Le 27ᵉ amendement pakistanais place Asim Munir au sommet du pouvoir

Une refonte constitutionnelle qui renforce le pouvoir du chef de l’armée

Le Pakistan est entré dans une nouvelle phase de son équilibre entre pouvoirs civils et militaires. Un vaste amendement constitutionnel, présenté comme le vingt-septième, confie au maréchal Asim Munir le commandement des trois armées, lui accorde une immunité à vie contre les poursuites pénales et remodèle les plus hautes instances judiciaires. Au gouvernement, ses partisans présentent ces changements comme une modernisation nécessaire pour un pays situé dans un voisinage difficile, où une coordination militaire rapide et un système judiciaire rationalisé seraient essentiels. Des voix critiques, dans tout l’éventail politique et au sein de la profession juridique, estiment que cette mesure consacre la primauté de l’armée au détriment des institutions élues. Elle a également suscité l’inquiétude de responsables internationaux des droits humains, qui avertissent que l’obligation de rendre des comptes et l’indépendance de la justice sont menacées.

Au cœur de la réforme figure un nouveau poste, celui de chef des forces de défense, qui sera occupé par le chef d’état-major de l’armée en fonction. Il confère à Munir une autorité formelle sur l’armée de terre, la marine et l’armée de l’air. Ce poste remplace le dispositif traditionnel dans lequel les chefs des armées de terre, de l’air et de mer jouissaient d’un statut à peu près égal, tandis qu’un président distinct du comité des chefs d’état-major interarmées assurait la coordination. L’amendement accorde aussi aux officiers élevés au rang cinq étoiles un grade et des privilèges à vie, une catégorie qui inclut désormais Munir. Il relance son mandat par le biais de cette nouvelle fonction et prévoit des protections qui rendent sa destitution bien plus difficile que celle de dirigeants civils.

La justice fait l’objet d’une réorganisation fondamentale. Une Cour constitutionnelle fédérale prendra en charge le contrôle de constitutionnalité, prérogative longtemps détenue par la Cour suprême. Les juges de la nouvelle juridiction seront nommés par le président, d’abord sur avis du Premier ministre, avant qu’une commission fortement ancrée dans l’exécutif et le législatif ne prenne une place plus importante. Plusieurs juges de la Cour suprême ont démissionné en signe de protestation, estimant que cette mesure affaiblit le dernier contre-pouvoir face à l’exécutif. Des avocats affirment que les nouvelles dispositions autorisant le transfert de juges sans leur consentement risquent de brider l’indépendance de leurs décisions.

Ce que le vingt-septième amendement change dans la chaîne de commandement militaire

L’amendement établit un commandement unifié sous l’autorité du chef des forces de défense, fonction qui place les commandements aérien et naval sous la tutelle du chef de l’armée de terre. Le poste de président du comité des chefs d’état-major interarmées est supprimé. Les officiers cinq étoiles conservent à vie leur grade, leur uniforme et leurs privilèges, et bénéficient d’une large immunité contre les poursuites pénales, même après avoir quitté le service actif. Munir, déjà promu maréchal après les brefs affrontements armés entre le Pakistan et l’Inde en mai, en est le premier bénéficiaire. Le nouveau dispositif peut relancer son mandat pour cinq nouvelles années, jusqu’en 2030, et le placer en position d’influer sur la politique nationale bien après les prochaines élections.

Pourquoi cela compte pour le contrôle de l’arsenal nucléaire

La structure de commandement nucléaire du Pakistan évolue elle aussi. L’amendement désigne un commandant du Commandement stratégique national, chargé de l’arsenal atomique et des forces stratégiques. Il devra être choisi au sein de l’armée de terre, ce qui renforce la primauté du chef de l’armée dans les décisions nucléaires. Les partisans de la réforme estiment que la guerre moderne exige un commandement intégré couvrant les forces terrestres, maritimes et aériennes ainsi que les moyens stratégiques. Ses détracteurs craignent qu’une concentration du contrôle dans un seul bureau réduise les contre-pouvoirs qui existaient auparavant entre les différentes armées et les autorités civiles chargées de leur supervision.

Refonte de la justice et nouvelle Cour constitutionnelle

La nouvelle Cour constitutionnelle fédérale sera compétente en dernier ressort pour les questions constitutionnelles et les différends entre les pouvoirs publics. La Cour suprême traitera principalement les affaires pénales et civiles et fera office de juridiction d’appel. Les responsables gouvernementaux affirment que cette séparation des compétences réduira les retards et accélérera la justice. Avocats et juges rétorquent que modifier les modalités de nomination et de transfert des juges risque de renforcer l’influence de l’exécutif sur des affaires sensibles, des litiges électoraux à la responsabilité des militaires. Deux juges de la Cour suprême ont démissionné après la promulgation de l’amendement, invoquant des menaces contre l’indépendance de la justice. Des organisations juridiques affirment que les juges peuvent désormais être mutés sans leur consentement, une mesure susceptible d’être utilisée pour faire pression sur eux.

Salahuddin Ahmed, éminent avocat constitutionnaliste, a averti que placer une juridiction nommée pour des raisons politiques au-dessus de la Cour suprême anéantit une garantie arrachée de haute lutte.

Cela détruit complètement toute notion d’indépendance de la justice au Pakistan et met le pays sur la voie d’une dictature à vie.

Le débat sur les compétences de la Cour croise également celui sur l’étendue de l’immunité. Le texte accorde aux officiers cinq étoiles une immunité absolue contre les poursuites pénales à vie. Des juristes soulignent qu’elle semble plus étendue que celle dont bénéficie le président et qu’elle pourrait neutraliser des dispositions qui dissuadaient autrefois les actes anticonstitutionnels.

L’adoption express du texte par le Parlement

Le parcours entre l’approbation du Conseil des ministres et la promulgation par le président a été particulièrement rapide. Le Conseil a validé le projet de loi début novembre. Le texte a été présenté au Sénat pendant le week-end et adopté en quelques heures, après le départ de la plupart des élus de l’opposition. L’Assemblée nationale l’a approuvé deux jours plus tard à la majorité des deux tiers, seuil requis pour modifier la Constitution. Seule une poignée de députés a voté contre. Le président l’a signé peu après, achevant ainsi la procédure. La principale force d’opposition du Pakistan, le Pakistan Tehreek-e-Insaf de l’ancien Premier ministre Imran Khan, emprisonné, a boycotté le vote. La rapidité de l’adoption, la brièveté des débats et l’absence de vaste consultation de la profession juridique ont renforcé les critiques selon lesquelles la procédure avait écarté tout examen public.

Pour de nombreux analystes, cette précipitation reflétait la dépendance de la coalition au pouvoir à l’égard du soutien militaire. Des organisations de la société civile ont qualifié le texte de coup d’État constitutionnel. Les alliés du gouvernement ont assuré que le Parlement avait répondu à une nécessité de sécurité nationale et promis des textes complémentaires pour encadrer les nominations et les procédures de la nouvelle Cour.

Les partisans parlent de modernisation, les critiques d’enterrement de la démocratie

Les responsables défendent ces changements comme une réforme attendue depuis longtemps. Ils invoquent les enseignements des affrontements de mai avec l’Inde pour soutenir qu’un commandement unifié éviterait les doublons entre les armées et accélérerait la réaction. Ils ajoutent que les affaires constitutionnelles ont monopolisé le calendrier de la Cour suprême, retardant l’accès à une justice ordinaire pour les citoyens et les entreprises. Le ministère de l’Information a déclaré que ces amendements visaient à améliorer la gouvernance, à renforcer la coordination entre le gouvernement fédéral et les provinces et à accroître les capacités de défense.

Le gouvernement pakistanais a rejeté la mise en garde du Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme, Volker Türk, qui a estimé que l’amendement avait été adopté à la hâte et compromettait l’indépendance de la justice. Dans une réponse officielle, Islamabad a présenté le débat comme relevant des affaires législatives intérieures.

La législation et les amendements constitutionnels relèvent exclusivement des représentants élus du Pakistan.

Des universitaires et des avocats ont exprimé des inquiétudes plus vives face à la concentration des pouvoirs dans les mains d’un seul responsable non élu. Aqil Shah, professeur associé à titre auxiliaire à l’université de Georgetown et auteur d’une étude sur la politique militaire au Pakistan, a déclaré que l’ensemble de mesures inscrivait le pouvoir du chef de l’armée au cœur de l’ordre constitutionnel.

L’immunité qui lui est accordée tourne en dérision le principe de la primauté du pouvoir civil en le plaçant au-dessus de toute critique. Elle affaiblit considérablement le dernier contre-pouvoir face à l’exécutif.

Les défenseurs des droits humains ajoutent que l’immunité à vie accordée au maréchal et le poids accru de l’exécutif dans les nominations judiciaires créent un précédent qui affaiblit l’obligation de rendre des comptes dans l’ensemble de l’État, et pas seulement au sein de l’armée.

L’ascension de Munir, des affrontements de mai au rang cinq étoiles

La stature d’Asim Munir n’a cessé de s’affirmer depuis sa nomination à la tête de l’armée, fin 2022. Sa popularité a progressé après les affrontements frontaliers avec l’Inde en mai, lorsque l’appareil de sécurité pakistanais a revendiqué une victoire tactique. Peu après, Munir a reçu sa cinquième étoile, rétablissant un rang qui confère une influence considérable dans la culture politique pakistanaise. Le nouvel amendement transforme ce rang honorifique en une fonction constitutionnelle assortie de privilèges à vie, consacrant ainsi sa place centrale dans la structure de commandement de l’État.

Munir s’est également forgé une stature internationale. Il a rencontré à deux reprises le président des États-Unis, Donald Trump, à la Maison-Blanche, un niveau d’accès inhabituel pour un chef militaire en exercice. Le gouvernement lui attribue un rôle dans la conclusion d’un pacte de défense avec l’Arabie saoudite, qui a mis fin à une période de froid diplomatique et ouvert la voie à une coopération militaire et économique. Il s’est présenté comme un défenseur de la souveraineté nationale et un garant de l’ordre intérieur. Ses admirateurs estiment que cette stature aide le Pakistan à obtenir du soutien dans une région en proie aux turbulences. Ses détracteurs redoutent qu’elle brouille la frontière entre l’action politique des élus et le leadership militaire.

Pression sur l’opposition et répression élargie

L’amendement intervient dans un contexte de pression persistante sur l’opposition. Imran Khan est emprisonné depuis plus de deux ans et fait face à plusieurs procédures judiciaires. De nombreux cadres de son parti sont toujours détenus. Les services de sécurité ont engagé des poursuites contre des officiers soupçonnés de s’être mêlés de politique. Dans une décision rare, un tribunal militaire a condamné l’ancien chef du renseignement, le lieutenant-général Faiz Hameed, à 14 ans de prison pour corruption, ingérence politique et abus de pouvoir. Le verdict a marqué une réorganisation interne, qui consolide le commandement sous l’autorité de Munir tout en écartant ses rivaux.

Avec la création de la nouvelle Cour constitutionnelle et le recul de la Cour suprême dans son rôle traditionnel d’interprétation de la Constitution, les affaires politiquement sensibles seront probablement examinées par une juridiction plus proche de l’exécutif. Les dirigeants de l’opposition estiment que cela déséquilibrera le jeu électoral et réduira les possibilités de contester des détentions ou des interdictions.

Enjeux régionaux et économiques

Les rivaux régionaux ont tiré parti de ces changements. Aux Nations unies, l’envoyé indien a critiqué le Pakistan pour avoir accordé une immunité à vie à Munir tout en emprisonnant un ancien Premier ministre, profitant de l’occasion pour défendre la position de son pays sur le Cachemire. Les tensions avec l’Afghanistan se sont également accentuées au sujet de la présence de dirigeants des talibans pakistanais de l’autre côté de la frontière. Les séparatistes baloutches restent actifs et les violences dans le Khyber Pakhtunkhwa se sont intensifiées. Munir a durci ses déclarations publiques, mettant en garde les groupes insurgés et exhortant Kaboul à agir sous peine de riposte décisive. Avec un contrôle plus centralisé des forces armées et du commandement nucléaire pakistanais, les choix politiques lors de futures crises pourraient s’orienter vers des options sécuritaires plus dures, à moins que les civils ne retrouvent une place dans la prise de décision.

Sur le plan économique, le Pakistan continue de faire face à une faible croissance, à des contraintes de financement extérieur et à des programmes répétés du Fonds monétaire international. Les investisseurs recherchent de la prévisibilité dans les politiques publiques et l’État de droit. Certains entrevoient une stabilité à court terme dans un État plus centralisé. D’autres craignent que l’affaiblissement des institutions et la limitation du contrôle juridictionnel n’aggravent les risques liés à la gouvernance et ne découragent les investissements. Au Pakistan, les régimes militaires ont parfois apporté un ordre à court terme, mais ont eu du mal à tenir lorsque les pressions économiques s’intensifiaient. L’histoire suggère qu’une concentration prolongée du pouvoir suscite un retour de bâton politique si les conditions de vie ne s’améliorent pas.

Quels contre-pouvoirs subsistent ?

Le système pakistanais associe depuis longtemps des gouvernements civils à un puissant appareil de sécurité, un modèle souvent qualifié de régime hybride. L’amendement accentue encore ce déséquilibre. Le chef des forces de défense est supérieur aux chefs des différentes armées et, en tant qu’officier cinq étoiles, bénéficie d’une immunité qui rend impossible toute mise en cause devant les tribunaux. Seule une procédure politique permet de le destituer. Le Parlement devrait réunir une majorité qualifiée pour l’écarter, alors qu’un Premier ministre peut être renversé à la majorité simple. Cette asymétrie confère au chef de l’armée une capacité à se maintenir au pouvoir dont ne disposent pas les dirigeants élus.

La réforme pourrait aussi influer sur les relations entre les différentes armées. Les officiers de la marine et de l’armée de l’air perdent du poids face à l’armée de terre, ce qui pourrait susciter des frictions si les promotions et les décisions d’acquisition devenaient encore plus favorables à celle-ci. La nouvelle structure judiciaire pourrait limiter les recours permettant aux officiers dissidents ou aux civils de contester des décisions. Une abrogation serait difficile sans un large consensus politique, qui fait défaut. Pour l’instant, l’amendement officialise ce que nombre de Pakistanais pensaient depuis longtemps : l’autorité suprême appartient aux dirigeants militaires plutôt qu’aux responsables politiques élus.

À retenir

• Le vingt-septième amendement élève Asim Munir au poste de chef des forces de défense et lui confie le commandement de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air.
• Les officiers cinq étoiles, dont Munir, bénéficient d’une immunité à vie contre les poursuites pénales et conservent leur grade et leurs privilèges à vie.
• Une nouvelle Cour constitutionnelle fédérale traitera les questions constitutionnelles, réduisant le rôle de la Cour suprême et suscitant les protestations de juges et d’avocats.
• Le texte a été adopté rapidement par le Parlement à la majorité des deux tiers, après le boycott des débats par les élus de l’opposition.
• Les responsables gouvernementaux affirment que ces changements modernisent les structures de commandement et réduisent les retards judiciaires, tandis que leurs détracteurs mettent en garde contre une dérive autocratique.
• L’influence de Munir s’est accrue après les affrontements avec l’Inde et sa promotion au rang de maréchal, ainsi qu’avec ses échanges très médiatisés avec Washington et Riyad.
• Des dirigeants de l’opposition, dont Imran Khan, restent emprisonnés, et un ancien chef du renseignement a été condamné par un tribunal militaire dans une affaire rare.
• Les tensions régionales avec l’Inde et l’Afghanistan persistent, les insurrections se poursuivent et les difficultés économiques pourraient mettre à l’épreuve la pérennité du contrôle centralisé.