La Corée du Sud prévoit de transférer 44 agences gouvernementales et 9 929 fonctionnaires à Sejong d’ici à 2031

Près de 10 000 postes publics seront transférés à Sejong

La Corée du Sud prévoit de transférer 44 agences gouvernementales centrales et 9 929 postes de fonctionnaires de la région métropolitaine de Séoul à Sejong entre 2027 et 2031. Les affaires étrangères, la défense, la politique financière et d’importantes fonctions d’enquête seront ainsi regroupées dans cette ville administrative. Le ministère de l’Intérieur et de la Sécurité a annoncé le plan détaillé le 13 octobre, en distinguant les agences pouvant occuper des locaux loués de celles qui auront besoin de nouveaux bâtiments.

Le premier groupe compte 27 agences et 2 995 employés, dont le transfert dans des locaux loués doit commencer en 2027. Dix-sept autres agences, représentant 6 934 postes, seront transférées une fois leurs propres bureaux construits, avec un achèvement visé en 2031. Près de 70 % des transferts de personnel prévus dépendent donc de constructions, et non de la disponibilité de bureaux existants.

Le gouvernement estime le coût des constructions à 3 100 milliards de wons. Une estimation distincte de 89,7 milliards de wons couvre les bureaux provisoires et les aides au déménagement pour la seule année 2027 ; d’autres frais de location sont attendus avant que les bâtiments permanents soient prêts. Cinq ministères doivent également obtenir une modification de la loi qui les dispense actuellement de déménager.

Le ministre de l’Intérieur, Yun Ho-jung, a présenté le transfert comme une stratégie visant à réduire la concentration dans la région de la capitale et à améliorer la coordination entre les ministères. Avant d’élaborer le plan, le gouvernement a examiné 142 agences administratives à Séoul et dans sa région métropolitaine, conformément aux principes de transfert annoncés le 3 septembre et après concertation avec les institutions et des experts.

Le projet est ambitieux, mais il ne constitue pas une décision définitive de transfert pour chaque institution. Des modifications législatives, l’approbation du budget, le choix des locaux et les consultations prévues par la loi restent nécessaires avant sa mise en œuvre. Les agences directement liées à la présidence, plusieurs institutions publiques et les organismes qui fournissent des services aux habitants de la région font l’objet d’un traitement distinct.

Quelles agences déménageront en premier ?

Six agences doivent déménager au premier semestre 2027 : la Commission des communications, la Commission de protection des informations personnelles, la Commission de sûreté et de sécurité nucléaires, la Commission nationale des droits de l’homme, la Commission nationale de l’éducation et l’Agence des Coréens de l’étranger. Les sources en anglais emploient plusieurs noms pour l’organisme chargé des communications, notamment Korea Communications Commission et Korea Media and Communications Commission.

La Commission des services financiers suivra au second semestre 2027, avec 18 autres institutions, dont des organismes rattachés à des ministères et des comités consultatifs. Le ministère de la Justice et celui de l’Égalité des genres et de la Famille figurent également parmi les 27 agences du premier groupe, mais leur calendrier dépend de modifications de la loi sur les transferts.

Cette distinction est importante pour comprendre le calendrier : les six agences du premier semestre et les 19 de la seconde moitié de l’année représentent 25 institutions. Les deux ministères dont les dates dépendent d’une modification législative portent à 27 le nombre d’institutions prévues dans le premier groupe. Leur inclusion ne signifie pas que leurs dates de déménagement ont déjà été fixées.

Les 17 autres institutions ont besoin de locaux adaptés aux enquêtes, à la sécurité, au contrôle ou aux opérations de commandement. Elles comprennent les ministères des Affaires étrangères, de la Réunification et de la Défense nationale, le Conseil d’audit et d’inspection, l’Agence nationale de la police, l’Agence d’enquête sur les crimes graves et le Bureau d’enquête sur la corruption des hauts fonctionnaires. Neuf organismes rattachés, dont l’Institut national d’histoire coréenne et l’Académie diplomatique nationale de Corée, font également partie de ce groupe.

Les sources ne s’accordent pas sur le nom de l’organisme chargé des poursuites figurant sur la liste : le communiqué initial mentionne un bureau du ministère public, tandis que certains articles en anglais parlent du service des poursuites. La proposition de transfert ne règle pas à elle seule les changements institutionnels associés à ces appellations.

Un calendrier qui s’étend au-delà de 2031

Le transfert des agences s’inscrit dans une série de projets à plus long terme. L’achèvement du bureau présidentiel de Sejong est prévu pour 2029, et celui du bâtiment de l’Assemblée nationale à Sejong pour 2033. L’achèvement de l’un ou l’autre ne doit pas être confondu avec une décision confirmant le transfert complet de la présidence ou du Parlement.

• 2012 : le Bureau du Premier ministre devient la première agence gouvernementale centrale à s’installer à Sejong.
• 2012 à 2014 : une précédente grande opération de transfert concerne 43 agences et 14 731 postes, selon plusieurs sources.
• 3 septembre : le gouvernement annonce les principes de la deuxième phase de transfert.
• 13 octobre : le ministère de l’Intérieur annonce la liste détaillée des agences et le calendrier échelonné.
• 2027 : le transfert dans des bureaux loués doit commencer, avec un financement proposé pour les études préliminaires.
• 2029 : l’achèvement du bureau présidentiel de Sejong est prévu.
• 2031 : le transfert des agences nécessitant de nouveaux bureaux doit être achevé.
• 2033 : l’achèvement du bâtiment de l’Assemblée nationale à Sejong est prévu.

Les dernières étapes dépassent la durée du mandat du président Lee Jae-myung, qui s’achève en juin 2030. Interrogés sur la continuité du projet, des responsables gouvernementaux ont souligné leur intention de lancer les travaux avant la fin de ce mandat. Le début des travaux constituerait un engagement concret, mais ne dispenserait pas de prévoir ensuite les budgets et de prendre les décisions nécessaires à la mise en œuvre.

L’estimation des constructions ne couvre pas la totalité de la facture

La principale dépense annoncée correspond aux 3 100 milliards de wons estimés pour les nouveaux bureaux gouvernementaux. Cette somme couvre les bâtiments des institutions nécessitant des locaux dédiés ainsi que les futurs locaux permanents des agences qui utiliseront d’abord des bureaux loués. Le gouvernement prévoit d’inscrire environ 28,6 milliards de wons au budget 2027 pour les études préliminaires.

L’estimation de 89,7 milliards de wons pour 2027 couvre la location, l’aménagement et le fonctionnement de bureaux provisoires, ainsi que les aides au déménagement des employés. Les responsables prévoient que les frais de location correspondants se poursuivront pendant trois ou quatre ans, le temps d’achever les bâtiments permanents.

Les deux principales estimations totalisent 3 189,7 milliards de wons, sans compter les dépenses supplémentaires liées aux bureaux provisoires au cours des années suivantes. Ce calcul ne constitue pas le budget définitif du projet. Il ne faut pas simplement ajouter de nouveau les crédits d’études préliminaires comme une dépense distincte sans savoir comment ils sont comptabilisés dans l’estimation des constructions.

Les coûts pourraient évoluer en fonction de l’emplacement de chaque agence, de la superficie des locaux, de l’acquisition des terrains et des plans définitifs. Le gouvernement doit discuter du financement avec l’Assemblée nationale, qui examinera également les modifications législatives nécessaires à plusieurs transferts.

L’avenir des complexes gouvernementaux de Séoul et de Gwacheon n’est pas encore décidé. Une étude porte sur leur utilisation à moyen et à long terme. Une possibilité serait d’y installer des agences administratives locales spéciales et d’autres institutions actuellement établies ailleurs à Séoul et dans la province de Gyeonggi. Aucun plan définitif de réaffectation n’a été annoncé.

Cinq ministères ont besoin d’une modification de la loi

La loi régissant la construction de Sejong exclut actuellement cinq ministères des transferts : les Affaires étrangères, la Réunification, la Défense nationale, la Justice et l’Égalité des genres et de la Famille. Leur déménagement nécessite de modifier la loi spéciale sur la construction de la ville administrative multifonctionnelle, également désignée dans certaines sources comme la loi spéciale sur la construction de la ville de Sejong.

Ces exclusions font suite à la décision rendue en 2004 par la Cour constitutionnelle contre l’ancienne loi sur la capitale administrative, puis aux dispositions adoptées pour construire Sejong. La proximité de la présidence, l’accès aux services diplomatiques et les responsabilités en matière de sécurité ont contribué à déterminer quelles institutions resteraient dans la région de la capitale.

Trois propositions de modification de la loi sur le développement de Sejong sont en attente à l’Assemblée nationale. Le gouvernement souhaite qu’elles soient adoptées lors de la session parlementaire ordinaire, mais aucune date de vote n’a été confirmée. Le calendrier des ministères de la Justice et de l’Égalité des genres dépend explicitement de cette procédure.

Le ministère de l’Intérieur prévoit également de consulter les agences concernées et de tenir des auditions publiques et d’autres consultations prévues par la loi avant de réviser et d’annoncer officiellement le plan de transfert. Le maire de Sejong, Cho Sang-ho, a pour sa part demandé l’adoption d’une loi spéciale sur la capitale administrative au cours de la session ordinaire. Sa demande concerne un cadre juridique plus large pour le statut de Sejong et ses fonctions nationales, et pas simplement la fixation des dates de déménagement de chaque ministère.

La diplomatie et la défense confrontées à des enjeux de coordination

L’inclusion des ministères des Affaires étrangères, de la Réunification et de la Défense soulève des difficultés pratiques que le nombre d’agences annoncé ne permet pas de résoudre. Le ministère des Affaires étrangères travaille en étroite collaboration avec les missions diplomatiques, concentrées à Séoul. Son transfert n’impose pas celui des ambassades étrangères, et aucune décision collective en ce sens n’a été annoncée.

Le ministère prévoit de communiquer avec les missions étrangères lorsque les modalités de son propre transfert seront plus précises. Si les ambassades restent à Séoul, les responsables pourraient devoir se déplacer entre les deux villes pour se réunir. Même les missions qui choisiraient de déménager auraient besoin de temps pour trouver un terrain et des locaux.

Les chefs d’état-major interarmées ne figurent pas dans le plan de transfert annoncé. Si cet organisme reste à Séoul tandis que le ministère de la Défense s’installe à Sejong, la politique de défense et l’administration militaire seront physiquement séparées du commandement opérationnel. Des inquiétudes ont été exprimées sur la coordination et l’état de préparation, mais l’annonce ne permet pas de conclure que l’un ou l’autre se dégraderait.

D’autres décisions pourraient être nécessaires pour le Commandement des forces armées, le Commandement des communications, le Commandement des opérations cyber et le Commandement du contre-espionnage de défense. Leur transfert, ou celui de certaines de leurs fonctions, n’a pas été tranché. Le ministère de la Réunification doit aussi décider où seront installés les organismes chargés des discussions avec la Corée du Nord.

Les réunions du Conseil de sécurité nationale posent une autre question de calendrier. Les ministres des Affaires étrangères, de la Réunification et de la Défense, ainsi que leurs collaborateurs les plus proches, participent aux consultations sur la sécurité avec les responsables de la présidence. Leurs modalités de transfert devraient donc être coordonnées avec le projet de bureau présidentiel à Sejong. Le secrétariat présidentiel, le Bureau de la sécurité nationale et le Service de sécurité présidentiel sont exclus de cette phase et seront examinés séparément.

La politique financière sera transférée, mais la supervision reste distincte

La Commission des services financiers doit quitter le complexe gouvernemental de Séoul pour s’installer dans des bureaux loués à Sejong au second semestre 2027. L’Unité de renseignement financier de Corée, qui lui est rattachée, est également concernée. Les deux organismes comptent respectivement 340 et 80 employés, soit 420 au total.

Le Service de supervision financière ne fait pas partie de cette phase de transfert. Son éventuel déménagement fait l’objet d’un examen distinct, ce qui distingue le transfert des organismes chargés de la politique financière de la question de l’emplacement des autres institutions financières et de supervision.

Les inquiétudes portent sur l’accès aux banques, aux assureurs, aux sociétés de courtage et aux associations du secteur financier dont les sièges se trouvent à Séoul. À titre d’exemple, les débats citent une réunion d’urgence convoquée par la commission à 14 heures le dimanche 4, après des cyberattaques contre le secteur financier. Des représentants de haut niveau du secteur y ont participé alors qu’ils n’avaient été prévenus que la veille après-midi.

Cet épisode illustre l’importance d’une coordination rapide, mais ne prouve pas que des interventions équivalentes seraient impossibles depuis Sejong. Le gouvernement estime que la politique financière nécessite également des échanges avec d’autres ministères et ne doit pas nécessairement rester à Séoul. Il promet de prendre des dispositions distinctes pour maintenir la capacité de réaction du marché.

Le transfert a aussi relancé les spéculations sur la reprise d’un ancien projet, abandonné, visant à répartir les fonctions de la commission entre le ministère des Finances et le Service de supervision financière. Aucune décision de fusion n’accompagne l’annonce du déménagement. De même, les attentes des syndicats quant à un éventuel transfert des banques publiques de développement ne sont pas des décisions confirmées.

Sejong prépare des bureaux et des aides aux familles

Sejong a recensé des locaux privés susceptibles d’accueillir environ 2 600 personnes et en a communiqué la liste au ministère de l’Intérieur. Par rapport aux 2 995 postes de la première phase, ils couvriraient environ 87 % des besoins annoncés. C’est un point de départ utile, mais des locaux envisagés ne sont pas des baux signés ni des bureaux prêts à être occupés.

La ville prévoit de renforcer sa cellule d’accompagnement au déménagement, placée sous l’autorité du vice-maire chargé des affaires administratives, et de créer une direction d’appui à la capitale administrative. Celle-ci s’occuperait de l’aménagement des bureaux, de l’installation des employés et de la coordination avec les institutions centrales.

Le maire Cho Sang-ho a présenté le transfert comme une occasion de remédier à la répartition des fonctions gouvernementales entre la région de la capitale et Sejong. Il a également promis d’aider les employés et leurs familles.

Nous accompagnerons l’installation des agences ainsi que celle de leurs employés et de leurs familles, afin que ce changement produise des résultats concrets.

Parmi les mesures envisagées figurent la coordination avec la Korea Land & Housing Corporation et des fournisseurs privés de logements locatifs, le renforcement des liaisons entre le réseau de bus à haut niveau de service et les bus locaux, la diffusion d’informations sur les écoles et les services médicaux, ainsi que l’aide aux conjoints au moyen d’échanges de personnel. La ville prévoit également de renforcer les contrôles des transactions immobilières irrégulières et des activités de courtage illégales.

Des frais de déménagement et une aide à l’installation initiale sont prévus, mais leur montant et leur durée n’ont pas été arrêtés. Des solutions de transport provisoires sont à l’étude pour les employés qui ne pourraient pas déménager immédiatement en raison de leur logement ou de la scolarité de leurs enfants. Les agences devraient également prévoir des mesures de continuité pour que les réclamations, les délivrances de permis et les autres services publics ne soient pas interrompus pendant le transfert.

La pression sur les loyers et les commerces vides racontent deux réalités différentes

Les données sur le logement à Sejong montrent un écart entre l’achat et la location. Selon des chiffres attribués à l’Office coréen de l’immobilier, les prix de vente des appartements ont baissé de 0,93 % entre le début de l’année de référence et la première semaine d’octobre, tandis que les prix ont augmenté de 2,89 % à l’échelle nationale. À Sejong, les loyers jeonse ont progressé de 4,46 % sur la même période. Le jeonse est un mode de location coréen fondé sur le versement d’un dépôt important, remboursable, plutôt que sur un loyer mensuel classique.

Des exemples locaux laissent aussi entrevoir une hausse de la pression sur les loyers mensuels. Les loyers annoncés pour des appartements d’environ 25 pyeong sont passés de 600 000 à 750 000 wons, soit une hausse de 25 %. Pour des appartements d’environ 34 pyeong, ils sont passés de 900 000 à 1,2 million de wons, soit environ 33 %. Il s’agit d’exemples fournis par des agences immobilières, et non de moyennes pour l’ensemble de la ville. Un pyeong équivaut à environ 3,3 mètres carrés.

Le marché des locaux commerciaux présente un tableau différent. Au deuxième trimestre, le taux de vacance des commerces à Sejong s’élevait à 22,8 %, contre 13,4 % en moyenne nationale, soit un écart de 9,4 points de pourcentage. Le fait que davantage d’employés louent un logement n’entraînerait pas automatiquement une hausse équivalente des achats le week-end ou des dépenses des familles.

Les habitudes de déplacement contribuent à expliquer cet écart. Le nombre de voyages de passagers de Korail entre les gares d’Osong et de Daejeon, d’une part, et celles de Séoul et de Yongsan, d’autre part, est passé de 5,832 millions en 2021 à 10,842 millions l’année précédente, soit une hausse de 85,9 %. Ces chiffres concernent tous les passagers sur les liaisons indiquées, et pas seulement les fonctionnaires.

Le dispositif spécial de logements destiné aux employés des agences transférées a été supprimé en 2021 et son rétablissement n’a pas été décidé. Les bus de banlieue entre Séoul et Sejong ont également été supprimés après le scandale touchant la Korea Land & Housing Corporation. La demande de logements et la vitalité des commerces locaux dépendront en grande partie de l’installation durable des familles, plutôt que du simple hébergement des employés en semaine.

Le gouvernement n’a pas démontré l’effet sur la population

Les 9 929 postes supplémentaires représentent environ 67,4 % des 14 731 postes recensés lors du précédent transfert. Leur addition donne 24 660, mais ce chiffre ne correspond pas au nombre actuel d’emplois : les deux données portent sur des périodes différentes.

Les sources divergent également sur le nombre d’organismes déjà transférés. Plusieurs en comptent 43, ce qui porterait le total à 87 après cette nouvelle phase. Une autre source attribue à l’Agence nationale pour la construction de la ville administrative le chiffre de 44 transferts achevés. En l’absence d’une liste d’institutions harmonisée, ces totaux ne doivent pas être considérés comme équivalents.

La principale justification avancée par le gouvernement est la réduction de la concentration dans la région métropolitaine et l’amélioration de la coordination des politiques publiques. Il reconnaît toutefois ne pas avoir trouvé de données claires démontrant une réduction substantielle de la concentration dans la région de Séoul à la suite du premier transfert. La part de la population nationale vivant dans la région de la capitale est passée de 49,4 % en 2012 à 51 % l’année précédente, soit une hausse de 1,6 point de pourcentage.

Cette hausse ne permet pas de savoir ce qui se serait passé sans Sejong, mais elle empêche de présenter les chiffres de population comme une preuve directe de la réussite de la déconcentration. Kim Ha-gyun, directeur du service de gestion des bâtiments gouvernementaux du ministère de l’Intérieur, a reconnu ce manque de données lorsqu’il a été interrogé sur les effets économiques.

Nous n’avons pas réussi à trouver de données claires sur ce point.

Kim a indiqué que le gouvernement examinerait les analyses existantes et fournirait ultérieurement des explications distinctes. Des responsables ont également déclaré que la construction de Sejong était achevée à environ 60 % et soutenu que le transfert devait être évalué en tenant compte des transferts d’institutions publiques régionales et de la stratégie gouvernementale fondée sur cinq grandes zones régionales et trois provinces autonomes spéciales.

Une annonce distincte sur le transfert d’institutions publiques est en préparation pour le quatrième trimestre. Elle ne doit pas être confondue avec ce plan concernant les agences administratives. Le Musée national des sciences de Gwacheon, le Service central de gestion des fréquences radio, le Centre national de musique traditionnelle coréenne et la Bibliothèque nationale de Corée sont exclus en raison des services qu’ils rendent directement aux habitants. Aucun échange de fond n’a eu lieu sur d’éventuels transferts de la Cour suprême et de la Cour constitutionnelle, qui nécessiteraient un débat parlementaire distinct.

À retenir

• Le plan concerne 44 agences et 9 929 postes de fonctionnaires, avec des transferts prévus de 2027 à 2031.
• Vingt-sept agences devraient d’abord occuper des bureaux loués ; 17 ont besoin de nouveaux bâtiments et de locaux spécialisés.
• Les constructions sont estimées à 3 100 milliards de wons, auxquels s’ajoutent 89,7 milliards de wons pour les bureaux provisoires et les aides au déménagement en 2027.
• Cinq ministères doivent obtenir une modification de la loi qui les dispense actuellement de déménager.
• Les chefs d’état-major interarmées et le Service de supervision financière ne sont pas concernés par cette phase.
• Le montant des aides aux employés, plusieurs aménagements de bureaux et la réaffectation des complexes de Séoul et de Gwacheon restent à décider.
• Le gouvernement a promis de mener des analyses complémentaires après avoir reconnu manquer de preuves claires sur les effets économiques et démographiques du précédent transfert.
• L’achèvement du bureau présidentiel de Sejong et du bâtiment de l’Assemblée nationale est respectivement prévu pour 2029 et 2033.