Au Népal, des décisions de justice inexécutées laissent droits publics, patrimoine et milliards de roupies en suspens

244 décisions d’intérêt public attendent d’être appliquées

Les autorités népalaises chargées de l’exécution des décisions de la Cour suprême indiquent que 244 décisions d’intérêt public restent inexécutées. Elles portent sur des droits et des responsabilités allant du vote des citoyens à l’étranger à la protection de l’environnement. Des registres financiers distincts attribués à la même direction font état de plus de 31,75 milliards de roupies népalaises d’amendes impayées, tandis que les victimes ont reçu moins de 5 % des indemnisations qui leur sont dues selon les montants enregistrés.

Parmi les décisions contestées figure une injonction exigeant la fermeture ou le déplacement des industries polluantes situées dans un rayon de 15 kilomètres autour de Lumbini, lieu de naissance du Bouddha. D’autres affaires concernent l’équité de traitement des soldats gurkhas, l’accès au vote des Népalais vivant à l’étranger et le paiement d’équipements de dialyse déjà utilisés par l’État.

Les retards ne s’expliquent pas simplement par le fait que les tribunaux attendent une réponse des ministères à leurs courriers. Un rapport d’avancement du gouvernement décrit des injonctions qui circulent d’un service à l’autre sans que les mesures exigées soient prises. Certaines portent sur la protection des terres publiques et des eaux souterraines et remontent à plus de 15 ans.

Les chiffres les plus souvent cités ne permettent toutefois pas de tout établir. Le total de 244 décisions d’intérêt public en attente communiqué par la direction diffère des 91 recensées dans un rapport d’avancement du gouvernement. Les documents ne précisent pas si ces chiffres couvrent des périodes, des institutions ou des catégories différentes. Ils ne doivent pas être considérés comme des mesures interchangeables.

La distinction fondamentale est celle qui sépare l’obtention d’une décision de justice de l’exécution de la réparation qu’elle prévoit. Une injonction environnementale exige des mesures contre la pollution. Une décision sur le droit de vote suppose la mise en place de dispositifs permettant de voter. Une décision d’indemnisation implique un paiement. Des échanges de courriers répétés peuvent témoigner d’efforts pour faire appliquer une décision sans produire aucun de ces résultats.

Les moyens d’action de la direction chargée de l’exécution

La direction de l’exécution des décisions de la Cour suprême n’est pas un simple service de relance informel. Sa présentation institutionnelle officielle lui confie la responsabilité de mettre en œuvre les décisions rendues dans le cadre de recours constitutionnels d’intérêt public, ainsi que de coordonner et de superviser d’autres travaux liés à l’exécution des décisions de justice.

La direction a été créée à la suite d’une décision prise en séance plénière de la Cour suprême le 2066/1/29 et d’une décision du président de la Cour datée du 2066/2/27, selon le calendrier Bikram Sambat. Le chapitre 15 du règlement de la Cour suprême de 2074 en constitue le fondement juridique. L’article 130 prévoit des directives à l’intention des tribunaux subalternes et d’autres organismes, des réunions de coordination, la formation du personnel et des propositions de réformes juridiques ou politiques.

Ses pouvoirs comprennent également la possibilité de signaler à une formation de jugement les manquements non résolus lorsqu’un organisme responsable refuse d’en assumer la responsabilité. Ce point est important : le manquement d’un ministère n’a pas à rester indéfiniment au stade d’un échange de courriers. La direction peut officiellement renvoyer l’affaire devant des juges afin qu’ils y donnent la suite appropriée.

La présentation institutionnelle distingue l’exécution des décisions civiles, pénales et rendues sur recours constitutionnel. Elle indique que l’article 152 du Code de procédure pénale de 2074 et l’article 230 du Code de procédure civile de 2074 confient généralement l’exécution des décisions ordinaires au tribunal de district compétent. Les injonctions rendues sur des recours constitutionnels d’intérêt public exigent souvent d’autres types de mesures, portant sur des politiques, des budgets ou plusieurs organismes publics.

La direction elle-même considère que le manque d’action de l’État constitue une faiblesse dans l’exécution des décisions pénales. Elle inscrit également les préoccupations relatives à l’application des décisions dans la continuité des études sur la réforme judiciaire et du deuxième plan stratégique de la justice, pour la période 2066/67 à 2070/71. Le problème est donc antérieur aux dernières décisions contestées et à l’arriéré actuel.

À Lumbini, une injonction antipollution contestée

Les juges Kumar Regmi et Sunil Kumar Pokharel ont rendu l’injonction concernant Lumbini le Bhadra 11, 2082, à la suite de recours déposés par l’avocat principal Prakashmani Sharma, l’avocat Sanjay Adhikari et d’autres requérants. Une injonction de type mandamus oblige une autorité publique à s’acquitter d’une obligation légale.

Selon les informations rapportées, la décision exige la fermeture ou le déplacement des industries polluantes situées dans un rayon de 15 kilomètres autour du site patrimonial, dans un délai de deux ans. La limite sud de la zone concernée s’étendrait jusqu’à la frontière indienne. Le gouvernement invoquerait cette question géographique pour envisager un recours en révision plutôt que de passer à l’exécution de la décision.

Sharma affirme que le gouvernement avait déjà décidé de déplacer la zone industrielle avant l’intervention de la Cour. Il conteste la demande de révision, qu’il considère comme une réaction à une obligation que le gouvernement avait auparavant acceptée.

Sharma, avocat principal et requérant dans cette affaire, a déclaré :

Même avant que la Cour suprême ne rende sa décision, le gouvernement avait décidé de déplacer la zone industrielle de Lumbini, lieu de naissance du Bouddha.

Il affirme également que le Comité du patrimoine mondial s’inquiète du non-respect de la décision et avertit que Lumbini pourrait perdre son statut de patrimoine mondial. Il s’agit de son avertissement, et non d’une décision annoncée de retirer ce statut. Aucune décision du Comité établissant une telle conséquence ni aucun calendrier de retrait ne sont mentionnés.

Il importe également de distinguer un retard de l’expiration du délai imparti. Selon les informations rapportées, l’injonction prévoit deux ans, mais les éléments disponibles ne permettent pas d’établir si ce délai est écoulé. Ils font état d’un différend sur l’exécution et d’un éventuel recours en révision, sans mentionner de décision sur ce recours, de suspension de l’injonction ni de calendrier détaillé de déplacement.

Une ancienne affaire patrimoniale révèle un schéma similaire

Le différend de Lumbini a un précédent proche dans le recueil des décisions marquantes publié par la Cour suprême. Le recours n° 3027 de 2059, Prakash Mani Sharma et autres c. Secrétariat du Cabinet et autres, portait sur les briqueteries de la vallée de Katmandou et sur des décisions gouvernementales qui n’avaient pas été appliquées.

La décision recense des fermetures décidées et des instructions émises par plusieurs organismes publics entre 2057 et 2059. Elle rapporte également que les requérants s’inquiétaient de la présence de briqueteries à moins de deux kilomètres des sites du patrimoine mondial de Bhaktapur et de Changu Narayan, exposant les habitants et les monuments à la pollution.

L’avocat Raju Prasad Chapagain a cité une estimation selon laquelle les briqueteries seraient responsables de 89,90 % des émissions totales de particules en suspension dans la vallée. Ces particules en suspension comprennent notamment la poussière et la suie. Cette estimation historique a été présentée dans le cadre de l’affaire ; elle ne constitue pas une mesure actuelle de la pollution atmosphérique dans la vallée.

La principale conclusion de la Cour était d’ordre administratif. Trois ans après les décisions du gouvernement, les avocats ne pouvaient préciser quelles mesures avaient été appliquées, lesquelles ne l’avaient pas été ni quand elles le seraient. La Cour a constaté que les politiques environnementales étaient restées lettre morte et a attiré l’attention du ministre de l’Environnement sur cette défaillance.

La comparaison avec Lumbini est précise : dans les deux affaires, un requérant a sollicité l’intervention de la justice au sujet de la pollution à proximité de sites patrimoniaux après que le gouvernement eut déjà promis d’agir. L’ancienne décision montre qu’une nouvelle décision ne suffit pas à résoudre le défaut d’exécution d’engagements existants.

Le vote à l’étranger et les droits des Gurkhas exigent des mesures concrètes

Le Chaitra 7, 2074, la Cour suprême a rendu des directives dans le cadre de recours distincts impliquant les avocats Yagyamani Neupane et Prem Chandra Rai, afin de garantir le droit de vote des Népalais vivant à l’étranger. La décision ne se limitait pas aux travailleurs migrants. Elle demandait la mise en place de dispositifs pour les citoyens vivant hors du pays pour diverses raisons.

La Cour a également reconnu que les pays d’accueil appliquent des lois et des politiques différentes concernant le vote des ressortissants étrangers depuis leur territoire. Elle a demandé au gouvernement d’engager des démarches diplomatiques auprès de ces pays et, si nécessaire, auprès des entreprises qui emploient des travailleurs népalais.

Neupane, aujourd’hui également député du Rastriya Swatantra Party, affirme que des demandes répétées n’ont pas permis d’obtenir l’application de la décision. Il prévoit de demander des explications par l’intermédiaire de commissions parlementaires, notamment la commission des Affaires intérieures. Aucune date d’audition ni aucun calendrier opérationnel pour le vote à l’étranger ne sont précisés.

Une autre décision porte sur l’accord tripartite entre le Népal, l’Inde et le Royaume-Uni du 9 novembre 1947, qui encadre le recrutement des Gurkhas. Padam Sundar Limbu et les autres requérants ont contesté des dispositions qu’ils jugeaient discriminatoires, notamment le recours aux barèmes de rémunération indiens, au regard de la Constitution népalaise, de la loi sur les droits civils et des principes internationaux relatifs aux droits humains.

Les requérants ont également évoqué les déploiements contre la Chine et le Pakistan, ainsi qu’au Sri Lanka en 1987, comme des sujets de préoccupation liés à la politique étrangère et à la dignité nationale du Népal. Il s’agissait d’arguments avancés dans le cadre du litige, et non d’une conclusion selon laquelle toutes les dispositions contestées auraient été invalidées.

La décision, datée du Magh 24, 2079, a demandé des mesures en faveur de prestations de service équitables et adaptées à l’époque, fondées sur le principe d’égalité, tout en évitant de nuire aux relations historiques du Népal avec le Royaume-Uni. Elle a demandé la réalisation d’études par des experts, la consultation des groupes concernés et des initiatives diplomatiques s’appuyant sur les décisions de la Cour européenne des droits de l’homme. Le manquement rapporté concerne le suivi insuffisant de ces mesures, et non le non-paiement d’une somme précise fixée par la Cour.

Un fournisseur de matériel de dialyse attend toujours d’être payé

Le litige dans le secteur de la santé illustre une obligation financière plus directe. Ayush Bista, de Nepalgunj, affirme que Birang Trading Company a investi 470 millions de roupies dans des équipements et des installations de dialyse, notamment à Jawalakhel, à l’hôpital provincial de Seti, au Nepalgunj Medical College, à l’Académie des sciences de la santé de Pokhara et à l’hôpital provincial de Mechi.

L’hémodialyse filtre les déchets et l’excès de liquide présents dans le sang lorsque les reins ne peuvent pas remplir correctement cette fonction. L’entreprise a saisi la justice après que le gouvernement eut utilisé ses équipements et ses infrastructures sans verser l’indemnisation et les frais de service qu’elle réclamait.

Le Asar 18, 2082, la Haute Cour de Patan a ordonné au ministère de la Santé et de la Population de verser une indemnisation et de payer l’utilisation de ces équipements et infrastructures. Cette affaire relève de la Haute Cour et est distincte des décisions d’intérêt public de la Cour suprême, mais elle illustre le même décalage entre une décision et son exécution.

Un comité d’évaluation ministériel a estimé la valeur des équipements et des installations à environ 352,4 millions de roupies. Selon les documents, il aurait été convenu de verser 210 millions de roupies après examen par le Cabinet et coordination avec le ministère des Finances. Bista affirme que cette somme n’a pas non plus été reçue.

La somme de 210 millions de roupies représente environ 45 % de l’investissement de 470 millions réclamé et environ 60 % de l’évaluation de 352,4 millions réalisée par le comité. Ces comparaisons donnent une idée de l’ampleur du compromis qu’il décrit. Elles ne démontrent pas que l’investissement initial, l’évaluation et le montant dû sont juridiquement identiques.

Bista affirme se rendre à la direction chargée de l’exécution trois ou quatre fois par mois et suivre les courriers adressés par celle-ci au ministère. Ce dernier invoquerait la perte de dossiers originaux dans des incendies survenus lors de manifestations pour expliquer le retard. La chronologie est incertaine : le récit situe les manifestations aux Bhadra 23 et 24, 2080, sans résoudre cette question de date. La direction a demandé au ministère de reconstituer les dossiers si nécessaire et d’exécuter rapidement la décision.

Ce que révèlent réellement les amendes impayées

Les chiffres consolidés relatifs à l’exécution couvrent l’exercice 2082/83 jusqu’à la fin du Jestha, selon les informations publiées. Ils recensent 165 881 ans, deux mois et dix jours de peines d’emprisonnement au total, dont 41 197 ans, dix mois et 29 jours exécutés et 122 904 ans, dix mois et cinq jours restant à purger.

Ces chiffres appellent à la prudence. Le total communiqué ne correspond pas arithmétiquement à la somme des montants présentés comme exécutés et restant à purger. Les premières descriptions évoquent aussi, plus largement, environ 121 000 années de peine non exécutées. Il s’agit de cumuls de peines enregistrées dans différentes affaires, et non d’un décompte de prisonniers ni d’une mesure du nombre de personnes actuellement en liberté.

Les chiffres relatifs aux amendes sont plus cohérents : 43 211 728 610 roupies ont été enregistrées, contre 11 455 335 604 roupies recouvrées. Il reste donc 31 756 393 006 roupies impayées, soit environ 73,5 % du montant enregistré.

Le bilan des indemnisations des victimes est encore plus préoccupant. Sur les 1,5838 milliard de roupies inscrites comme dues, seuls 78,3 millions, soit 4,95 %, avaient été versés. Environ 1,5055 milliard de roupies restaient donc impayées. Le recouvrement des sommes dues à l’État au titre de décisions de justice est encore plus faible : 37,9 millions de roupies ont été récupérés sur les 2,3732 milliards enregistrés, soit un taux de recouvrement de 1,60 %.

Le chiffre général de 34 milliards de roupies de recettes non perçues ne doit pas être confondu avec le solde des amendes. Les amendes, les indemnisations des victimes et le recouvrement des sommes dues à l’État sont des catégories distinctes. En particulier, les indemnisations appartiennent aux victimes et ne doivent pas être présentées comme des recettes ordinaires de l’État.

Le rapport portant sur 91 affaires désigne les services responsables

Un rapport distinct sur l’avancement de l’exécution, établi par le Bureau du Premier ministre, recense 91 décisions d’intérêt public en attente. Il a été préparé sous la direction de Suman Raj Aryal, alors secrétaire général du gouvernement, et de Pushkar Sapkota, secrétaire à la Justice. Il aurait été publié le Shrawan 11.

Le rapport attribue 20 décisions en attente au ministère de l’Intérieur, 19 au Bureau du Premier ministre et 15 au ministère du Droit, de la Justice et des Affaires parlementaires. Ces chiffres représentent au total 54 des 91 affaires recensées, soit environ 59 %.

Les autres entrées comprennent 14 décisions pour l’ancien ministère des Forêts et de l’Environnement et huit pour l’ancien ministère des Affaires fédérales et de l’Administration générale. L’ancien ministère des Femmes, des Enfants et des Personnes âgées, ainsi que différentes municipalités, en comptent chacun cinq. La municipalité métropolitaine de Katmandou et le Bureau de l’avocat général en comptent chacun deux.

Le rapport décrit des courriers transmis du Bureau du Premier ministre aux ministères, aux départements et aux services, sans qu’ils soient suivis d’effet. Il signale un manque de budget, d’infrastructures et de personnel qualifié, ainsi que la multiplication des procédures et l’incertitude sur les modalités d’exécution de certaines décisions.

Les 91 affaires recensées et les 244 décisions mentionnées par la direction ne peuvent être rapprochées à partir des descriptions publiées. Les données par ministère permettent de situer les responsabilités, mais elles ne prouvent pas que l’arriéré global soit tombé à 91 ni que l’écart corresponde à des décisions exécutées.

Chronologie des décisions et des retards d’exécution

Les affaires couvrent plusieurs décennies. Les dates népalaises ci-dessous conservent les noms de mois et les années du calendrier Bikram Sambat afin d’éviter de les assimiler à des dates grégoriennes, comme cela a été fait dans certaines descriptions en anglais des décisions concernant Lumbini et les Gurkhas.

• 2059 BS : Le recours sur les briqueteries conteste la pollution et le défaut d’exécution de décisions gouvernementales antérieures.
• Jestha 12, 2066 BS : La Cour suprême rend une décision sur l’application du rapport de la commission Rawal concernant les terres publiques et les terres de l’État.
• Poush 1, 2066 BS : Une directive porte sur la réglementation du prélèvement des eaux souterraines dans la vallée de Katmandou.
• 1er avril 2011 : La Cour ordonne la mise en place d’installations de maternité en prison et la constitution, dans un délai de six mois, d’une équipe chargée d’une étude.
• Chaitra 7, 2074 BS : Des directives demandent la mise en place de dispositifs permettant aux Népalais à l’étranger de voter.
• Magh 24, 2079 BS : La décision sur les prestations de service des Gurkhas demande des études, des consultations et une action diplomatique.
• Asar 18, 2082 BS : La Haute Cour de Patan ordonne le versement de paiements dans le litige sur les équipements de dialyse.
• Bhadra 11, 2082 BS : La Cour suprême rend l’injonction antipollution concernant Lumbini, prévoyant selon les informations rapportées un délai d’exécution de deux ans.

Une enquête publiée en 2020 avait déjà recensé 213 décisions ignorées qui ordonnaient une action du gouvernement, dont 92 adressées au ministère de l’Intérieur. L’examen des documents de 33 affaires suivies par la direction, à la suite de demandes d’accès à l’information, avait révélé des relances répétées et des réponses tardives. Ces chiffres historiques ne sont pas directement comparables aux totaux ultérieurs.

Dans une affaire concernant les maternités en prison, il a fallu quatre ans pour constituer une équipe d’étude qui devait l’être en six mois. D’autres exemples concernaient les tribunaux pour mineurs, la réglementation des pharmacies, la protection contre les discriminations, les briqueteries et l’extraction de sable. Des informations plus récentes signalent également une mise en œuvre incomplète des mesures de protection du lac Phewa et des directives concernant les minorités sexuelles et de genre. Il s’agit d’obligations précises encore inexécutées, et non de la preuve qu’aucune politique n’existe dans ces domaines.

Des propositions, mais pas de calendrier de mise en œuvre

Le rapport d’avancement du gouvernement propose un système numérique de suivi commun reliant les tribunaux, les ministères et le Bureau de l’avocat général. Il recommande également de décourager les recours constitutionnels superflus ou redondants et de recourir à des comités de suivi et aux fonctionnaires ministériels pour résoudre les difficultés pratiques liées à l’exécution des décisions.

Le greffier en chef Bimal Paudel indique que l’exécution nécessite une participation active de la police, des services du cadastre et des recettes foncières, des collectivités locales et d’autres organismes. Le directeur général de la direction, Gajendra Bahadur Singh, propose au moins deux jours de formation spécialisée pour les agents chargés de l’exécution, compte tenu des exigences techniques du recouvrement des amendes et de l’application des décisions.

Ces propositions répondent à des défaillances différentes : le suivi peut révéler l’inaction, la formation peut améliorer l’exécution et la coordination peut clarifier les responsabilités. Aucune ne prouve à elle seule qu’un ministère a déplacé une zone industrielle, permis le vote à l’étranger ou payé un créancier. La possibilité dont dispose déjà la direction de signaler les manquements à une formation de jugement reste un autre mécanisme à sa disposition.

Aucune date ferme n’est avancée pour le lancement du système commun de suivi, du programme de formation ni des dispositifs de vote à l’étranger. Aucune date d’audition parlementaire, aucune décision confirmée sur le recours concernant Lumbini ni aucune échéance de paiement pour le fournisseur de matériel de dialyse ne sont mentionnées. Le prochain indicateur pertinent sera l’exécution concrète de chaque décision, accompagnée de la correction des écarts comptables non résolus et de la désignation explicite des responsables.

À retenir

• La direction chargée de l’exécution des décisions de justice fait état de 244 décisions d’intérêt public inexécutées ; un rapport distinct du gouvernement en recense 91, sans expliquer l’écart.
• L’injonction concernant Lumbini exigerait la fermeture ou le déplacement, dans un délai de deux ans, des industries polluantes situées dans un rayon de 15 kilomètres.
• Les décisions sur le vote à l’étranger et les droits des Gurkhas exigent des mesures juridiques, administratives et diplomatiques qui n’ont pas encore été pleinement prises.
• Un fournisseur d’équipements de dialyse affirme qu’un paiement convenu de 210 millions de roupies reste impayé malgré une décision de la Haute Cour de Patan.
• Les amendes impayées dépasseraient 31,75 milliards de roupies ; seules 4,95 % des indemnisations enregistrées pour les victimes ont été versées.
• Les chiffres publiés sur les peines d’emprisonnement ne concordent pas arithmétiquement et doivent être clarifiés.
• Un suivi numérique, la formation du personnel et une meilleure coordination ont été proposés, mais aucune échéance ferme n’est précisée.