Le nouvel instrument financier chinois de 500 milliards de yuans expliqué

Pourquoi Pékin lance maintenant un instrument de politique publique de 500 milliards de yuans

Pékin met en place un nouvel instrument financier fondé sur les politiques publiques, doté de 500 milliards de yuans, soit environ 70 milliards de dollars, afin de relancer l’investissement dans les projets, de soutenir l’innovation et de stabiliser la croissance. La Commission nationale du développement et de la réforme, l’organisme public chargé de la planification économique, a dévoilé le programme après plusieurs mois de préparation, dans un contexte de tensions commerciales croissantes et de ralentissement du cycle d’investissement intérieur. Le programme vise à fournir les capitaux nécessaires à des projets qui en manquent, à débloquer de nouveaux prêts et à orienter les fonds vers les futurs moteurs de croissance.

La dynamique de l’investissement s’était essoufflée au milieu de l’année. Les enquêtes auprès des industriels ont fait état d’une contraction pour le sixième mois consécutif en septembre. Au cours des huit premiers mois, l’investissement en actifs fixes n’a progressé que de 0,5 % sur un an, l’un des niveaux les plus faibles depuis la pandémie. Depuis le milieu de l’année 2023, les collectivités locales, sous pression pour résorber leur dette cachée, peinent à réunir les capitaux nécessaires à de nouveaux projets. L’investissement privé est lui aussi resté faible. Le nouvel instrument entend répondre à ces blocages tout en renforçant la résilience face aux chocs tarifaires et aux incertitudes extérieures.

En quoi consiste l’instrument et comment fonctionne-t-il ?

Il s’agit essentiellement d’un véhicule guidé par l’État et géré selon les principes du marché, qui apporte des capitaux à de grands projets. Ici, les capitaux désignent les fonds propres qu’un projet doit réunir avant que les banques puissent lui accorder d’importants prêts. En comblant cette première couche de pertes potentielles, l’instrument multiplie le volume de crédit que l’économie peut absorber.

Qui fournit les fonds ?

Trois banques nationales de politique publique mobiliseront et géreront les 500 milliards de yuans : la Banque de développement de Chine, la Banque de développement agricole de Chine et la Banque d’import-export de Chine. Le financement proviendra notamment de prêts supplémentaires gagés de la banque centrale, à un coût relativement faible, ainsi que d’émissions obligataires des banques de politique publique. Les fonds sont destinés à être utilisés sur le long terme, avec des horizons d’investissement de 10, 15 ou 20 ans correspondant à la durée de vie des grands projets d’infrastructure et industriels.

Comment fonctionne l’effet de levier ?

Les grands projets d’actifs fixes nécessitent généralement un ratio de fonds propres compris entre 20 % et 30 %. Si l’instrument couvre une partie de ces fonds propres, la société chargée du projet peut emprunter le reste auprès de banques commerciales et d’autres financeurs. Chaque yuan de capital d’amorçage peut débloquer plusieurs yuans de prêts. Une fois les 500 milliards de yuans intégralement mobilisés, les analystes estiment que le montant total des investissements pourrait atteindre entre 1 500 et 5 000 milliards de yuans sur plusieurs années, selon la qualité des projets et la capacité des collectivités locales et des entreprises à apporter des financements complémentaires.

Les formes d’investissement

Les filiales des banques de politique publique achemineront les fonds par deux principaux canaux. Le premier est l’investissement en fonds propres : le fonds prend une participation minoritaire dans la société chargée du projet, puis la cède au terme d’une période déterminée. Le second est le prêt d’actionnaire, qui correspond à un prêt accordé par l’actionnaire à la société chargée du projet. Une nouvelle disposition permettra également à ces prêts d’actionnaire d’être versés à une société holding mère lorsque les projets présentent une structure de propriété complexe. Cette mesure offre davantage de souplesse pour les grands parcs industriels et les plans d’infrastructures déployés en plusieurs phases.

Où ira l’argent ?

Le programme vise à orienter les ressources vers les industries émergentes, les infrastructures productives et les projets favorisant la consommation. Il entend aussi aider les exportateurs confrontés à des droits de douane plus élevés et renforcer la compétitivité de la Chine dans l’industrie manufacturière de pointe et les services. La priorité sera accordée aux projets déjà en construction ou pouvant démarrer d’ici à la fin de l’année, afin que les effets se fassent sentir rapidement.

• Économie numérique, notamment les infrastructures de données, le cloud computing et la modernisation des réseaux
• Intelligence artificielle, de la puissance de calcul aux applications industrielles
• Économie de basse altitude, notamment les systèmes aériens sans pilote et les services associés
• Infrastructures favorisant la consommation, comme les plateformes logistiques, les lieux culturels et sportifs, les équipements touristiques, les services de santé et de prise en charge des personnes âgées, ainsi que les réseaux de recharge
• Projets verts et bas carbone, notamment les énergies renouvelables, la modernisation des réseaux électriques et le stockage de l’énergie
• Modernisation de l’agriculture et revitalisation des campagnes, notamment l’agriculture moderne et la logistique de la chaîne du froid
• Transports et logistique, notamment les chemins de fer, les métros, les ports et les voies navigables intérieures
• Équipements municipaux et parcs industriels, notamment le traitement des eaux usées, la gestion des déchets et la modernisation des parcs intelligents

Les responsables prévoient également d’orienter une part substantielle des fonds vers les entreprises privées, aux côtés des investisseurs publics. Sur les 500 milliards de yuans, environ 100 milliards devraient être consacrés aux entreprises privées. Ce signal répond à une difficulté majeure du secteur privé, confronté à un accès plus restreint au financement de projets.

Comment les fonds seront déployés et qui les gérera

La Commission nationale du développement et de la réforme coordonnera la sélection des projets et les orientations de politique publique. La gestion quotidienne sera confiée à des sociétés de fonds créées au sein des trois banques de politique publique. Ces entités examineront les projets, procéderont à des vérifications préalables et structureront les investissements selon les pratiques du marché. Elles ne chercheront pas à en prendre le contrôle, de sorte que les décisions resteront entre les mains des promoteurs, tandis que des conditions de sortie précises et des seuils de performance garantiront la responsabilité de chacun.

Lors d’une conférence de presse, Li Chao, porte-parole de la Commission nationale du développement et de la réforme, a expliqué la mission du nouvel instrument. Il a déclaré que les fonds seraient dirigés sans délai vers les projets répondant aux critères et que l’objectif était d’accélérer leur lancement et leur construction.

Les fonds serviront à reconstituer les capitaux des projets. Nous travaillerons avec les parties concernées pour acheminer rapidement l’argent vers des projets précis et inciterons les collectivités locales à accélérer leur construction afin de soutenir une croissance économique stable et saine.

Pour maîtriser les coûts, la banque centrale accordera aux banques de politique publique des prêts supplémentaires gagés à faible taux, qui serait d’environ 2 % pour des prêts d’un an, selon les informations disponibles. Les banques de politique publique compléteront ces ressources par des émissions obligataires à plus long terme. Ce coût de financement moyen pondéré permet aux projets de satisfaire aux critères de viabilité, dans un contexte de faibles prix et de rendements attendus modérés.

En quoi cet instrument diffère-t-il des programmes précédents ?

La Chine a déjà eu recours à des mécanismes similaires en période de tension. En 2022, un ensemble de fonds d’orientation publique d’environ 740 milliards de yuans a contribué à combler les déficits de financement pendant le choc lié au Covid-19. Entre 2015 et 2017, un fonds spécial de construction a mobilisé environ 2 000 milliards de yuans pour des infrastructures essentielles. Les précédentes initiatives étaient principalement axées sur les infrastructures traditionnelles et la stabilisation à court terme. Cette nouvelle phase accorde davantage de poids aux technologies, aux infrastructures numériques et aux projets favorisant la consommation, susceptibles de stimuler durablement la productivité et la demande des ménages.

La conception des incitations constitue une autre différence. En recourant davantage aux fonds propres et aux prêts d’actionnaire, le nouveau véhicule répartit les risques entre l’État et les promoteurs de projets, et cherche à attirer les banques commerciales et les capitaux privés. Une enveloppe réservée aux entreprises privées est également prévue. L’approche est guidée par la politique budgétaire, mais son fonctionnement obéit aux principes du marché, afin d’améliorer la rigueur de la sélection des projets.

Premiers décaissements et projets en cours

Le premier décaissement a déjà bénéficié à un projet de transport dans le Jiangsu. La succursale locale de la Banque de développement de Chine a transféré 1,8 milliard de yuans au groupe Wuxi Metro dans le cadre d’une enveloppe de 3,2 milliards de yuans destinée à la ligne ferroviaire interurbaine Wuxi-Yixing. Dans les grands plans de relance, les premiers versements vont souvent à des liaisons de transport prêtes à démarrer, car le calendrier des travaux et les autorisations sont clairement établis, ce qui permet de générer rapidement de l’activité et des emplois.

Dans les provinces, les services de planification dressent des listes de projets et affinent leurs plans de financement. Les responsables ont indiqué que les projets déjà en construction ou pouvant démarrer d’ici à la fin de l’année seraient prioritaires. Des districts et des villes de rang préfectoral ont tenu des réunions spéciales pour préparer des projets de réserve et améliorer les dossiers, dans le but de réduire le délai entre l’approbation et le premier décaissement.

Effets économiques potentiels et limites

En levant le blocage lié au manque de capitaux, l’instrument peut augmenter la proportion de projets viables dans les portefeuilles locaux. Si les nouveaux fonds fournissent la moitié des capitaux propres nécessaires à un projet type, la capacité d’apport en fonds propres progressera, ce qui stimulera les prêts bancaires et les emprunts des entreprises. Selon des estimations citées par de grandes banques d’investissement, environ 4 000 milliards de yuans de prêts supplémentaires pourraient être accordés sur trois à cinq ans, et jusqu’à 5 000 milliards de yuans investis dans des actifs fixes une fois les financements complémentaires mobilisés. Un tel montant renforcerait le financement social total et la croissance des prêts aux entreprises à moyen et long terme, que les banques peinent à développer dans une économie atone.

La masse monétaire constitue un autre canal. Si les fonds destinés aux projets transitent par les dépôts à vue des entreprises, une hausse de l’agrégat M1 pourrait contribuer à atténuer les pressions déflationnistes. Une progression modérée de la demande liée à l’investissement, conjuguée à une amélioration régulière de la consommation, pourrait stabiliser les prix sans provoquer de surchauffe. L’équilibre dépendra de la qualité des projets, de la rigueur des achats et de la rapidité avec laquelle les entreprises privées reprendront leurs investissements.

L’instrument a toutefois ses limites. Les collectivités locales doivent apporter des financements complémentaires et fournir des terrains, des autorisations et des services publics. Nombre d’entre elles disposent de budgets serrés après plusieurs années de soutien pendant la pandémie et d’efforts pour restructurer leur dette cachée. Les banques commerciales doivent également être disposées à prêter, ce qui dépend de prévisions de trésorerie crédibles. Ces contraintes laissent penser que les effets de levier pourraient se faire sentir par vagues, plutôt qu’en une seule fois.

Risques, contraintes et contrôle

Les tensions budgétaires locales et la volonté de maîtriser la dette cachée incitent les responsables à la prudence. Certaines régions manquent de projets réalisables capables de rembourser leurs emprunts par leurs propres moyens. La baisse des prix dans plusieurs maillons de la chaîne industrielle a comprimé les rendements attendus, ce qui peut rendre non viable un projet à la marge. Dans ce contexte, un examen rigoureux des dossiers et des décaissements échelonnés selon l’avancement des projets sont d’autant plus importants.

La conception du programme prévoit plusieurs garde-fous. Les prêts d’actionnaire font peser davantage de risques sur les propriétaires des projets que sur les prêteurs, ce qui décourage la surconstruction. Les participations en fonds propres resteront généralement minoritaires et leur cession sera limitée dans le temps, ce qui oblige les promoteurs à prévoir une stratégie de sortie. La Commission nationale du développement et de la réforme définira les orientations d’investissement et coordonnera l’action entre les ministères, afin de clarifier les priorités sectorielles et de limiter les doublons. Les collectivités locales seront incitées à accélérer les autorisations tout en respectant les règles relatives à l’endettement.

La transparence de la sélection et des comptes rendus sera essentielle à la confiance du public. La publication d’informations claires sur les portefeuilles d’investissement, les rendements attendus et les stratégies de sortie peut contribuer à attirer des co-investisseurs privés. À terme, des sorties réussies permettront de réinvestir les fonds dans de nouveaux projets sans accroître les dépenses budgétaires, étendant ainsi la portée de l’instrument.

Des chercheurs en politiques publiques spécialisés dans la planification des investissements voient dans cet instrument un catalyseur pour les infrastructures comme pour les nouvelles industries. Wu Yaping, chercheur à l’Institut de l’investissement de la Commission nationale du développement et de la réforme, en a expliqué la double priorité dans des déclarations aux médias.

L’instrument devrait principalement soutenir les industries émergentes et les projets d’infrastructure. Si les conditions sont réunies, l’investissement dans les infrastructures pourrait rebondir au second semestre et continuer à jouer un rôle stabilisateur dans l’économie.

Ce que cela signifie pour les entreprises privées et les banques

La part réservée aux entreprises privées est significative. De nombreux industriels et prestataires de services privés peinent à obtenir des financements à long terme pour se développer, en particulier dans les secteurs visés par les droits de douane ou nécessitant d’importants investissements initiaux, comme la puissance de calcul, les matériaux avancés et les technologies logistiques. Les fonds des banques de politique publique, sous forme de fonds propres ou de prêts d’actionnaire, peuvent aider ces entreprises à atteindre les seuils requis en matière de fonds propres, puis à obtenir des crédits bancaires commerciaux à de meilleures conditions.

Pour les banques, le portefeuille de projets à long terme pourrait atténuer la pénurie d’actifs de qualité. Les prêts aux entreprises à moyen et long terme constituent un point faible, car les entreprises remboursent leurs dettes et reportent leurs projets d’expansion. Un plus grand nombre de projets susceptibles d’être financés pourrait améliorer les marges d’intérêt et réduire la part des prêts de courte durée. Côté obligataire, l’augmentation des émissions des banques de politique publique ajoutera au marché des actifs sûrs, largement détenus par les investisseurs institutionnels, ce qui peut contribuer à stabiliser les conditions de liquidité pendant que la banque centrale ajuste ses instruments.

Une répartition des projets davantage axée sur les technologies, les infrastructures de données et les équipements liés à la consommation pourrait également favoriser un rééquilibrage progressif vers la demande intérieure et une production à plus forte valeur ajoutée. Les projets qui renforcent les services destinés aux ménages, comme la modernisation des transports publics et les lieux culturels, peuvent stimuler les dépenses, tandis que les investissements numériques et verts peuvent accroître la productivité de l’industrie.

Points clés

• La Chine lance un instrument financier fondé sur les politiques publiques, doté de 500 milliards de yuans, pour reconstituer les capitaux des projets et débloquer de nouveaux prêts
• Trois banques de politique publique mobiliseront et déploieront les fonds sous forme de participations en fonds propres et de prêts d’actionnaire, sur le long terme
• Les fonds cibleront huit secteurs, dont l’économie numérique, l’intelligence artificielle, l’aviation de basse altitude, les infrastructures favorisant la consommation et les projets verts
• Environ 100 milliards de yuans devraient être consacrés aux entreprises privées afin d’alléger leurs contraintes de financement
• Les premiers fonds ont été versés à la ligne ferroviaire interurbaine Wuxi-Yixing, les projets prêts à démarrer cette année étant prioritaires
• Les analystes estiment que l’investissement total mobilisé pourrait atteindre entre 1 500 et 5 000 milliards de yuans sur plusieurs années, selon les financements complémentaires et l’appétit des banques
• Les tensions liées à la dette locale, la faiblesse de l’investissement privé et la qualité des projets sont autant de contraintes susceptibles de ralentir le rythme
• Les responsables affirment que l’instrument fonctionnera selon les principes du marché et se distinguera des programmes précédents en privilégiant de nouveaux moteurs de croissance