La baisse de la taxe japonaise sur l’alimentation se heurte à un manque de financement annuel de 5 000 milliards de yens, tandis que la revue des dépenses ne suffit pas

Une facture alimentaire allégée, mais un financement toujours incertain

Le gouvernement japonais a présenté un projet de loi visant à abaisser de 8 % à 1 % la taxe sur la consommation applicable aux denrées alimentaires et aux boissons pendant deux ans à compter d’avril 2027. Le dispositif, qui comprend des aides financières complémentaires, nécessiterait environ 5 000 milliards de yens par an, soit près de 10 000 milliards sur la durée prévue. La Première ministre Sanae Takaichi s’est engagée à trouver les fonds sans recourir à des obligations destinées à financer le déficit, mais n’a pas encore précisé les mesures de financement.

Lors d’une réunion de la commission budgétaire de la Chambre des représentants, le 13 octobre, des élus de l’opposition ont demandé des explications à Takaichi sur ce manque. Hiromasa Nakano, député du Komeito, a mis le gouvernement au défi d’expliquer comment il remplacerait une taxe qui contribue au financement de la protection sociale. Takaichi a de nouveau évoqué une revue des dépenses et des recettes, sans présenter de plan de financement arrêté.

Le gouvernement estime que la baisse de la taxe réduirait à elle seule les recettes de l’État et des collectivités locales d’environ 4 300 milliards de yens par an. Le montant d’environ 5 000 milliards comprend les aides financières complémentaires. Les aides envisagées pour les agriculteurs pourraient ajouter quelque 200 milliards de yens, alourdissant les besoins budgétaires au-delà du dispositif central.

Pour les ménages, Takaichi estime que la baisse de la taxe représenterait un gain d’environ 36 000 yens par personne et par an. Pour le gouvernement, la difficulté consiste à remplacer ces recettes tout en maintenant les pensions, les soins médicaux et les autres services, en soutenant les entreprises touchées par la mesure et en convainquant les investisseurs que l’endettement restera maîtrisé.

Le projet de loi a été présenté le 9 octobre. Son adoption constitue la priorité absolue de Takaichi pour la session extraordinaire du Parlement, mais des décisions importantes sur les critères d’éligibilité aux aides, leur montant et leur financement restent renvoyées à des arbitrages ultérieurs du gouvernement et aux négociations budgétaires de fin d’année.

Comment fonctionnera l’allègement pendant deux ans

Takaichi a présenté le calendrier de la mesure dans sa déclaration sur la taxe alimentaire du 30 juillet, publiée par les services du Premier ministre. La baisse temporaire de la taxe sur les denrées alimentaires servirait de transition vers un système d’aides plus ciblé, lié aux revenus.

Le taux de 1 % proposé s’appliquerait d’avril 2027 à mars 2029. Les premiers versements liés aux revenus commenceraient à partir de juin 2027, à partir des informations déjà détenues par les organismes publics. Un dispositif d’aide plus complet pour les actifs aux revenus faibles et moyens serait lancé en avril 2029, au moment où la taxe alimentaire repasserait à 8 %.

Le projet de loi prévoit des aides liées aux revenus, dont les critères d’éligibilité et les montants seraient fixés par décret gouvernemental. Un décret est une règle édictée par le gouvernement en vertu d’une habilitation législative. Un groupe de travail du Cabinet organiserait le versement de l’aide en espèces.

La promesse électorale de Takaichi en février portait sur l’accélération de l’examen d’une exonération de deux ans de la taxe sur les denrées alimentaires. Elle a ensuite retenu un taux de 1 %, estimant que les entreprises pourraient adapter leurs systèmes plus rapidement qu’à un taux nul. Des versements à certains bénéficiaires compenseraient la charge fiscale restante.

• 30 juillet 2026 : Takaichi présente le taux de 1 % proposé et la transition vers des aides liées aux revenus.
• 5 octobre : Elle fait de l’adoption du projet de loi fiscale sa priorité parlementaire absolue.
• 9 octobre : Le Cabinet approuve le projet de loi et le soumet à la Diète.
• 13 octobre : Des élus de l’opposition demandent au gouvernement des précisions sur le financement de remplacement.
• Avril 2027 : La baisse proposée de la taxe alimentaire doit entrer en vigueur.
• À partir de juin 2027 : Les premiers versements liés aux revenus doivent commencer.
• Avril 2029 : La taxe alimentaire doit repasser à 8 % avec le lancement du dispositif d’aides complet.

Ce que représentent 36 000 yens pour un ménage

Takaichi a présenté l’économie annuelle de 36 000 yens comme le résultat d’un calcul mécanique. Répartie sur l’année, elle équivaut à environ 3 000 yens par mois et par personne. Les économies réelles dépendraient des achats alimentaires concernés par le taux réduit et des prix pratiqués par les distributeurs.

En présentant l’estimation du gouvernement pour les ménages, Takaichi a reconnu l’incertitude liée aux prix en magasin :

Les prix de détail peuvent varier en fonction de différents facteurs, et il est difficile de donner des prévisions fermes. La charge des ménages devrait diminuer d’environ 36 000 yens par personne.

Un exemple simple permet d’illustrer l’effet de la taxe. Un produit alimentaire affiché à 1 000 yens hors taxe coûte 1 080 yens avec un taux de 8 %, et 1 010 yens avec un taux de 1 %, soit une économie de 70 yens si le prix hors taxe reste inchangé. La hausse du coût des ingrédients, du transport ou des salaires pourrait influer sur le prix final indépendamment de la baisse de la taxe.

Le taux réduit profiterait aux consommateurs de toutes les catégories de revenus. Les aides complémentaires concentreraient un soutien supplémentaire sur les personnes éligibles aux revenus faibles et moyens. Ces deux dispositifs, un allègement généralisé au passage en caisse et une aide ciblée en espèces, expliquent pourquoi le coût du programme dépasse celui de la seule baisse de la taxe.

Pourquoi la protection sociale est au cœur du différend

Selon les explications du ministère des Finances sur la taxe sur la consommation, les recettes nationales de cette taxe s’élèvent à 26 700 milliards de yens dans le budget de l’exercice 2026. Depuis l’exercice 2014, elles sont affectées à quatre postes : les pensions, la prise en charge de la dépendance, les soins médicaux et les aides aux enfants et à la garde d’enfants.

Ces quatre postes représentent au total 34 600 milliards de yens dans le budget initial de l’exercice 2026. Les recettes nationales de la taxe sur la consommation sont donc inférieures de 7 900 milliards de yens à leur coût cumulé. Le gouvernement a déjà besoin d’autres sources de financement, en plus des recettes de cette taxe, pour couvrir ces services.

Les directives du ministère sur l’affectation de la taxe exposent le cadre juridique. L’article 72-116 de la loi sur les impôts locaux affecte les recettes correspondantes de la taxe locale sur la consommation aux mesures de protection sociale. L’article 22 de la loi sur les finances publiques et l’article 15 du règlement relatif au budget, au règlement des comptes et à la comptabilité définissent le cadre permettant de préciser, dans les dispositions générales du budget, l’utilisation des recettes de la taxe sur la consommation.

Les directives indiquent que les recettes de la taxe sur la consommation, à l’exception d’un montant correspondant à un point de pourcentage de la taxe locale sur la consommation, sont affectées à la protection sociale. Elles précisent également que ces recettes ne suffisent pas à couvrir les quatre catégories de dépenses de protection sociale.

En juillet, Takaichi a affirmé que le financement de remplacement éviterait tout manque à gagner pour les finances de la protection sociale. Les négociations budgétaires doivent traduire cet engagement en un ensemble de réductions de dépenses et de mesures de recettes suffisant pour compenser les recettes perdues.

Les collectivités locales ont elles aussi besoin de ressources de remplacement

En juillet, Takaichi a estimé à environ 1 600 milliards de yens l’incidence de la baisse de la taxe alimentaire sur les finances locales, en tenant compte de la part locale de la taxe et des transferts légaux aux collectivités territoriales. Le problème de financement concerne donc aussi bien les préfectures et les communes que le Trésor national.

Le taux réduit actuellement appliqué aux denrées alimentaires et boissons éligibles est de 8 %, dont 6,24 % pour la part nationale et 1,76 % pour la part locale. L’alcool et les repas servis au restaurant ne bénéficient pas de ce taux réduit. Le taux normal de la taxe sur la consommation au Japon est de 10 % depuis octobre 2019.

Takaichi s’est également exprimée sur les propositions de réduction de l’impôt résidentiel. Elle a déclaré que le relèvement à 500 000 yens de l’abattement de base applicable à l’impôt résidentiel des particuliers coûterait environ 3 000 milliards de yens et pèserait durablement sur les finances locales, contre une incidence locale d’environ 1 600 milliards pour la mesure temporaire sur la taxe alimentaire.

Cette comparaison explique sa préférence pour un allègement temporaire de la taxe alimentaire plutôt que pour cette proposition concernant l’impôt résidentiel. Les collectivités locales auraient néanmoins besoin de ressources de remplacement fiables tant que le taux réduit sur les denrées alimentaires serait en vigueur.

La recherche d’économies n’a dégagé que des marges limitées

La ministre des Finances, Satsuki Katayama, dirige une revue des dépenses surnommée la version japonaise du DOGE, en référence à l’initiative du ministère américain de l’Efficacité gouvernementale. Le 9 octobre, ministres et vice-ministres se sont réunis pour renforcer l’examen des subventions, des avantages fiscaux dérogatoires et des fonds détenant des sommes inutilisées, avant l’élaboration du budget de l’exercice 2027.

À la fin août, les ministères n’avaient proposé de supprimer que trois des 121 mesures fiscales dérogatoires examinées, soit environ 2,5 % du total. Les réductions de subventions recensées s’élevaient à environ 17 milliards de yens, soit seulement 0,34 % des besoins de financement annuels de 5 000 milliards de yens du programme.

Katayama a jugé insuffisants les examens menés auparavant par les ministères et appelé à un effort plus soutenu. Le gouvernement examine désormais plus de 200 fonds dont les soldes dépassent 7 000 milliards de yens. Parmi les fonds envisagés figurent le fonds Beyond 5G pour les technologies de communication et le fonds pour la stratégie spatiale.

Ces fonds détiennent des sommes affectées à des politiques précises, souvent sur plusieurs années. La récupération de soldes inutilisés fournirait des ressources lorsqu’ils seraient reversés au Trésor ; le remplacement de recettes fiscales annuelles exige des ressources pour chaque année du programme d’allègement. Les négociations détermineront quels soldes peuvent être libérés et lesquels restent nécessaires aux projets en cours.

Takaichi a également évoqué environ 9 000 milliards de yens de recettes non fiscales pour l’exercice 2026, notamment des recettes provenant du compte spécial des changes et des versements d’organismes publics. Elle a proposé d’examiner les comptes spéciaux et les fonds, de revoir les subventions et les avantages fiscaux, ainsi que de réévaluer les dépenses consacrées aux mesures antérieures contre la hausse des prix. Les affectations précises de fonds devraient être décidées lors de l’élaboration du budget vers la fin de l’année.

Agriculteurs et restaurants ne subissent pas les mêmes pressions

Le gouvernement envisage de verser aux agriculteurs une aide équivalant à 5,4 % de leurs ventes hors taxe. Environ 800 000 exploitants seraient concernés, ainsi que des entreprises forestières et de pêche. Le programme proposé coûterait près de 200 milliards de yens et serait inscrit au budget initial de l’exercice 2027.

Ces versements viseraient à compenser les pertes de revenus des petits producteurs liées à la modification de la taxe alimentaire. Les agriculteurs dont le chiffre d’affaires annuel est inférieur ou égal à 10 millions de yens, qui sont entièrement exonérés du paiement de la taxe sur la consommation, pourraient malgré tout voir leur revenu disponible diminuer après le versement de l’aide envisagée.

En principe, la taxe sur la consommation permet à une entreprise de déduire la taxe payée sur ses achats de celle qu’elle collecte sur ses ventes. Le ministère des Finances explique ce mécanisme dans ses informations destinées au public. En juillet, Takaichi a reconnu que les producteurs agricoles qui ne peuvent pas obtenir de remboursement par ce mécanisme devraient faire l’objet d’une attention particulière, et que les aides seraient élaborées dans le cadre du processus budgétaire.

La Japan Foodservice Association a soulevé une autre préoccupation. Les repas pris au restaurant resteraient taxés à 10 % tandis que les achats alimentaires éligibles passeraient à 1 %, portant l’écart de deux à neuf points de pourcentage. L’association a averti que les restaurants pourraient perdre des clients et demandé des mesures telles que des chèques-repas.

Takaichi a déclaré que le gouvernement examinerait les effets sur les restaurants et envisagerait une aide budgétaire à la trésorerie. L’indemnisation des producteurs et les aides aux restaurants s’ajoutent au soutien aux ménages, et le montant final du financement dépendra des mesures retenues.

Les aides en espèces, l’alternative de l’opposition

Mitsunari Okamoto, dirigeant du Komeito, a exhorté Takaichi à reconsidérer l’utilisation d’environ 10 000 milliards de yens sur deux ans pour la baisse de la taxe et les aides complémentaires. Il propose de distribuer directement cette somme.

Okamoto a donné un ordre de grandeur de ce que représenterait un versement égal à tous les citoyens :

À titre hypothétique, si 10 000 milliards de yens étaient répartis à parts égales entre tous les citoyens, cela représenterait environ 80 000 yens par personne.

Takaichi estime que les programmes d’aides en espèces prennent du temps à être mis en œuvre, tandis que la baisse de la taxe alimentaire pourrait entrer en vigueur en avril. En juillet, elle a cité le versement de 20 000 yens par enfant approuvé dans le budget supplémentaire de l’année précédente, indiquant que certaines communes ne pensaient pouvoir commencer à le verser qu’à la fin juillet 2026.

Les premiers versements prévus, liés aux revenus, s’appuieraient sur les informations disponibles après les évaluations de l’impôt résidentiel en juin 2027. Le dispositif complet nécessite des informations supplémentaires, notamment les revenus des conjoints aux revenus élevés et les détails concernant les enfants à charge âgés de 16 à 18 ans.

La coalition au pouvoir ne dispose pas de la majorité absolue à la Chambre des conseillers, ce qui rend le soutien de l’opposition important. Un haut responsable gouvernemental a indiqué que l’exécutif espérait obtenir ce soutien en acceptant les propositions de l’opposition sur les critères d’éligibilité et le montant des aides. Les négociations sur les bénéficiaires sont donc étroitement liées à celles sur l’adoption du texte.

La transition de 2029 fera attendre certains ménages

Takaichi s’est engagée à rétablir la taxe alimentaire à 8 % au bout de deux ans. En juillet, elle a déclaré qu’une clause liée à la conjoncture économique permettant de prolonger la baisse n’était pas nécessaire et que le nouveau système d’aides serait examiné en parallèle des changements fiscaux dans le cadre de la législation.

Le dispositif de remplacement prévu cible les actifs aux revenus faibles et moyens. Takaichi a déclaré que la plupart des travailleurs éligibles recevraient, lorsque le système complet d’aides serait en place, un soutien supérieur au bénéfice tiré de la baisse de la taxe alimentaire.

Les seuils d’éligibilité, le montant des aides et le plan détaillé de financement restent à définir. Ces décisions sont particulièrement importantes pour les ménages qui bénéficieront d’un allègement fiscal général pendant les deux premières années, mais pourraient ne pas entrer dans le champ du dispositif ultérieur destiné aux actifs.

Takaichi a déclaré que le gouvernement examinerait, avant la mise en œuvre complète, les aides aux personnes à faibles revenus qui souhaitent travailler mais ne relèvent pas du système de versements, et que des mesures seraient mises en place dans la mesure du possible à partir de l’exercice 2029. Pour les personnes âgées qui ne travaillent pas, elle a évoqué un examen des dispositifs existants de pension, dont les conclusions sont attendues d’ici 2030, date prévue de la prochaine réforme de la loi sur les pensions.

La réforme à plus long terme est présentée comme un crédit d’impôt remboursable. Un tel dispositif peut réduire l’impôt dû par une personne et lui verser une somme lorsque l’aide dépasse le montant de son impôt. Takaichi a indiqué que la combinaison finale de versements et de crédits d’impôt resterait à l’étude.

Le coût des intérêts met le même budget sous pression

L’engagement de Takaichi sur le financement intervient alors que le Japon fait face à une hausse des coûts d’emprunt. Le Fonds monétaire international prévoit une dette publique d’environ 204 % du produit intérieur brut en 2026. Le PIB mesure la valeur des biens et services produits dans l’économie.

Dans son rapport 2026 sur le pays, le FMI a mis en garde contre la baisse proposée de la taxe sur la consommation, la qualifiant de :

mesure non ciblée qui réduirait la marge de manœuvre budgétaire et accentuerait les risques pour les finances publiques.

La marge de manœuvre budgétaire désigne la capacité du gouvernement à dépenser ou à répondre à une urgence sans mettre ses finances sous une pression excessive. Le service de la dette représente déjà environ un quart du budget de l’exercice 2026. Selon le scénario du ministère des Finances, qui table sur une croissance nominale de l’économie de 3 %, les paiements d’intérêts devraient passer de 13 000 milliards de yens pour l’exercice 2026 à 21 600 milliards pour l’exercice 2029, soit une hausse de 8 600 milliards.

Takeshi Iwaya, ancien ministre des Affaires étrangères et critique du projet fiscal au sein du Parti libéral-démocrate, a mis en garde contre le lien entre la confiance dans les finances publiques et le coût de la vie :

Le risque est très élevé. Si les marchés réagissent négativement, le yen s’affaiblira encore et les prix des importations augmenteront.

Taro Kono, ancien ministre de la Défense, a également averti que les taux d’intérêt pourraient augmenter et le yen s’affaiblir. Le rendement de référence des obligations d’État japonaises à dix ans se situait autour de 2,85 % pendant les échanges évoqués dans le débat. Des rendements plus élevés renchérissent les nouveaux emprunts, tandis qu’un yen plus faible augmente le coût en yens des produits importés.

Takaichi s’est engagée à limiter à environ 40 000 milliards de yens les nouvelles émissions d’obligations d’État dans le budget de l’exercice 2027. Elle poursuit également un objectif d’investissement public et privé de 370 000 milliards de yens dans 17 secteurs stratégiques d’ici à l’exercice 2040. Environ 90 % du financement des projets devrait provenir de sources privées. Sa stratégie repose sur une hausse des investissements, de l’emploi et des revenus, qui entraînerait une augmentation des recettes fiscales tout en maintenant l’endettement annuel sous contrôle.

Les différends politiques pourraient compliquer l’adoption

Dans son discours de politique générale d’ouverture du 5 octobre, Takaichi a consacré environ 60 % de son intervention au budget et aux mesures contre la hausse des prix. Le budget de fin d’année devra également prendre en compte un nouveau cadre d’investissement et les révisions prévues de trois documents de sécurité nationale.

Le comportement du ministre de l’Agriculture, Kazuo Yana, a ajouté un autre différend aux travaux parlementaires. Il s’est rétracté et a présenté ses excuses pour des propos laissant entendre que les budgets routiers avaient été réduits pour les communes dont les dirigeants ne l’avaient pas soutenu lors d’une élection. Le ministère des Transports a déclaré que les crédits avaient été répartis en fonction des priorités des projets et des calendriers de construction, et que les demandes de Yana n’avaient eu aucune incidence.

Yana a également été interrogé au sujet d’une navette gratuite qui aurait été mise à la disposition de ses partisans pendant la campagne électorale. Il a déclaré qu’il vérifiait les faits. Les partis d’opposition envisagent une motion de censure à la Chambre des conseillers, tandis que Takaichi a rejeté les appels à le limoger et lui a demandé de s’expliquer sur son comportement.

Pour la proposition de baisse de la taxe alimentaire, l’épreuve immédiate reste budgétaire : le gouvernement doit trouver des ressources de remplacement, arrêter les modalités des aides aux ménages et aux entreprises, et obtenir un soutien parlementaire suffisant avant l’entrée en vigueur prévue en avril 2027.

Points clés

• La taxe alimentaire proposée passerait de 8 % à 1 % pendant deux ans à compter d’avril 2027.
• La baisse de la taxe coûterait environ 4 300 milliards de yens par an ; les aides complémentaires porteraient le coût du programme à près de 5 000 milliards par an.
• Le gouvernement s’est engagé à éviter les obligations destinées à financer le déficit, mais n’a pas précisé les sources de financement de remplacement.
• Takaichi estime que l’allègement représenterait 36 000 yens par an et par personne, les économies réelles dépendant des achats et des prix pratiqués dans le commerce.
• La revue des dépenses porte sur plus de 200 fonds détenant plus de 7 000 milliards de yens, mais les premières économies recensées restent limitées.
• Les aides envisagées aux agriculteurs pourraient ajouter environ 200 milliards de yens aux besoins budgétaires.
• La taxe alimentaire repasserait à 8 % en avril 2029, au moment du lancement du dispositif complet d’aides liées aux revenus.