Des chercheurs parlementaires sud-coréens appellent à la prudence face au projet d’ouverture aux citoyens des plaintes pour pratiques commerciales déloyales

Le seuil de 300 citoyens place les poursuites pénales sous surveillance

Le Service de recherche de l’Assemblée nationale sud-coréenne a averti qu’autoriser des groupes d’au moins 300 citoyens à déposer directement des plaintes pénales contre des entreprises soupçonnées d’avoir enfreint la loi sur la concurrence loyale pourrait exposer celles-ci à des poursuites sans évaluation par des experts de l’existence d’une infraction. Cet avertissement intervient alors que le gouvernement prépare une refonte du système de plaintes instauré en 1980.

Dans un rapport remis au député Choi Eun-seok, membre de la commission des affaires politiques de l’Assemblée nationale, le service de recherche a préconisé un examen plus approfondi du pouvoir exclusif de la Commission de la concurrence loyale en matière de plaintes. Il a estimé que les sanctions pénales devraient être réservées aux infractions graves et constituer un ultime recours, et que le champ des affaires concernées ainsi que les conditions de dépôt des plaintes devraient être clairement définis.

Le projet présenté lors d’une réunion du Cabinet le 31 mars 2026 va au-delà des plaintes citoyennes. Il autoriserait également des groupes d’au moins 30 entreprises à déposer directement une plainte et étendrait le pouvoir de demander à la commission de déposer plainte à 50 administrations centrales, 17 collectivités métropolitaines et 226 collectivités locales de base.

Le président Lee Jae Myung plaide pour une réforme plus vaste : il a demandé si les collectivités locales devraient pouvoir déposer directement des plaintes et si des seuils numériques étaient nécessaires. Le gouvernement entend soumettre un projet de loi à l’Assemblée nationale d’ici à la fin de l’année, mais les seuils définitifs, les infractions concernées et les garanties n’ont pas encore été arrêtés.

Ce que signifie réellement le pouvoir exclusif de la commission

Dans le système actuel, une plainte de la Commission de la concurrence loyale est une condition juridique préalable à l’engagement de poursuites par le parquet pour les infractions à la concurrence visées. Un consommateur ou une entreprise peut signaler à la commission des faits présumés répréhensibles, mais ce signalement ne remplace pas la plainte de la commission exigée pour engager des poursuites.

Cette distinction est importante : la réforme proposée changerait l’identité des personnes autorisées à ouvrir la voie juridique aux poursuites, sans donner aux citoyens le pouvoir de mettre une entreprise en accusation ou de la condamner. Le parquet continuerait de décider des poursuites et les tribunaux de se prononcer sur la culpabilité.

Le régime de plainte exclusive couvre six lois relevant de la compétence de la commission, dont la loi sur la réglementation des monopoles et la concurrence loyale ainsi que la législation sur la sous-traitance. Il a été instauré pour qu’une évaluation spécialisée des enjeux économiques intervienne entre les accusations de pratiques commerciales illicites et les poursuites pénales.

Certaines affaires de concurrence nécessitent une analyse détaillée des marchés, des pratiques commerciales et de leurs effets sur la concurrence. Un comportement qui semble nuire à un concurrent ne constitue pas automatiquement une infraction pénale au droit de la concurrence. Le service de recherche craint que la collecte d’un nombre suffisant de signatures ne suffise pas, à elle seule, à établir que les conditions juridiques et économiques nécessaires aux poursuites sont réunies.

Le système présente également une faiblesse que ses détracteurs souhaitent voir corrigée : lorsque la commission refuse de déposer plainte, sa décision peut empêcher les poursuites, même si des consommateurs ou des entreprises touchés estiment qu’une action plus ferme se justifie.

Deux voies pour élargir l’accès aux plaintes

Le président de la Commission de la concurrence loyale, Ju Byung-gi, a présenté deux réformes distinctes lors de la réunion du Cabinet du 31 mars. La première autoriserait les groupes remplissant certains critères, provisoirement fixés à 300 citoyens ou 30 entreprises, à saisir directement les autorités d’enquête sans obtenir au préalable une plainte de la commission.

La seconde élargirait le droit des organismes publics de demander à la commission de déposer plainte. Il s’agit d’un mécanisme différent du dépôt direct : dans ce cadre, la commission doit déposer plainte lorsqu’un organisme habilité le lui demande, même si elle avait auparavant décidé de ne pas le faire à l’issue de son enquête.

Quatre responsables disposent actuellement de ce pouvoir de demande : le procureur général, le président du Conseil d’audit et d’inspection, le directeur du Service des marchés publics et le ministre des PME et des start-up.

L’élargissement proposé concerne 293 organismes centraux et locaux, soit 50 administrations centrales, 17 collectivités métropolitaines et 226 collectivités locales de base. Les deux catégories de collectivités locales représentent à elles seules 243 organismes. Ces chiffres montrent à quel point le mécanisme de demande pourrait dépasser le cercle de ses bénéficiaires actuels, sans toutefois permettre de déterminer combien d’affaires supplémentaires en découleraient.

Le gouvernement a également évoqué le remplacement de certaines sanctions pénales économiques par des sanctions administratives, telles que des amendes. La portée de la réforme pourrait s’en trouver modifiée : l’élargissement de l’accès aux plaintes aurait des conséquences différentes selon les infractions qui resteraient passibles de poursuites pénales.

Pourquoi le président souhaite élargir l’accès

Le président Lee estime que la concentration du pouvoir de déposer plainte au sein d’une seule institution peut lui donner un contrôle excessif sur la suite donnée aux affaires. Lors de la réunion du Cabinet, il a décrit le problème en ces termes :

La KFTC monopolise ce pouvoir et détient donc, de fait, celui d’étouffer des affaires,

Son intervention fait écho aux critiques de longue date selon lesquelles la commission n’a pas toujours exercé suffisamment activement son pouvoir de déposer des plaintes pénales. Les inquiétudes concernant le passage d’anciens responsables de la commission dans de grands cabinets d’avocats ont également alimenté l’idée que les grands groupes bénéficient d’un traitement favorable. Ces préoccupations nourrissent l’argument politique en faveur de la réforme, mais ne prouvent pas qu’une décision particulière de la commission en matière de plaintes ait été irrégulière.

Lee a également remis en question les restrictions numériques proposées et demandé aux responsables d’étudier la possibilité d’autoriser les collectivités locales à déposer directement plainte, au lieu de leur permettre uniquement de demander à la commission de le faire.

Une différence importante subsiste donc entre la proposition initiale de la commission et l’orientation privilégiée par le président. La première maintient des conditions d’accès définies et le rôle de la commission dans le traitement des demandes émanant d’organismes publics. La seconde pourrait supprimer davantage de ces garde-fous. Aucune des deux orientations n’a encore été inscrite dans la loi.

L’avertissement porte sur les preuves, pas seulement sur les chiffres

La principale objection du Service de recherche de l’Assemblée nationale est qu’un seuil fondé uniquement sur le nombre de plaignants ne permet pas nécessairement d’évaluer le fond d’une accusation. Un groupe nombreux peut partager un grief légitime, mais sa taille ne prouve ni l’existence d’un pouvoir de marché, ni une coordination illicite, ni aucun autre élément constitutif d’une infraction au droit de la concurrence.

Le service de recherche a donc demandé que des règles précises définissent à la fois le champ des plaintes et les conditions de leur dépôt. Selon lui, les infractions graves doivent être passibles de sanctions pénales, mais les poursuites pénales doivent rester un ultime recours.

Les discussions au Cabinet ont également mis en évidence des préoccupations au sein du gouvernement. Le ministre du Commerce, de l’Industrie et de l’Énergie, Kim Jeong-kwan, a mis en garde contre les enquêtes en doublon et les contraintes imposées aux entreprises. Le ministre de la Justice, Jung Sung-ho, s’est inquiété des risques d’abus des pouvoirs de poursuite et de dépôt de plainte. La ministre des PME et des start-up, Han Sung-sook, a elle aussi exprimé des réserves quant aux contraintes imposées aux entreprises.

En réponse aux préoccupations soulevées lors de la réunion, le président de la commission, Ju Byung-gi, a déclaré :

Je vais approfondir la réflexion.

Le risque de procédures en doublon est distinct de la question de savoir si une plainte aboutira. Une entreprise peut devoir répondre aux demandes de plusieurs organismes, solliciter des conseils juridiques et fournir des documents avant même qu’une décision définitive ne soit prise sur d’éventuels agissements répréhensibles. Les informations disponibles sur le projet ne précisent pas encore comment les affaires qui se chevauchent seraient coordonnées.

Les petites entreprises pourraient subir des pressions autant qu’être protégées

Un accès élargi aux plaintes pourrait aider les petites entreprises qui estiment avoir subi des pratiques illicites et ne parviennent pas à convaincre la commission de demander des poursuites. Avec le seuil proposé, un groupe de 30 entreprises pourrait porter directement une accusation devant les autorités d’enquête.

Cette voie pourrait aussi exercer une pression sur les entreprises visées par leurs rivales. Parmi les inquiétudes soulevées au cours du débat figure le risque que les plaintes soient utilisées comme moyen de négociation ou pour menacer des concurrents, plutôt que pour obtenir une sanction en réponse à une infraction étayée.

Les petites entreprises représenteraient déjà une part importante des enquêtes de la commission sur les ententes, mais aucun pourcentage ni nombre d’affaires n’est indiqué. Il est donc impossible de mesurer précisément leur exposition ou de supposer que les grands conglomérats seraient les principales cibles d’un régime de plaintes élargi.

Parmi les pistes évoquées durant le débat figurent des conditions de dépôt strictes et un élargissement progressif de l’accès. Il s’agit de garanties envisagées, et non de dispositions confirmées du projet de loi définitif. Leur efficacité concrète dépendrait de leur capacité à distinguer les accusations crédibles des tentatives d’utiliser les poursuites pénales comme moyen de pression commerciale.

Un système vieux de 46 ans a déjà évolué

Depuis 1980, le pouvoir de la commission n’est pas resté inchangé. Au fil du temps, des organismes publics ont obtenu le droit d’exiger le dépôt de plaintes, réduisant la capacité de la commission à décider seule en dernier ressort. Le débat actuel porte sur l’ampleur de l’ouverture supplémentaire à accorder.

• 1980 : la loi sur la réglementation des monopoles et la concurrence loyale instaure le régime de plainte exclusive.
• 1995 : la Cour constitutionnelle reconnaît la légitimité du système, notamment son rôle dans la limitation de l’exposition excessive aux sanctions pénales.
• 1996 : le procureur général obtient le pouvoir de demander à la commission de déposer plainte.
• 2013 ou 2014 : les sources divergent sur la date à laquelle le pouvoir de demande a été étendu à l’organisme d’audit, à l’agence des marchés publics et à l’administration des petites entreprises.
• 31 mars 2026 : la commission présente son projet de réforme lors d’une réunion du Cabinet et le président Lee plaide pour un accès élargi.
• Au cours de l’année 2026 : le gouvernement entend soumettre un amendement à l’Assemblée nationale.

La divergence de dates concerne une extension antérieure, et non le projet actuel. Un article universitaire de 2018 date cette réforme de 2013, tandis qu’une autre source la situe en 2014. Les informations disponibles ne permettent pas de déterminer si cet écart tient à la date d’adoption de la loi ou à celle de son entrée en vigueur.

Les sources divergent également sur le lieu de la réunion du 31 mars : l’une la situe au complexe gouvernemental de Séoul, une autre à la Maison-Bleue, résidence présidentielle. Elles s’accordent sur la date, les seuils de dépôt de plainte proposés et la volonté du président d’accorder aux collectivités locales le droit de déposer directement plainte.

Une autre piste, plus ciblée, concerne les ententes

Dans un article publié en 2018 dans la revue Business Law Review, Son Young-Hoa examine plusieurs options : conserver, supprimer entièrement ou supprimer partiellement l’obligation de plainte exclusive. Publié dans le volume 32, numéro 4, pages 225 à 258, l’article établit une distinction utile dans le débat actuel : toutes les infractions au droit de la concurrence ne nécessitent pas le même type d’analyse économique.

L’article examine l’obligation de poursuites prévue aux articles 66 et 67 de la loi dans leur version de l’époque. Il soutient que les affaires d’abus de position dominante ou de concentration d’entreprises peuvent nécessiter une analyse économique pour déterminer si les pratiques sont illicites. Les références à ces dispositions ne doivent pas être considérées comme une indication de la numérotation actuelle des articles.

Son considère que les ententes particulièrement graves pourraient constituer un cas où déroger au pouvoir exclusif de plainte serait envisageable. Une entente consiste pour des entreprises à coordonner leur comportement au lieu de se livrer une concurrence indépendante, par exemple en s’accordant sur les prix. Selon l’article, cette catégorie peut être traitée différemment des comportements dont la légalité dépend d’une évaluation plus complexe des effets sur le marché.

L’article propose également des sanctions contre les ententes équivalant à environ 20 % du chiffre d’affaires concerné et une protection contre les plaintes pénales pour les entreprises qui révèlent volontairement leur participation à une entente. Il s’agit de propositions universitaires, et non de dispositions confirmées de la réforme de 2026.

Cette protection est importante, car une entreprise impliquée dans une entente secrète peut fournir des preuves que les autorités auraient autrement du mal à obtenir. Son préconise une coopération étroite entre le parquet et la commission dès le stade du signalement. L’élargissement du droit de déposer directement plainte devrait être examiné à la lumière de ces incitations, et non comme une simple modification de procédure isolée.

Comparaisons internationales et autres mises en garde sur les politiques publiques

Le Service de recherche de l’Assemblée nationale relève que d’autres juridictions confient des rôles spécialisés à certaines institutions. Le Japon dispose d’un système de plaintes comparable à celui de la Corée du Sud. Aux États-Unis, le ministère de la Justice enquête sur les infractions pénales à la concurrence et engage les poursuites. Au Royaume-Uni, les poursuites contre des personnes impliquées dans des ententes nécessitent l’accord de l’autorité de la concurrence ou d’un autre organisme compétent.

Ces dispositifs ne sont pas identiques, mais ils étayent l’argument du service de recherche selon lequel l’évaluation par des spécialistes reste un élément de la répression pénale des infractions à la concurrence à l’étranger. À eux seuls, ils ne permettent pas de déterminer si la Corée du Sud devrait conserver son modèle actuel ou prévoir une dérogation plus restreinte.

Le service de recherche a également remis en question d’autres politiques économiques du gouvernement. Il a demandé si les fonds négociés en Bourse à effet de levier sur une action unique, lancés en mai, avaient fait l’objet d’une évaluation préalable suffisante et si deux à trois heures de formation des investisseurs seraient efficaces. Ces fonds visent à procurer un rendement multiplié lié à l’évolution de l’action d’une entreprise, ce qui peut également amplifier les pertes.

Le service a aussi estimé que les objectifs de rendement et les conditions de récupération des investissements du Korea Growth Fund restaient flous, après le relèvement de sa taille prévue de 150 000 à 200 000 milliards de wons. Cela représente une hausse de 50 000 milliards de wons, soit un tiers du montant initial.

Le député Choi a déclaré que les préoccupations répétées d’un organisme de recherche parlementaire devraient inciter le gouvernement à réexaminer s’il avait suffisamment évalué les effets secondaires de ses politiques. Concernant la répression des infractions à la concurrence, il a appelé à la prudence face au risque de plaintes excessives et aux contraintes que les procédures pénales font peser sur les entreprises.

La prochaine étape concrète est le dépôt du projet de loi que le gouvernement prévoit au cours de l’année 2026. Aucune date précise de dépôt, d’audition parlementaire ou de vote n’a été communiquée. Plusieurs points décisifs restent à trancher : les infractions pouvant faire l’objet de plaintes directes, le maintien ou non des seuils numériques, les pouvoirs accordés aux collectivités locales et la gestion des procédures qui se chevauchent.

L’essentiel

• Le Service de recherche de l’Assemblée nationale avertit que 300 plaignants ne suffiraient pas, à eux seuls, à établir une infraction au droit de la concurrence.
• La proposition de la commission autoriserait le dépôt direct de plaintes par au moins 300 citoyens ou 30 entreprises.
• Le pouvoir de demander le dépôt d’une plainte serait étendu à 50 administrations centrales et 243 collectivités locales.
• Le président Lee souhaite accorder aux collectivités locales le droit de déposer directement plainte et remet en question les seuils numériques.
• Des ministres ont exprimé leurs préoccupations concernant les enquêtes en doublon, les contraintes imposées aux entreprises et les abus possibles du pouvoir de déposer plainte.
• La commission envisage également de remplacer certaines sanctions pénales par des sanctions administratives.
• Le gouvernement entend soumettre un projet de loi au cours de l’année 2026, mais les règles définitives et les garanties restent à définir.