Une commission du Sénat pakistanais demande que les provinces reçoivent la moitié des bénéfices pétroliers et gaziers ou des têtes de puits

Une commission du Sénat fixe des échéances pour le partage des ressources entre provinces

La commission fonctionnelle du Sénat pakistanais chargée de la décentralisation a réclamé la mise en place d’un système opérationnel garantissant aux provinces une part égale des ressources pétrolières et gazières. Elle a demandé à la division du Pétrole de consulter les parties prenantes provinciales et de présenter un rapport de mise en œuvre sous 15 jours. La commission a proposé deux options : transférer aux provinces la moitié des bénéfices des compagnies pétrolières et gazières, ou leur céder la moitié des têtes de puits pétroliers et gaziers.

Lors d’une réunion convoquée à Islamabad et présidée par le sénateur Zamir Hussain Ghumro, la commission a également donné deux semaines à la division de l’Établissement pour expliquer comment elle garantirait la représentation des provinces dans la fonction publique fédérale, notamment dans le recrutement et les promotions. Son examen portait sur les grades 1 à 22 de l’échelle de rémunération de base, ainsi que sur les sociétés, les organismes statutaires et les institutions autonomes.

Ghumro a affirmé que les provinces étaient privées depuis 16 ans des bénéfices de 13 entreprises et entités publiques, dont Pakistan Petroleum Limited. Il a estimé le montant retenu à plusieurs milliers de milliards de roupies, sans toutefois fournir de comptes d’entreprise, de calcul audité ni de ventilation par province à l’appui de cette affirmation.

La démarche de la commission constitue une demande parlementaire de mise en œuvre, et non la preuve que des fonds ou le contrôle opérationnel ont déjà été transférés. Le premier enjeu sera de savoir si les administrations fédérales proposeront des mécanismes traduisant les dispositions constitutionnelles sur la propriété et l’emploi en transferts, nominations et décisions partagées clairement identifiables.

Les sénateurs Jan Muhammad Buledi et Poonjo Bheel étaient présents, ainsi que des représentants de la division du Cabinet, du secrétariat du Conseil des intérêts communs, de la division de l’Établissement et de hauts responsables du ministère du Pétrole. La commission s’est inquiétée de l’absence du secrétaire au Pétrole et de représentants de la Commission fédérale de la fonction publique.

Ce que signifie la propriété partagée des ressources pétrolières et gazières

Le différend sur les ressources porte sur l’article 172(3) de la Constitution, introduit par le 18e amendement. Sous réserve des engagements et obligations existants, il prévoit que le pétrole minéral et le gaz naturel présents dans une province, ou dans les eaux territoriales qui lui sont adjacentes, appartiennent conjointement et à parts égales à cette province et au gouvernement fédéral.

Cette règle concerne la propriété des ressources. Son application nécessite des décisions sur la participation des deux gouvernements à l’exploration, à l’octroi des licences, à la gestion et à la répartition des retombées financières. La commission a déclaré qu’un cadre opérationnel complet pour ce rôle partagé n’avait toujours pas été pleinement mis en place, 16 ans après l’adoption de l’amendement.

Les solutions proposées portent sur différents aspects du problème. Le partage des bénéfices des sociétés répartirait les retombées financières. Le transfert des têtes de puits, les installations situées en surface au-dessus des puits en production, concernerait des actifs et, potentiellement, des responsabilités opérationnelles. Un mécanisme devrait préciser les puits, entreprises et revenus concernés, ainsi que le mode de calcul des droits de chaque province.

Cette distinction est importante : la propriété à parts égales du pétrole et du gaz ne permet pas, à elle seule, de déterminer comment répartir la moitié des bénéfices déclarés par chaque entreprise. La proposition de la commission doit encore être assortie de règles reliant les ressources situées dans les limites des provinces aux bénéfices des sociétés, aux obligations existantes et à la part du gouvernement fédéral.

Audits et application des règles : des questions en suspens

Ghumro a estimé que les provinces devaient recevoir leur part sans délai supplémentaire. L’une des options financières proposées consisterait à leur reverser 50 % des bénéfices déclarés par les compagnies pétrolières et gazières publiques, après un audit du contrôleur général du Pakistan. Un audit serait essentiel pour établir les sommes gagnées, celles déjà versées et celles qui restent contestées.

La commission a également averti que, si ses directives étaient ignorées, elle pourrait demander au contrôleur général de retenir les fonds et de les transférer directement. De hauts responsables, dont des secrétaires fédéraux, ont été prévenus qu’ils pourraient faire l’objet de poursuites judiciaires s’ils ne veillaient pas au respect des règles sous deux semaines. Il s’agissait d’avertissements formulés dans le cadre du contrôle parlementaire, et non de mesures d’application déjà exécutées.

Il convient de distinguer les échéances. La division du Pétrole doit remettre son rapport de mise en œuvre sous 15 jours, tandis que la division de l’Établissement dispose de deux semaines pour présenter son rapport sur le respect des règles en matière d’emploi. L’avertissement général concernant d’éventuelles mesures sous deux semaines ne fixe pas une date de paiement distincte et vérifiée.

Les comptes rendus des débats ne précisent ni la date exacte de la réunion ni celle d’une éventuelle séance ultérieure. Aucun montant total dû à chaque province n’est confirmé, aucune formule de répartition n’a été convenue et rien n’indique qu’un audit ou un transfert ait commencé. En l’absence de ces éléments, les demandes de la commission ne constituent pas encore un accord susceptible d’être effectivement appliqué.

Un différend antérieur à la dernière réunion

La demande actuelle fait suite à une précédente revendication des provinces en faveur d’un contrôle partagé des ressources. En septembre 2017, les quatre provinces demandaient la mise en œuvre de l’article 172(3) par l’intermédiaire du Conseil des intérêts communs (CCI), l’instance constitutionnelle de coordination entre la fédération et les provinces.

À l’époque, les provinces affirmaient qu’aucun bloc d’exploration n’avait été mis aux enchères depuis plus de quatre ans dans le cadre de la politique pétrolière de 2012. Un bloc d’exploration est une zone ouverte aux entreprises pour y rechercher du pétrole ou du gaz. Les provinces voulaient pouvoir repérer les gisements potentiels, mener des études et participer à l’attribution des droits d’exploration.

La politique de 2012 prévoyait un conseil de régulation réunissant quatre représentants provinciaux et le directeur général fédéral des concessions pétrolières. En 2017, les provinces se plaignaient qu’aucune réunion du conseil n’avait été convoquée et que leurs représentants n’avaient pas été rémunérés depuis plus de trois ans. Le Sindh et le Pendjab ont rappelé leurs représentants, tandis que le Baloutchistan et le Khyber Pakhtunkhwa ont maintenu les leurs en poste.

Cette chronologie montre que le désaccord porte autant sur la participation aux décisions relatives aux ressources que sur le partage des revenus :

• 2010 : le 18e amendement constitutionnel instaure une propriété conjointe et à parts égales des provinces et de la fédération en vertu de l’article 172(3).
• 2012 : la politique pétrolière définit les modalités de participation des provinces à un conseil de régulation.
• 18 septembre 2017 : les demandes de mise en œuvre des provinces comprennent des plaintes concernant l’inactivité des structures de gouvernance et l’absence de nouveaux appels d’offres pour l’exploration.
• Dernière réunion de la commission : la commission du Sénat réclame un cadre opérationnel pour les ressources sous 15 jours et un rapport sur le respect des règles en matière d’emploi sous deux semaines.

Ces plaintes antérieures ne permettent pas d’établir la situation actuelle de chaque bloc d’exploration ni celle de chaque nomination au conseil. Elles montrent toutefois que la dernière commission se penche sur un différend de mise en œuvre documenté depuis plusieurs années.

Le CCI, instance de concertation et sujet de contestation

Ghumro a estimé que le transfert au Cabinet fédéral des compétences en matière de pétrole, de gaz et de supervision réglementaire contournait le CCI et réduisait la participation des provinces. Les membres de la commission ont également dénoncé le renvoi répété de questions relevant des compétences transférées au CCI, sans progrès concret.

Ces positions mettent en évidence deux problèmes distincts : les décisions prises en dehors d’une instance conçue pour inclure les provinces, et le recours à cette instance sans résultat. La commission a demandé à la division du Pétrole de travailler directement avec toutes les parties prenantes provinciales concernées afin d’élaborer un mécanisme applicable.

Le différend de 2017 portait aussi sur les articles 154 et 158, relatifs aux responsabilités du CCI et à la priorité accordée aux besoins en gaz d’une province productrice. Le Sindh affirmait alors produire plus de 68 % du gaz naturel du Pakistan, mais n’en recevoir que 44 %.

L’écart dépassait 24 points de pourcentage entre sa part déclarée de la production et celle de l’allocation. Ces chiffres étaient des estimations provinciales datant de 2017, et non des données actuelles. Ils expliquent pourquoi le débat ne porte pas uniquement sur les bénéfices des sociétés, mais aussi sur la disponibilité du gaz et sur le rôle d’une province dans les décisions relatives à ses ressources.

Les quotas d’emploi concernent l’ensemble des institutions fédérales

La deuxième grande préoccupation de la commission concernait la représentation des provinces au titre de l’article 38(g). L’examen couvrait l’ensemble de la grille salariale fédérale, des grades BPS 1 à BPS 22, et ne se limitait ni au recrutement en début de carrière ni aux hauts fonctionnaires. La commission a exigé le respect des quotas dans le recrutement, les promotions et les mutations.

Ghumro a affirmé que des milliers de postes attribués au titre des quotas provinciaux, en particulier ceux réservés au Baloutchistan, restaient vacants ou avaient été contournés par des recrutements temporaires ou d’autres modalités ne respectant pas la répartition provinciale. Il a déclaré que des courriers antérieurs de la division de l’Établissement avaient demandé aux ministères, aux divisions et à la Commission fédérale de la fonction publique (FPSC) de donner la priorité aux quotas non pourvus du Sindh et du Baloutchistan, mais qu’aucun rapport de conformité n’avait été remis.

Les comptes rendus donnent des chiffres contradictoires sur la représentation du Baloutchistan aux plus hauts grades. L’un fait état d’un seul fonctionnaire de grade 22 représentant la province dans 38 divisions fédérales ; un autre indique que quatre des 38 secrétaires fédéraux sont originaires du Baloutchistan. Rien n’explique si ces chiffres se rapportent à des groupes ou à des périodes différents.

Ces deux chiffres ont été avancés pour étayer le constat d’une faible représentation, mais ils ne sont pas interchangeables. Pour établir une évaluation fiable, il faudrait disposer d’un registre précisant le grade, le poste et l’affectation provinciale des fonctionnaires, ainsi que le nombre de postes servant de référence pour mesurer la représentation.

Le secrétaire de la division de l’Établissement a assuré la commission que les règles seraient respectées et que le cadre des quotas provinciaux s’appliquait à tous les employés rémunérés par le gouvernement pakistanais. Il a également déclaré que les parts provinciales, notamment celle du Baloutchistan, seraient calculées et que les postes seraient attribués. La commission a demandé un mécanisme couvrant les nominations par promotion comme les autres formes de nomination.

Absences, mises en demeure et création d’une sous-commission

La commission a créé une sous-commission chargée d’examiner les quotas provinciaux dans les services fédéraux, tous grades et institutions concernés confondus. Elle disposera ainsi d’un cadre distinct pour déterminer si les postes vacants, les procédures de recrutement et les décisions de promotion respectent les quotas provinciaux requis.

Elle a également adressé des mises en demeure aux secrétaires provinciaux à l’Énergie et à la FPSC pour ne pas s’être présentés. Les destinataires doivent expliquer leur absence avant que d’autres mesures soient envisagées. La commission a prévenu que des sanctions sévères pourraient suivre.

Ghumro, président de la commission, a critiqué l’absence des responsables provinciaux lors des débats sur la propriété des ressources et la représentation dans l’emploi :

« Si les provinces se soucient si peu de leur part dans les services publics comme dans les réserves de pétrole et de gaz, cela en dit long sur leur efficacité », a déclaré le président.

Cette critique mettait en cause les administrations provinciales autant que les services fédéraux. Pour faire avancer le cadre relatif aux ressources, les provinces devront participer aux négociations et préciser leurs revendications. Pour l’examen des emplois, la participation de la FPSC est importante, car la commission est chargée du recrutement dans les services fédéraux.

Les paiements liés aux ressources et les tensions budgétaires plus larges

La réunion a également examiné les conséquences financières des compétences transférées et du 7e accord de la Commission nationale des finances (NFC). Ghumro a estimé les dépenses fédérales à environ 19 000 milliards de roupies, contre 20 000 milliards de recettes fiscales et non fiscales à l’échelle nationale, et a plaidé pour une forte réduction des dépenses.

Selon ces chiffres, les dépenses fédérales représentent environ 95 % du total des recettes nationales citées. Cette comparaison donne une idée de l’ampleur de ses préoccupations, mais ne constitue pas un calcul budgétaire complet. Les comptes rendus ne précisent ni l’exercice budgétaire, ni la base comptable, ni le traitement des transferts aux provinces ; l’écart d’un millier de milliards de roupies ne saurait donc être présenté comme une somme librement disponible pour être redistribuée.

La répartition des recettes par la NFC est également distincte de la propriété prévue à l’article 172(3). La NFC concerne la répartition financière entre les gouvernements, tandis que la propriété des ressources, les redevances et les autres paiements directs relèvent de dispositions constitutionnelles distinctes. Les réunir dans un seul pourcentage brouillerait la nature du droit concerné.

Une étude sur le fédéralisme financier publiée par l’université du Pendjab présente le 18e amendement comme ayant permis aux provinces d’accroître leurs recettes issues des ressources locales et du fonds commun de répartition. Elle examine l’article 160 en lien avec la NFC et l’article 161 concernant les droits, redevances et recettes liés au gaz naturel, ainsi que les paiements associés à l’énergie hydroélectrique.

L’étude fait état d’une hausse des transferts aux provinces, passés de 28 % à 45 % en 1991, soit une augmentation de 17 points de pourcentage. Elle mentionne également les redevances sur le pétrole brut et le prélèvement net de développement sur le gaz dans le cadre des dispositions de la NFC de 1995. Ces données historiques concernent les transferts budgétaires et ne prouvent pas que la demande actuelle de partage de la moitié des bénéfices des sociétés a déjà été mise en œuvre.

Les auteurs identifient parmi les préoccupations persistantes le retard dans l’adoption des accords de la NFC, la coordination entre les provinces et la poursuite de l’exploration des ressources locales. Leur analyse permet de distinguer les mécanismes de transfert déjà établis du nouveau cadre opérationnel réclamé par la commission du Sénat.

Ghumro a également évoqué les directives du Premier ministre sur la rationalisation des effectifs et l’austérité, notamment le gel des nouvelles nominations. Il a estimé que la maîtrise des dépenses devait néanmoins permettre de garantir les quotas provinciaux constitutionnels et de corriger les omissions passées. Les rapports des administrations devront expliquer comment elles comptent concilier ces exigences.

En bref

• La commission du Sénat a proposé de transférer aux provinces la moitié des bénéfices des compagnies pétrolières et gazières, ou la moitié des têtes de puits, pour mettre en œuvre la propriété conjointe et à parts égales des ressources.
• La division du Pétrole doit consulter les parties prenantes provinciales et remettre son rapport sous 15 jours ; la division de l’Établissement dispose de deux semaines pour présenter son rapport sur le respect des règles en matière d’emploi.
• Les milliers de milliards de roupies de bénéfices qui auraient été retenus ne sont étayés ni par un montant audité ni par une ventilation entre provinces.
• L’examen des emplois couvre les grades BPS 1 à 22 ainsi que les sociétés, organismes statutaires et institutions autonomes.
• Les chiffres sur la représentation du Baloutchistan aux plus hauts grades divergent : ils mentionnent un fonctionnaire de grade 22 et quatre secrétaires fédéraux dans 38 divisions.
• Une sous-commission examinera les quotas d’emploi, tandis que les secrétaires provinciaux à l’Énergie et la FPSC font l’objet de mises en demeure pour leur absence.
• Aucun transfert de ressources, accord sur une formule de paiement ni date d’audience ultérieure n’a été confirmé.