Rapport d’audit 2024 de la Chine : vaste offensive contre le détournement des fonds publics et renforcement du contrôle financier

Le vaste audit chinois de 2024 : un tournant pour la gouvernance budgétaire

Le rapport annuel d’audit de la Chine pour 2024 fait état d’une vaste campagne visant à corriger les irrégularités financières, à sanctionner des milliers de responsables et à réformer la gestion des fonds publics dans le pays. Présentés par l’auditeur général Hou Kai au Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale, ses résultats ont provoqué des remous au sein des administrations, des entreprises publiques et du secteur privé. Ils mettent en lumière à la fois l’ampleur des dérives passées et la détermination du gouvernement à faire respecter l’obligation de rendre des comptes.

Au cœur du rapport figurent la régularisation d’irrégularités portant sur plus de 654 milliards de yuans (environ 90 milliards de dollars) et des mesures disciplinaires visant plus de 4 100 personnes. L’audit a examiné l’exécution du budget du gouvernement central pour 2024, les grands projets nationaux et la gestion des actifs publics. Il a également révélé des problèmes systémiques dans des secteurs essentiels au bien-être de la population, tels que l’éducation, les retraites et le développement rural.

Qu’a révélé l’audit ?

L’audit de 2024 est l’un des plus complets de ces dernières années. Il a couvert un large éventail d’activités publiques et de flux financiers. Les autorités se sont intéressées aux échelons central et local, examinant la manière dont les fonds étaient attribués, dépensés et, dans de nombreux cas, détournés. Ses conclusions dressent le tableau de difficultés persistantes en matière de gouvernance budgétaire en Chine, mais aussi d’un gouvernement de plus en plus disposé à les affronter de front.

Détournement des fonds de retraite : une préoccupation croissante

L’une des révélations les plus frappantes concerne le détournement par les gouvernements locaux de fonds de retraite de base. Le Bureau national d’audit (BNA) a passé en revue 4 100 milliards de yuans (576,9 milliards de dollars) de fonds de retraite dans 25 régions de niveau provincial et constaté qu’environ 60,2 milliards de yuans avaient été utilisés de manière irrégulière. Sous une pression financière grandissante, les autorités locales ont réaffecté ces fonds, notamment au remboursement de dettes, au lieu de les consacrer aux retraités comme prévu. Cela fragilise la sécurité de la population vieillissante chinoise et témoigne également de pressions budgétaires plus profondes à l’échelon local.

Mauvaise gestion des infrastructures et des fonds issus des obligations spéciales

L’audit a également mis au jour de graves problèmes dans l’utilisation des fonds levés par le biais d’obligations spéciales et du budget du gouvernement central. Près de 28 milliards de yuans (3,9 milliards de dollars) destinés à 522 projets d’infrastructure n’ont pas été utilisés ou ont été affectés à des fins non autorisées. En outre, plus de 41 milliards de yuans d’investissements inscrits au budget central sont restés inutilisés en raison de la lenteur des projets. Dans certains cas, les financements accordés à des projets dépassaient le montant total de l’investissement prévu, signe d’un contrôle et d’une planification défaillants.

Ces résultats mettent Pékin face à un défi majeur : les mesures de relance budgétaire doivent soutenir la reprise économique, notamment dans un contexte de repli du marché immobilier et de pressions sur le commerce extérieur, mais leur efficacité est compromise par la mauvaise gestion des fonds et le manque de projets de qualité réalisables. Comme l’a souligné Michelle Lam, économiste chargée de la Grande Chine chez Societe Generale SA : « Il est de plus en plus difficile de trouver des projets répondant aux critères, après des années de surinvestissement. »

Fonds destinés à l’éducation : des irrégularités généralisées aux conséquences pour les élèves

Le secteur de l’éducation, essentiel au développement à long terme de la Chine, n’a pas échappé aux contrôles. L’audit a révélé d’importants détournements de fonds destinés aux programmes de repas nutritifs pour les élèves des zones rurales et au développement de l’éducation au sens large. Dans la seule province du Hunan, des millions de yuans ont été indûment réclamés au moyen de déclarations exagérant le nombre de jours de repas, détournés au profit du personnel ou affectés au paiement de salaires. Des problèmes similaires ont été relevés dans le Shaanxi, le Yunnan, le Hainan, le Shandong et d’autres provinces : retards de versement, détournements de fonds ou dépenses liées à des achats non conformes.

Au total, plus de 1 200 personnes ont été sanctionnées pour des irrégularités dans la gestion des fonds des programmes de repas scolaires en milieu rural, et plus de 4 milliards de yuans (550 millions de dollars) ont fait l’objet de mesures de régularisation. Les conséquences ont été concrètes : des financements scolaires retardés ou insuffisants, des aides aux jardins d’enfants non versées et des dizaines de milliers d’élèves privés d’aide financière ou d’une alimentation adaptée.

Entreprises publiques et « sociétés zombies »

L’audit a également ciblé les entreprises publiques, en s’intéressant à l’utilisation et à la gestion des ressources publiques. Il a constaté que certaines entreprises publiques de 24 régions détenaient 37 milliards de yuans provenant de fonds publics, principalement pour couvrir des dettes arrivant à échéance et payer les salaires, ce qui a entraîné la formation de 11,2 milliards de yuans de dette implicite (cachée). Le rapport a appelé à mettre fin aux crédits accordés aux « sociétés zombies », ces entreprises déficitaires maintenues à flot grâce au soutien de l’État, et préconisé des réformes pour améliorer la gestion de la dette et l’affectation des ressources.

Corruption à la base et bien-être de la population

Au-delà des affaires les plus médiatisées, l’audit s’est attaqué à la corruption à l’échelon local et a identifié des fonctionnaires subalternes qui avaient détourné des fonds et nui aux intérêts des communautés. Dans des secteurs directement liés au bien-être de la population, tels que la prise en charge des personnes âgées, l’aménagement des terres agricoles et les subventions agricoles, les auditeurs ont relevé des problèmes allant de retards de paiement à des détournements purs et simples.

Durcissement réglementaire : le scandale PwC-Evergrande

La mesure issue de la campagne d’audit qui a sans doute fait le plus de gros titres est la sanction de PricewaterhouseCoopers (PwC) pour son rôle dans l’audit du géant immobilier Evergrande, aujourd’hui en faillite. Les autorités chinoises ont infligé une amende record de 441 millions de yuans (62 millions de dollars) à la filiale de PwC en Chine continentale et suspendu ses activités pendant six mois, après avoir conclu que le cabinet avait « fermé les yeux » sur la fraude financière d’Evergrande, allant même jusqu’à la « tolérer ».

La Commission chinoise de régulation des valeurs mobilières (CSRC) et le ministère des Finances ont estimé que PwC Zhong Tian LLP n’avait pas fait preuve de la diligence requise, avait publié de faux rapports d’audit et n’avait pas détecté ni signalé d’anomalies importantes dans les états financiers d’Evergrande. Les conséquences ont été immédiates : PwC a perdu d’importants clients, dont de grands groupes publics, et a vu ses activités et ses effectifs fondre. L’affaire a adressé un message clair aux cabinets d’audit chinois et étrangers présents en Chine : les autorités font désormais preuve d’une tolérance minimale envers les manquements aux obligations d’audit et la complicité de fraude.

Conséquences plus larges pour le secteur de l’audit et de la comptabilité

La répression visant PwC et d’autres cabinets d’audit, comme Deloitte, qui s’est vu infliger une amende de 211,9 millions de yuans et une suspension de trois mois en 2023, a transformé le paysage du contrôle financier en Chine. Les réseaux comptables internationaux réévaluent les risques liés à leur présence dans le pays, car les sanctions réglementaires peuvent désormais largement dépasser les honoraires perçus pour les missions d’audit. Parallèlement, les entreprises chinoises, en particulier les entreprises publiques, se tournent de plus en plus vers des cabinets d’audit nationaux, en partie sous l’effet de recommandations informelles des autorités de régulation et des préoccupations relatives à la sécurité nationale et au contrôle des données.

Ces évolutions soulèvent des questions sur la transparence et l’avenir de la participation étrangère au marché chinois de l’audit. Certains experts estiment que les cabinets internationaux resteront présents auprès des clients ayant des activités mondiales, mais la tendance au remplacement par des acteurs locaux est manifeste.

Comment la Chine réagit-elle aux conclusions de l’audit ?

La réponse du gouvernement aux révélations de l’audit a été à la fois multiple et énergique. Fin mars 2024, les autorités avaient révisé ou établi plus de 1 700 règles et procédures internes afin de combler les failles de la gouvernance financière. Un système en « boucle fermée » de reddition de comptes a été mis en place. Il repose sur l’identification des problèmes, la coordination entre administrations, la supervision et la publication d’informations.

Les principaux ministères et services ont constitué des équipes dédiées aux mesures correctives ciblées, ce qui a nettement amélioré les délais de réaction. Depuis mai 2024, plus de 430 affaires graves, disciplinaires ou judiciaires, ont été découvertes et transmises aux autorités compétentes. Elles impliquent plus de 1 400 personnes et 63 milliards de yuans de fonds détournés. Le Bureau national d’audit a sollicité les observations des entités contrôlées et ordonné des mesures correctives, s’engageant à en suivre l’avancement et à rendre compte de leur mise en œuvre complète d’ici à la fin de l’année.

Réformes sectorielles et changements systémiques

À la suite de l’audit, plusieurs ministères et organismes ont publié de nouvelles directives et renforcé le contrôle dans les secteurs vulnérables. Ainsi, six autorités centrales ont publié conjointement des mesures visant à renforcer la gestion et la supervision de la sécurité alimentaire et des fonds consacrés à l’alimentation dans les écoles primaires et secondaires. Dans le domaine de la sécurité sociale, les provinces ont récupéré les aides obtenues frauduleusement et amélioré les dispositifs afin de prévenir de futurs abus.

L’audit a également relancé les appels à une nouvelle série de réformes budgétaires et fiscales, à une meilleure gestion de la dette et à l’accélération de la mise en place d’un marché national unifié. Le gouvernement devrait élargir la liste des secteurs pouvant bénéficier de fonds issus d’obligations spéciales locales et chercher de nouveaux moyens d’utiliser l’emprunt public pour financer des investissements productifs et des dépenses sociales.

Pourquoi est-ce important pour l’économie et la société chinoises ?

Le rapport d’audit de 2024 paraît à un moment charnière pour la Chine. Le pays fait face à un ensemble complexe de défis : le ralentissement du marché immobilier, l’augmentation de la dette des gouvernements locaux, les pressions sur le commerce extérieur et la nécessité de soutenir la croissance économique tout en améliorant le bien-être social. Les conclusions de l’audit soulignent les risques que font peser la mauvaise gestion, la corruption et la faiblesse des contrôles, non seulement sur les finances publiques, mais aussi sur les objectifs plus larges de stabilité économique et d’équité sociale.

En mettant au jour ces problèmes et en y remédiant, le gouvernement entend rétablir la confiance du public, s’assurer que les fonds parviennent à leurs destinataires et instaurer un système plus transparent et plus responsable. La répression des manquements aux obligations d’audit et de la fraude financière témoigne également d’un durcissement de l’application des règles et d’un relèvement des exigences à l’égard des acteurs chinois comme étrangers du secteur financier en Chine.

Le point de vue des experts : réformes, effet dissuasif et perspectives

Les experts voient dans la campagne d’audit à la fois un moyen de dissuasion et un moteur de réformes. Zhuang Deshui, directeur adjoint du Centre de recherche sur le renforcement de l’intégrité gouvernementale de l’université de Pékin, a estimé que l’ampleur des mesures correctives et le nombre de personnes sanctionnées produisaient un puissant effet dissuasif à l’échelon local, témoignant de l’autorité des mesures de régularisation issues des audits. Il a souligné que les audits ne servent pas seulement à repérer les problèmes : ils permettent aussi de combler les lacunes et de mettre au jour des failles systémiques, afin que les services concernés puissent intervenir rapidement.

Jens Eskelund, président de la Chambre de commerce de l’Union européenne en Chine, a insisté sur l’importance de la prévisibilité et de la transparence de l’environnement des affaires. Un contrôle renforcé pourrait être une évolution positive, a-t-il noté, à condition qu’il s’applique de manière égale à toutes les entreprises.

En résumé

• Le rapport d’audit chinois de 2024 fait état de la régularisation de plus de 654 milliards de yuans d’irrégularités financières et de mesures disciplinaires visant plus de 4 100 personnes.
• Des problèmes majeurs ont été relevés dans la gestion des fonds de retraite, les investissements dans les infrastructures, le financement de l’éducation et les finances des entreprises publiques.
• Le durcissement réglementaire face aux manquements aux obligations d’audit, illustré par l’amende record infligée à PwC et la suspension de ses activités pour son rôle dans le scandale Evergrande, marque une nouvelle ère du contrôle financier en Chine.
• Le gouvernement a engagé des réformes systémiques, révisé ses règles internes et instauré de nouveaux mécanismes de responsabilisation pour prévenir de futurs détournements de fonds publics.
• Ces mesures s’inscrivent dans un effort plus large visant à renforcer la gouvernance budgétaire, à rétablir la confiance du public et à faire en sorte que la croissance économique soit à la fois durable et équitable.
• Les conclusions de l’audit et la réponse du gouvernement ont des conséquences importantes pour l’économie chinoise, le secteur de l’audit et de la comptabilité, ainsi que pour l’approche du pays en matière de bien-être social et de stabilité sociale.