Les estimations des subventions chinoises divergent, l’OCDE et le FMI mesurant différentes formes de soutien

Deux estimations majeures, deux tableaux différents

Le soutien industriel de la Chine représentait 4,4 % de son produit intérieur brut en 2023, selon un document de travail du Fonds monétaire international publié le 8 août 2025. Ses auteurs ont constaté que ce soutien était resté globalement stable en proportion de l’économie. Une annonce de l’OCDE, le 1er juin 2026, a présenté un tableau différent : les subventions industrielles dans 15 secteurs à travers le monde ont atteint 108 milliards de dollars en 2024, les entreprises chinoises ayant reçu, entre 2005 et 2024, un soutien moyen trois à huit fois supérieur à celui des entreprises des pays de l’OCDE.

L’OCDE a également établi un lien entre les subventions et 60 % des gains de parts de marché mondiaux enregistrés par les entreprises chinoises en expansion, contre 22 % à l’échelle mondiale. Ces conclusions placent les aides publiques au cœur du débat sur la concurrence dans l’industrie manufacturière, les surcapacités de production et les restrictions commerciales.

Pourtant, les chiffres mis en avant ne mesurent pas la même chose. Le FMI estime l’équivalent budgétaire à l’échelle de l’économie, rapporté au PIB. L’OCDE suit les aides reçues par 525 grandes entreprises industrielles et les mesure par rapport à leur chiffre d’affaires. Les échantillons, les périodes et les définitions diffèrent : une estimation stable du FMI et une mesure de l’OCDE en hausse ne sont donc pas nécessairement contradictoires.

Une autre divergence concerne le chiffre de 108 milliards de dollars lui-même. Certains articles attribuent ce montant dans son intégralité aux entreprises chinoises. Or, l’annonce de l’OCDE précise explicitement qu’il s’agit du total pour les 15 secteurs couverts à l’échelle mondiale. Le ratio subventions/chiffre d’affaires de 1,3 % porte lui aussi sur cet échantillon plus large, et non sur les seuls pays de l’OCDE.

Les éléments disponibles étayent la conclusion selon laquelle l’industrie chinoise bénéficie d’aides publiques substantielles. Ils ne permettent pas d’établir un montant unique et universellement comparable, ni de trancher la question de savoir si les estimations contestées constituent une base solide pour justifier certaines restrictions commerciales.

Ce que le FMI a comptabilisé

Le document de travail sur la politique industrielle du FMI, rédigé par Daniel Garcia-Macia, Siddharth Kothari et Yifan Tao, estime quatre types d’instruments : les subventions en espèces, les avantages fiscaux, les terrains subventionnés et les crédits subventionnés. Leur coût budgétaire équivalent combiné s’élevait à 4,4 % du PIB en 2023.

• Subventions en espèces : 2,0 % du PIB.
• Avantages fiscaux : 1,5 % du PIB.
• Subventions foncières : 0,5 % du PIB.
• Crédits subventionnés : 0,4 % du PIB.

Les subventions en espèces et les avantages fiscaux représentent ensemble 3,5 points de pourcentage sur le total de 4,4 %, soit environ 80 %. Le crédit compte pour près de 9 %. Cette répartition est importante, car les incertitudes concernant les subventions sur les taux d’intérêt n’affectent qu’une partie de l’estimation du FMI, même si elles peuvent peser davantage dans d’autres évaluations.

Les chercheurs ont utilisé les états financiers de WIND portant sur plus de 5 000 sociétés cotées entre 2010 et 2023. Ils ont également examiné environ 1,6 million de transactions de vente de terrains par l’État, enregistrées par le ministère des Ressources naturelles sur la même période.

La notion de coût budgétaire équivalent doit être interprétée avec prudence. Une subvention en espèces correspond à un paiement comptabilisé. Une exonération fiscale représente des recettes non perçues, tandis qu’une subvention foncière ou au crédit correspond à un avantage estimé par rapport à un prix ou à un taux d’intérêt de référence. Leur agrégation donne une mesure du soutien, et non un décompte des chèques émis par l’État.

Ce que l’OCDE a mesuré

L’annonce de l’OCDE sur les subventions industrielles décrit sa base de données MAnufacturing Groups and Industrial Corporations, dite MAGIC. Celle-ci suit 525 des plus grandes entreprises industrielles du monde entre 2005 et 2024, en recensant les subventions publiques, les avantages fiscaux et les financements accordés à des conditions inférieures à celles du marché.

Les 108 milliards de dollars comptabilisés en 2024 représentaient 1,3 % du chiffre d’affaires des entreprises couvertes. Il s’agissait du deuxième ratio le plus élevé de la série, après celui de 2009. L’OCDE explique que la baisse des ventes pendant la crise financière mondiale a fait grimper le ratio en 2009, tandis que les sauvetages financiers de grands constructeurs automobiles de l’OCDE expliquent en grande partie le pic de cette année-là pour les emprunts subventionnés.

Cela montre pourquoi le dénominateur compte. Le ratio subventions/chiffre d’affaires peut augmenter parce que les aides progressent, que les ventes reculent, ou les deux à la fois. Un ratio subventions/PIB réagit à d’autres évolutions. Aucune de ces mesures ne peut remplacer l’autre sans harmoniser leur périmètre.

Pourquoi le coût des emprunts fait débat

Les subventions sur les taux d’intérêt sont plus difficiles à mesurer que les aides directes, car les chercheurs doivent estimer ce qu’une entreprise aurait payé sans l’aide de l’État. Ce taux hypothétique constitue la référence. L’avantage estimé correspond à l’écart entre ce taux et le coût réel de l’emprunt.

Le FMI repère les subventions au crédit en comparant les taux d’intérêt effectifs dans l’industrie manufacturière à ceux d’autres secteurs, tout en tenant compte de variables financières et du type d’entreprise. Ces ajustements visent à distinguer les traitements préférentiels des différences liées à la situation financière et à la structure de propriété des entreprises.

Ces comparaisons dépendent néanmoins de la capacité de la référence à prendre en compte les différences pertinentes entre emprunteurs. Elles peuvent aussi ne pas repérer les aides dont bénéficient à la fois le secteur favorisé et le groupe de comparaison. À l’inverse, considérer comme un soutien public des écarts ordinaires dans les conditions de financement pourrait surestimer l’avantage.

L’annonce de l’OCDE recense les financements à des conditions inférieures à celles du marché parmi les catégories de subventions, mais ne détaille pas les références de taux nécessaires pour évaluer cette critique. Une objection méthodologique justifie donc un examen plus approfondi, mais ne prouve pas qu’une estimation particulière soit gonflée.

L’enjeu est important. Une évaluation publiée en mars 2025 cite des travaux antérieurs de l’OCDE selon lesquels plus de la moitié du soutien mesuré aux entreprises chinoises couvertes provenait d’emprunts à des taux inférieurs à ceux du marché. Lorsque le crédit représente l’essentiel du total, le choix de la référence peut modifier sensiblement le résultat.

Un soutien stable peut néanmoins changer de forme

Le FMI estime que le montant total du soutien industriel est resté globalement stable dans le temps, tandis que les avantages fiscaux ont pris davantage d’importance après la pandémie et que les autres instruments ont légèrement reculé. La stabilité du total ne signifie pas que toutes les politiques sont restées inchangées.

Le taux de subventions en espèces étudié dans le document est passé de 2,4 % en 2013 à 2,0 % en 2023. La mesure des avantages fiscaux rapportés aux bénéfices a évolué en sens inverse, passant de 4,4 % à 6,3 %. Il s’agit de mesures différentes, fondées sur des dénominateurs distincts, qui ne doivent pas être additionnées.

Les avantages fiscaux sont calculés par rapport au taux légal maximal de l’impôt chinois sur les sociétés, fixé à 25 %. L’écart entre ce taux et les taux effectifs d’imposition par secteur englobe plusieurs types d’exonérations, notamment les incitations à l’investissement et les réductions accordées dans les zones économiques spéciales. Il s’agit d’une estimation générale, et non d’un inventaire des programmes individuels.

Pour les terrains, le calcul repose sur une comparaison plus locale. Le FMI compare les prix des terrains publics payés par les entreprises manufacturières à ceux payés par des entreprises d’autres secteurs situées dans un rayon d’un kilomètre, la même année. Cette méthode tient compte du lieu et du moment de la transaction, même si l’interprétation de l’écart de prix restant suppose toujours que les prix comparés sont effectivement comparables.

Une évaluation plus large prend en compte les aides au-delà des subventions

L’évaluation du soutien de l’État publiée le 17 mars 2025 par Camille Boullenois, Agatha Kratz et Daniel H. Rosen, du Rhodium Group, soutient que les mesures conventionnelles des subventions ne rendent compte que d’une partie des aides chinoises à l’industrie. Son analyse inclut les garanties implicites de l’État, les équipements des parcs industriels proposés à prix réduit, les réglementations sélectives et l’influence de l’État sur les décisions commerciales.

Le rapport apporte aussi un éclairage utile sur les affirmations faisant état d’une forte hausse des subventions directes. Il indique que les subventions versées aux entreprises chinoises cotées ont augmenté de 67 % entre 2016 et 2023, tandis que le PIB a progressé de 70 %. Selon ces chiffres, les subventions ont augmenté en valeur absolue, mais pas en proportion du PIB, ce qui concorde avec la conclusion plus générale du FMI sur la stabilité du soutien.

D’autres estimations rassemblées dans l’évaluation illustrent la diversité des mesures. Des travaux antérieurs de l’OCDE portant sur 13 secteurs entre 2005 et 2019 estimaient le soutien à 4,5 % du chiffre d’affaires des entreprises chinoises couvertes, contre 0,69 % pour les entreprises de l’OCDE, soit un écart d’environ 6,5 fois. Une estimation du CSIS évaluait les dépenses chinoises de politique industrielle à 248 milliards de dollars, soit 1,73 % du PIB, en 2019.

Ces estimations ne sont pas interchangeables. Elles portent sur des périodes, des instruments et des populations différents. Une étude sur les technologies médicales citée dans l’évaluation estimait le soutien à au moins 5,3 % du chiffre d’affaires des entreprises en moyenne entre 2017 et 2022 : il s’agit d’un résultat propre à un secteur, et non d’un total national.

Le Rhodium Group cite également des avantages fiscaux équivalant à 0,75 % du chiffre d’affaires pour les entreprises basées en Chine, contre 0,32 % pour celles de l’OCDE, 0,28 % pour les entreprises indiennes et 0,47 % ailleurs. Selon ses conclusions, 98,58 % des sociétés chinoises cotées en actions de catégorie A ont reçu des subventions en 2020. Cela montre à quel point ces aides étaient répandues, mais ne renseigne pas, à lui seul, sur le montant reçu par chaque bénéficiaire.

Les parts de marché ne sont pas synonymes de productivité

L’OCDE établit un lien entre les subventions et environ 22 % des gains de parts de marché des entreprises en expansion dans le monde, et 60 % de ceux des entreprises chinoises en expansion. Le chiffre chinois est environ 2,7 fois supérieur au chiffre mondial. Cela ne signifie pas que les subventions expliquent 60 % des exportations totales ou de la production manufacturière de la Chine.

Selon l’OCDE, les aides ont augmenté les parts de marché sans entraîner de gains significatifs de productivité ou de rentabilité. Son secrétaire général, Mathias Cormann, a résumé la préoccupation dans son annonce du 1er juin :

Les subventions industrielles importantes et persistantes peuvent fausser les marchés mondiaux, créer des avantages concurrentiels inéquitables et contribuer aux surcapacités de l’offre,

Le FMI étudie un autre résultat : l’allocation des ressources à l’échelle nationale. Son modèle estime que la politique industrielle a réduit la productivité totale des facteurs d’environ 1,2 % par rapport à un scénario de référence sans politique industrielle, ce qui pourrait diminuer le PIB jusqu’à 2 %. La productivité totale des facteurs mesure l’efficacité avec laquelle le travail et le capital sont combinés pour produire des biens et des services.

Ces résultats reposent sur des hypothèses de modélisation plus fortes que la comptabilisation des subventions du FMI. Ils portent sur les politiques mises en œuvre entre 2009 et 2018 et sur les résultats en matière d’allocation en 2018, et non sur les effets du total des subventions de 2023. Le document ne prend pas non plus en compte les bénéfices éventuels liés à la correction des défaillances du marché, comme la diffusion des connaissances entre entreprises, et n’estime pas les retombées internationales. Son résultat sur la productivité ne constitue donc pas un bilan complet de la politique industrielle.

La propriété des entreprises et les règles commerciales compliquent le tableau

Les deux études associent la propriété publique à des aides plus importantes, mais aucune ne limite la politique industrielle aux entreprises publiques. L’OCDE constate que les entreprises détenues à plus de 25 % par l’État reçoivent en moyenne un soutien nettement supérieur à celui de leurs concurrents privés, notamment sous forme de subventions et de prêts préférentiels.

Le FMI constate que les entreprises publiques bénéficient de taux d’intérêt plus faibles et de taux de subvention en espèces plus élevés, une fois pris en compte les secteurs dans lesquels elles opèrent. Leur avantage estimé en matière de subventions en espèces atteint en moyenne 0,7 point de pourcentage. Les entreprises privées, toutefois, bénéficient davantage d’avantages fiscaux et dominent les secteurs favorisés par la politique industrielle.

Selon l’évaluation du Rhodium Group, les aides peuvent aussi passer par des acteurs privés qui répondent aux priorités de l’État. Cette conception plus large du soutien public ne correspond pas automatiquement à la définition juridique d’une subvention susceptible d’être contestée au titre des règles commerciales.

L’Accord de l’Organisation mondiale du commerce sur les subventions et les mesures compensatoires exige la preuve d’une contribution financière de la part d’un gouvernement ou d’un organisme habilité, conférant un avantage. Les mesures prises contre les subventions dépendent aussi de critères de spécificité et d’effets préjudiciables. Une estimation économique du soutien national ne peut remplacer les éléments de preuve concernant le programme, le bénéficiaire et le préjudice dans un cas particulier.

Cette distinction joue dans les deux sens. Certaines politiques peuvent influer sur la concurrence sans entrer facilement dans le calcul conventionnel des subventions. Certains montants comptabilisés dans une étude économique ne suffisent pas à établir le fondement juridique de droits de douane. Les chiffres généraux doivent orienter les enquêtes, et non être considérés comme autorisant automatiquement des barrières commerciales.

Les dates et les éléments à suivre

La chronologie des recherches aide à comprendre le débat. L’évaluation du Rhodium Group précède le document du FMI, tandis que la publication de l’OCDE ajoute des observations sur les entreprises jusqu’en 2024 :

• 17 mars 2025 : le Rhodium Group publie son évaluation des subventions conventionnelles et du soutien plus large de l’État.
• 8 août 2025 : le document de travail du FMI estime le soutien à 4,4 % du PIB en 2023 et constate une stabilité générale dans le temps.
• 1er juin 2026 : l’OCDE annonce ses dernières conclusions et la mise à disposition publique de la base de données MAGIC.
• 3 juin 2026 : la réunion du Conseil de l’OCDE au niveau des ministres doit s’ouvrir, la politique industrielle figurant parmi les thèmes annoncés.

Le débat alimente également les discussions commerciales européennes. La ministre allemande de l’Économie, Katherina Reiche, s’est rendue en Chine la semaine précédant l’annonce de l’OCDE pour réclamer une concurrence équitable. Le rôle de la Chine sur les marchés mondiaux et ses relations avec l’Union européenne devaient figurer à l’ordre du jour du sommet du G7 à la mi-juin, même si aucune date exacte du sommet n’est précisée ici.

La prochaine étape la plus utile consisterait à harmoniser les méthodes : quelles entreprises sont couvertes, quels instruments sont inclus, comment sont choisis les taux de référence pour les emprunts et comment les observations sur les entreprises sont extrapolées à l’échelle nationale. La mise à disposition publique de MAGIC constitue une avancée concrète, mais elle doit s’accompagner de suffisamment de détails méthodologiques pour permettre de reproduire et de comparer les calculs.

Aucune estimation harmonisée ni aucun calendrier pour en produire une n’ont été annoncés dans ces publications. Les éléments disponibles justifient un examen approfondi des aides publiques substantielles accordées à la Chine, mais leur ampleur précise et leur évolution restent incertaines. Avant de s’appuyer sur ces chiffres pour justifier le protectionnisme, les responsables politiques devraient distinguer les aides avérées et les préjudices démontrés des totaux incertains.

À retenir

• Le FMI estime que quatre formes de soutien industriel chinois représentaient 4,4 % du PIB en 2023, un total globalement stable dans le temps.
• Le chiffre de 108 milliards de dollars de l’OCDE porte sur son échantillon mondial dans 15 secteurs, et non sur les seules entreprises chinoises.
• Selon l’OCDE, entre 2005 et 2024, les entreprises chinoises ont reçu un soutien trois à huit fois supérieur à celui des entreprises des pays de l’OCDE.
• Les estimations rapportées au PIB et celles rapportées au chiffre d’affaires ne peuvent être comparées directement sans harmoniser les périmètres et les méthodes.
• Les taux d’intérêt de référence constituent une source majeure d’incertitude, surtout lorsque les emprunts subventionnés représentent une grande partie du soutien mesuré.
• Les estimations économiques des subventions ne suffisent pas, à elles seules, à établir le fondement juridique de droits de douane.