prison ou d’autres mesures. Il a expliqué que cette décision serait prise une fois le cadre achevé et après examen des avis juridiques :

La forme précise des sanctions, qu’il s’agisse d’amendes, de peines de prison ou d’autres mesures, ne sera donc connue qu’une fois ce cadre finalisé, après avoir recueilli tous les avis, notamment sur le plan juridique.

Aucun montant d’amende, aucune durée de peine de prison ni aucune date d’entrée en vigueur n’ont été annoncés. L’objectif affiché de pénaliser ces pratiques constitue donc une orientation politique, et non un calendrier publié d’infractions et de sanctions.

Le consentement ne règle pas le problème économique

Akmal Nasrullah a déclaré que la recherche de rente pouvait fragiliser les entreprises locales même lorsque les parties concluent volontairement un accord et en acceptent les conditions. Selon lui, l’accord entre le titulaire d’une licence et un exploitant ne prouve pas que le montage respecte l’objectif plus général de l’attribution de cette licence.

L’étude du ministère relève des détournements dans la répartition des licences, des contrats et des facilités. Concrètement, le gouvernement craint qu’un droit destiné à soutenir une entreprise ou un bénéficiaire soit transmis à quelqu’un d’autre, tandis que le titulaire initial perçoit une somme sans développer les capacités nécessaires à l’exploitation.

Cela explique pourquoi le projet dépasse la seule question de la corruption. Une transaction peut être conclue entre des participants consentants et néanmoins, selon l’analyse du ministre, affaiblir les capacités des entreprises ou donner une image trompeuse de la solidité des commerçants locaux. La question de savoir si une telle transaction constituera une infraction dépendra du texte juridique définitif.

Akmal Nasrullah a relié ces préoccupations aux objectifs économiques du gouvernement :

Le gouvernement est déterminé à éradiquer la recherche de rente, car elle peut nuire à l’efficacité du marché, créer une concurrence déloyale et freiner la croissance de la productivité du pays.

Les annonces ne chiffrent pas les pertes, n’estiment pas le nombre d’entreprises concernées et ne fournissent pas de décompte national des licences transférées. Les préoccupations économiques exposées par le ministère expliquent l’objectif du projet, mais ne permettent pas encore d’établir l’ampleur du problème en chiffres.

Les questions parlementaires mettent le champ d’application à l’épreuve

Syahredzan Johan, député de Bangi et membre de Pakatan Harapan, a interrogé le gouvernement sur l’avancement de la rédaction du texte et le calendrier de sa présentation au Parlement. Sa question portait à la fois sur une nouvelle loi et sur des modifications aux textes existants, reflétant les deux options que le ministère continue d’examiner.

Salamiah Mohd Nor, députée de Temerloh et membre de Perikatan Nasional, a posé une question complémentaire sur la fermeture des voies permettant la recherche de rente et sur l’efficacité de la législation correspondante contre la corruption impliquant des fonctionnaires et des responsables politiques. La discussion a ainsi porté sur les liens entre les infractions envisagées et les lois anticorruption existantes.

Les comptes rendus divergent sur la forme d’une partie de la réponse. Plusieurs évoquent une séance orale de questions-réponses le 14 octobre, tandis qu’un autre décrit une réponse écrite du ministère à Syahredzan, remise mercredi. Ils s’accordent sur les principaux points : une étude est en cours, une nouvelle loi ou des modifications sont à l’étude, et 2027 est l’année visée pour le dépôt du texte.

Un compte rendu évoque l’année prochaine sans préciser d’année civile. Les autres indiquent explicitement 2027. Il convient donc de comprendre le calendrier comme l’objectif annoncé par le gouvernement pour 2027, et non comme une date fixe de séance parlementaire.

La concertation doit associer plusieurs autorités

Le ministère recueille les avis des acteurs du secteur, des organismes chargés de l’application de la loi, des ministères concernés, des gouvernements des États et d’autres parties prenantes. Les autorités locales participent également à la concertation, notamment parce que les restrictions existantes sur les transferts de licences relèvent de leur compétence.

La recherche de rente concerne les responsabilités de plusieurs ministères et organismes. Le gouvernement doit donc s’accorder sur une approche applicable au-delà de ces différents périmètres, plutôt que de considérer que chaque licence, contrat ou facilité est administré par un seul organisme.

Avant d’être présenté au Parlement, le projet doit passer par des étapes de coordination et d’approbation, notamment au Comité national de planification et de développement, désigné par le sigle JPPN dans la version en malais, puis au Cabinet. Les annonces ne précisent pas de dates limites distinctes pour ces étapes.

Akmal Nasrullah a également appelé à une coopération dépassant les clivages politiques et les différents niveaux de gouvernement :

Nous avons besoin du soutien de tous, y compris de l’opposition, car nous devons consulter les gouvernements des États et les collectivités locales afin que les pratiques de recherche de rente puissent et doivent être éliminées.

Évolution du calendrier

L’initiative a commencé par un engagement public du Premier ministre Anwar Ibrahim le 10 juillet 2023, à l’issue d’une réunion du Conseil national d’action économique. Rafizi Ramli, prédécesseur d’Akmal Nasrullah, a ensuite piloté les travaux sur le cadre à la fin de 2023 et en 2024.

La chronologie témoigne d’une préparation législative plus longue que prévu au départ :

• 10 juillet 2023 : Anwar annonce des projets de politiques et de législation contre la recherche de rente et les pratiques « Ali Baba ».
• Fin 2023 et 2024 : Rafizi dirige les travaux du ministère de l’Économie sur le cadre.
• Fin 2024 : première échéance fixée par le gouvernement pour le dépôt du texte.
• Fin 2025 : échéance ultérieure, après le report du calendrier initial.
• 2027 : nouvel objectif annoncé par Akmal Nasrullah pour la présentation au Parlement d’une nouvelle loi ou de modifications législatives.

L’échéance actuelle se situe trois années civiles après l’objectif initial de 2024 et deux ans après celle, révisée, de 2025. Le ministère invoque désormais l’étude, l’examen juridique, la concertation et la coordination nécessaires avant de finaliser le projet. Il n’a pas donné d’explication distincte pour chacun des précédents reports.

Une loi distincte sur les marchés publics, le Government Procurement Bill 2025, a été adoptée pour lutter contre ces pratiques dans les marchés publics. Elle a introduit des sanctions renforcées visant notamment d’anciens fonctionnaires, des retraités, des entrepreneurs et des ministres. Ce texte porte sur les achats publics, tandis que le projet actuel concerne également les licences et d’autres facilités.

L’adoption de la loi sur les marchés publics ne règle donc pas la question plus vaste des licences évoquée par Akmal Nasrullah. Les prochaines décisions porteront sur le choix entre une loi spécifique et des modifications législatives, la définition des comportements interdits, ainsi que les sanctions et les modalités d’application. Aucune date d’audition, de vote parlementaire ou de fin de la concertation n’a été annoncée.

À retenir

• La Malaisie vise 2027 pour présenter au Parlement un texte contre la recherche de rente et les montages « Ali Baba ».
• Le gouvernement envisage soit une loi spécifique, soit des modifications aux dispositions existantes.
• Selon le ministère de l’Économie, les restrictions actuelles ne permettent pas de traiter suffisamment la vente et le transfert de licences.
• Les amendes, les peines de prison et l’équilibre entre mesures civiles et pénales restent à l’étude.
• La concertation et les approbations de plusieurs autorités doivent précéder la présentation du texte au Parlement.
• Le calendrier a été repoussé de fin 2024 à fin 2025, puis à 2027.
• Le Government Procurement Bill 2025 est une mesure distincte consacrée aux marchés publics.