Des familles déplacées à Pampanga pour lutter contre les inondations vivent des crues persistantes, selon HRW

Quatre-vingt-dix familles relogées sur un terrain situé en contrebas d’une digue de protection

Un projet de lutte contre les inondations aux Philippines, financé par deux marchés d’un montant total de 157 millions de pesos philippins, a déplacé 90 familles de l’île de Pulo vers un ancien bassin piscicole dont la rue principale se trouve à environ 1,9 mètre en contrebas d’une digue de protection, a déclaré Human Rights Watch dans des conclusions publiées le 12 octobre 2026. Quatre ans après leur relogement, les habitants font état d’inondations tout au long de l’année, de difficultés à se rendre au travail et à accéder aux services, ainsi que du départ de proches qui espéraient maintenir l’unité de la communauté.

Les familles ont été déplacées en 2022 des rives de la rivière Pampanga vers le barangay de Candelaria, dans la municipalité de Macabebe, province de Pampanga. Les conclusions de Human Rights Watch sur le relogement à Pampanga font état de manquements en matière de consultation, d’accès à l’information et de choix d’un site d’habitation adapté. Le ministère des Établissements humains et du Développement urbain a exprimé des réserves sur l’emplacement, tandis que la Commission des droits de l’homme a annoncé l’ouverture d’une enquête.

Ces conclusions s’appuient sur des entretiens menés auprès de 35 habitants, de neuf autorités locales et d’experts du climat entre juillet et août 2026, ainsi que sur des images satellite et des mesures réalisées à partir de photographies. Human Rights Watch a également publié une vidéo sur les maisons inondées qui documente la situation de la communauté.

Lian Buan, chercheuse de Human Rights Watch pour l’Asie du Sud-Est, a déclaré que le relogement avait compromis la sécurité qu’il était censé garantir :

Les autorités philippines de Pampanga ont menacé la sécurité et les moyens de subsistance des habitants de l’île de Pulo en les relogeant dans une zone basse dans le cadre d’un projet de lutte contre les inondations défaillant.

Le différend porte à la fois sur la décision de supprimer l’île et sur ce qui s’est passé ensuite. Les ingénieurs des travaux publics affirment que sa suppression augmenterait la capacité de la rivière et protégerait les communautés. Les habitants disent que le site de relogement les expose à des inondations persistantes, sans qu’ils aient réellement pu choisir où vivre.

Pourquoi les autorités voulaient faire disparaître l’île de Pulo

Les ingénieurs Tomas Edison Olalia et Alvin Diaz du ministère des Travaux publics et des Autoroutes (DPWH) ont déclaré à Human Rights Watch que la défunte maire de Macabebe, Anette Balgan, avait demandé le dragage et le relogement. Le dragage consiste à retirer de la terre, des sédiments et d’autres matériaux afin de laisser davantage de place à l’écoulement de l’eau. Selon les ingénieurs, la suppression de l’île de Pulo contribuerait à prévenir les inondations et à améliorer la sécurité de ses habitants ainsi que celle des autres communautés riveraines.

En 2019 et 2020, le ministère a attribué deux marchés d’un montant total de 157 millions de pesos, soit environ 2,6 millions de dollars, pour supprimer l’île dans le cadre de son programme annuel d’atténuation des inondations. Les opérations de dragage et de relogement se sont déroulées de 2020 à 2023.

Des courriers échangés entre l’ancienne maire, le ministère et les habitants décrivaient la communauté comme des familles de squatters vivant dans une zone dangereuse. Les ingénieurs ont indiqué que Balgan avait demandé une intervention dans le cadre d’une politique de 2017 qui enjoignait aux autorités locales de supprimer les constructions illégales situées dans des zones à risque, notamment sur les berges, les littoraux et les voies navigables, lorsque les logements mettent en danger leurs occupants ou la communauté au sens large.

Le projet avait une histoire bien plus ancienne. Au début des années 1990, l’Agence japonaise de coopération internationale avait financé la phase I du projet de développement du delta de Pampanga, qui prévoyait le relogement de 1 851 foyers. Ce projet n’a jamais été achevé. Les habitants de Pulo s’étaient opposés au relogement et étaient restés sur place. Olalia et Diaz ont indiqué que la suppression de l’île avait déjà été proposée dans le cadre de ce plan antérieur.

Des réunions ont eu lieu, mais les habitants disent n’avoir eu aucun choix

Les responsables publics ont commencé à rencontrer les familles concernées en 2018, parfois en kapampangan, la langue locale. Les habitants interrogés par Human Rights Watch ont néanmoins affirmé que leurs préoccupations n’avaient pas réellement pesé dans la décision. Aucun n’a estimé avoir eu le choix de déménager.

La distinction est importante : la tenue de réunions ne suffit pas à prouver que les habitants ont reçu des informations compréhensibles, qu’ils ont pu proposer d’autres solutions ou que leurs objections ont été prises en compte. Les responsables du DPWH ont reconnu que leurs équipes n’avaient pas mené de consultations approfondies et ont décrit leur rôle comme une assistance technique.

Les habitants ont déclaré avoir appris l’existence du site de relogement proposé en 2021 et en avoir immédiatement remis en question la pertinence. Selon eux, les autorités n’ont présenté aucune solution de remplacement. Beaucoup ont fini par accepter parce qu’on leur avait dit que le nouveau site permettrait à leur communauté, très soudée, de rester unie.

Mary Grace Liguid, une habitante de 38 ans, a décrit la pression qui entourait le déménagement :

Nous n’avions pas le choix. Des gens sont simplement venus mesurer nos maisons, nos terrains. Nous n’avions pas d’autre choix que d’accepter, parce qu’on ne peut pas vous laisser là-bas.

Les accords de démolition distribués en 2021 étaient rédigés en anglais, qui n’était pas la langue de préférence des habitants. Certains ont déclaré n’avoir reçu l’aide ni d’un avocat ni d’un autre conseiller pour comprendre les documents. Human Rights Watch a conclu que le manque d’information et le sentiment des habitants que la décision était déjà prise ne constituaient pas une consultation véritable.

Les avertissements concernant l’île ne reposaient pas sur une évaluation partagée

Les habitants ont déclaré avoir entendu différentes explications concernant leur déplacement. Les documents gouvernementaux indiquaient que l’île faisait obstacle à l’écoulement de la rivière. Les membres de la communauté se souvenaient également qu’on leur avait dit qu’elle avait une forme conique, qu’elle s’érodait par-dessous et qu’elle risquait de s’effondrer.

Olalia et Diaz ont affirmé que l’avertissement concernant l’érosion sous l’île ne venait pas de leur service. L’ingénieur municipal actuel de Macabebe a indiqué que les autorités locales n’avaient pas les moyens de réaliser une telle évaluation. Les habitants ne se souvenaient pas avoir discuté avec les responsables d’une évaluation des risques ni avoir envisagé des mesures qui auraient pu leur permettre de rester.

L’analyse satellite de Human Rights Watch a établi que la superficie de l’île était passée de 25 hectares en 1984 à 23,7 hectares en 2020, soit une perte de 1,3 hectare, ou 5,2 %, en 36 ans. Cette mesure décrit l’évolution de la superficie visible. Elle ne permet pas, à elle seule, de déterminer l’état du sous-sol de l’île ni d’établir si un effondrement était possible.

Le manque d’information porte donc sur un point plus précis qu’un simple désaccord concernant le danger des inondations. Les habitants affirment qu’on ne leur a pas fourni d’éléments accessibles pour comparer les risques liés au maintien sur place et ceux associés au site de relogement proposé.

L’indemnisation intégrale était conditionnée à la démolition des logements

La procédure d’indemnisation obligeait les habitants à céder leurs logements existants avant de recevoir la totalité du montant estimé. Après avoir signé les formulaires de démolition, les familles pouvaient percevoir 70 % de la valeur estimée en se rendant dans la région métropolitaine de Manille pour encaisser leurs chèques. Le versement des 30 % restants était conditionné à la remise de photos et de vidéos prouvant la démolition.

Human Rights Watch a indiqué que les habitants étaient censés démolir leur logement immédiatement après le premier versement. Beaucoup ont dit s’être sentis pressés, car des rumeurs laissaient entendre que les fonds alloués risquaient de s’épuiser. Ces craintes circulaient en l’absence d’informations officielles suffisantes ; les conclusions n’établissent pas que les fonds étaient réellement sur le point d’être épuisés.

Esmeralda Tubig, une enseignante de maternelle de 46 ans, a décrit les effets de cette modalité de paiement dans un contexte d’incertitude quant au logement et aux revenus :

Nous étions paniqués. D’abord, il fallait démolir sa maison sans avoir reçu la totalité du paiement, tout en pensant à la vie quotidienne. Nous ne savions pas comment gagner notre vie et, tout à coup, nous ne savions pas non plus où nous allions habiter.

Peu de familles étaient propriétaires du terrain sur lequel se trouvaient leurs maisons. Beaucoup étaient des métayers agricoles qui fournissaient la main-d’œuvre, tandis que les propriétaires apportaient le capital ; les deux parties se partageaient la récolte. Les habitants payaient des impôts fonciers locaux sur les terrains résidentiels, plutôt qu’un loyer. Human Rights Watch a souligné que la loi philippine sur les emprises prévoit toujours une indemnisation pour les constructions appartenant à des personnes qui ne détiennent aucun droit légal sur le terrain.

Les habitants ont déclaré n’avoir reçu aucune autre indemnisation, notamment pour les cultures. L’un d’eux a transformé des arbres en charbon de bois pour gagner de l’argent avant le déménagement. Le cadre national de la politique de relogement prévoit également un moyen d’obtenir un droit d’occupation sécurisé sur le site de destination, par exemple au moyen d’un bail ou d’un autre droit d’usage reconnu. Les conclusions n’établissent pas si toutes les familles relogées ont obtenu une telle sécurité.

Le site de destination est inondé malgré les promesses de le surélever

Les habitants ont déclaré que les autorités locales leur avaient promis de remblayer l’ancien bassin piscicole jusqu’au niveau de la route sur la digue voisine. La digue est un ouvrage surélevé destiné à empêcher les eaux de crue de la rivière d’atteindre les habitations voisines, et la route qui la longe constitue le principal accès de la communauté à la ville.

Selon Human Rights Watch, les travaux de remblaiement n’ont jamais permis d’amener le site de relogement à ce niveau. Un ingénieur ayant participé au projet a déclaré que la conception de la digue ne permettait pas de surélever le site à la même hauteur. Un désaccord essentiel demeure donc entre ce que les habitants disent qu’on leur avait promis et ce que l’ingénieur affirme que la conception autorisait.

Human Rights Watch a utilisé la photogrammétrie, une méthode qui permet de prendre des mesures à partir de photographies, pour estimer que la rue principale du site se trouve à environ 1,9 mètre en contrebas de la route sur la digue. Lors d’une visite sous une pluie légère, l’organisation a mesuré 20 centimètres d’eau dans cette rue.

L’organisation a également indiqué que l’eau atteignait une hauteur allant du genou à la cuisse à marée haute lors de sa visite du 12 au 14 juillet. Ces observations portent sur des conditions différentes et ne doivent pas être interprétées comme une seule et même profondeur d’inondation. Les chercheurs ont observé des enfants pataugeant dans l’eau et des personnes âgées incapables de quitter leur logement inondé. Les habitants ont déclaré devoir régulièrement traverser l’eau pour rejoindre la route.

Les inondations perturbent le travail et les liens familiaux

Le déménagement était censé préserver une communauté dont de nombreuses familles sont apparentées. Selon Human Rights Watch, les inondations persistantes ont au contraire poussé certains proches à partir, en raison de leurs effets sur la vie quotidienne et les moyens de subsistance.

L’accès fait partie du problème du logement. Une maison peut rester debout alors que les eaux qui s’interposent entre sa porte et la route empêchent ses occupants de se rendre au travail ou d’accéder aux services. Les témoignages de personnes âgées confinées chez elles et de familles pataugeant jusqu’à la digue montrent pourquoi l’évaluation d’un site de relogement ne peut pas se limiter à l’état des bâtiments.

Human Rights Watch décrit Pampanga, sur l’île de Luçon, comme la province la plus durement touchée par les inondations du pays, aggravées par les tempêtes, la montée du niveau de la mer et la capacité limitée des barrages. Macabebe se trouve dans le delta de Pampanga, une zone de basses terres marécageuses qui s’étend sur une partie des provinces de Pampanga, de Bulacan et de Bataan.

L’organisation cite 6,6 millions de personnes déplacées par les inondations et la montée du niveau de la mer aux Philippines entre 2015 et 2025. Ce chiffre national situe le relogement de Pulo dans un problème bien plus vaste, mais ne permet pas de déterminer si ce site précis était sûr. Sa conclusion centrale est qu’il ne faut pas, en éloignant des personnes d’un lieu exposé, les laisser affronter des risques prévisibles ailleurs.

Le processus n’a pas été supervisé par les autorités chargées du logement

Le ministère des Établissements humains et du Développement urbain et l’Autorité nationale du logement dirigent généralement les opérations de relogement planifié, évaluent la faisabilité des sites de destination et peuvent financer la construction de nouveaux logements. Human Rights Watch a conclu que d’autres organismes chargés du logement et des droits n’avaient pas participé au projet de Pulo.

Les directives du ministère de l’Intérieur prévoient également un suivi par la Commission présidentielle pour les populations urbaines pauvres lorsque des squatters sont concernés, ainsi qu’une supervision par un comité local réunissant plusieurs organismes ou par un office local du logement. La Commission des droits de l’homme a également un rôle de supervision concernant le droit à un logement convenable et le traitement humain des personnes.

Ferdinand Zambrano, responsable du développement de projets au bureau local des établissements humains, a décrit l’absence de garde-fous :

Il n’y avait ni contrôle ni contre-pouvoir.

Le ministère des Établissements humains a indiqué à Human Rights Watch que les caractéristiques physiques rapportées soulevaient des inquiétudes quant à l’adéquation du site à un usage résidentiel permanent, dans l’attente d’évaluations complémentaires sur place. Il s’agit d’un avertissement, et non d’une conclusion technique définitive.

Human Rights Watch a estimé que ce relogement était contraire aux normes internationales énoncées dans les orientations des Nations unies sur la protection des personnes contre les catastrophes et les changements environnementaux par le biais d’un relogement planifié. Ces orientations considèrent le relogement comme une mesure de dernier recours pour protéger la vie et la santé, appellent à une véritable participation des communautés et visent à préserver la cohésion sociale ainsi que les liens familiaux.

Les obligations des Philippines au titre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels comprennent la protection des droits liés au logement et aux moyens de subsistance. Human Rights Watch estime que ces obligations impliquent également de protéger la population contre les risques climatiques raisonnablement prévisibles. Ses conclusions constituent une évaluation institutionnelle, et non un jugement de tribunal.

Une enquête et un autre projet dans le delta sont en attente

La Commission des droits de l’homme a annoncé qu’elle mènerait une enquête et indiqué qu’un signalement antérieur aurait pu contribuer à garantir des mesures de protection adéquates. Les conclusions publiées le 12 octobre ne précisent ni le calendrier de l’enquête, ni l’existence d’une évaluation complète du site, ni la mise en place d’une solution convenue.

Human Rights Watch a envoyé des courriers pour demander des réponses le 21 septembre. Le ministère des Établissements humains et la Commission des droits de l’homme ont répondu. Le DPWH, les services municipaux de Macabebe et la Commission présidentielle pour les populations urbaines pauvres n’ont pas répondu à ces courriers, bien que des ingénieurs des travaux publics se soient exprimés au cours de l’enquête.

Le maire actuel, Leonardo Flores, frère de Balgan, a renvoyé les demandes d’information vers Jomel Cruz, chargé de la réduction des risques de catastrophe, qui était administrateur municipal pendant le projet. Cruz a déclaré que les dossiers transmis par l’administration précédente ne contenaient aucun document à ce sujet. Cette déclaration ne permet pas d’établir si des archives sont conservées ailleurs.

Voici la chronologie des décisions et des mesures qui restent en suspens :

• 2018 : les autorités commencent à rencontrer les familles de Pulo.
• 2019 et 2020 : le DPWH attribue deux marchés de suppression de l’île, d’un montant total de 157 millions de pesos.
• 2021 : les habitants découvrent le site de destination et reçoivent les accords de démolition.
• 2022 : 90 familles sont relogées ; le dragage se poursuit jusqu’en 2023.
• Juillet et août 2026 : Human Rights Watch mène des entretiens et des recherches sur le terrain.
• 12 octobre 2026 : les conclusions sont publiées et une enquête sur les droits est promise.

La phase II du projet de développement du delta de Pampanga, proposée, fait actuellement l’objet d’études de faisabilité ; Macabebe se trouve dans la zone concernée. Selon Human Rights Watch, le projet pourrait avoir d’autres conséquences pour le site de relogement, mais les conclusions n’établissent ni quels travaux y seraient effectués ni si un nouveau déplacement serait nécessaire.

Cette affaire s’inscrit également dans un contexte de dépenses nationales importantes. Human Rights Watch cite 1 930 milliards de pesos consacrés à la lutte contre les inondations depuis 2011, dont 545 milliards entre juillet 2022 et mai 2025. Cette dernière somme représente environ 28,2 % du total cité. Bien qu’au moins 45 responsables aient été inculpés dans le cadre d’autres projets de lutte contre les inondations, les ingénieurs interrogés n’étaient pas mis en cause et Human Rights Watch n’a pas enquêté sur d’éventuelles affaires de corruption liées au projet de Pulo.

L’organisation appelle les autorités à élaborer une meilleure solution avec les habitants et les bailleurs de fonds pour le climat à faire pression pour que les normes relatives aux droits humains soient respectées. Aucune solution n’a encore été convenue.

Points clés

• En 2022, 90 familles de l’île de Pulo ont été relogées dans un ancien bassin piscicole de Macabebe.
• Selon Human Rights Watch, le processus n’a pas donné lieu à une véritable consultation, n’a pas fourni d’informations suffisantes et a conduit à un site de destination inadapté.
• La rue principale se trouve à environ 1,9 mètre en contrebas de la route sur la digue, et les habitants font état d’inondations tout au long de l’année.
• Les familles ont reçu 70 % de l’indemnisation estimée avant la démolition, puis les 30 % restants après avoir prouvé la destruction de leurs logements.
• Le ministère du Logement a exprimé des réserves sur l’adéquation du site et la Commission des droits de l’homme a promis d’ouvrir une enquête.
• Aucune solution convenue ni aucun délai d’enquête n’ont été précisés ; un autre projet de développement du delta est toujours à l’étude de faisabilité.