Le fonds chinois d’assurance des dépôts ne couvre que 0,1 % des dépôts assurés estimés

Une petite réserve derrière une large garantie

Le fonds chinois d’assurance des dépôts a clôturé l’année 2025 avec 130,4352 milliards de RMB, soit environ 18,5 milliards de dollars, après avoir collecté 65,6469 milliards de RMB de cotisations auprès des banques et consacré 13,5972 milliards de RMB à la résolution de risques financiers au cours de l’année. Ces chiffres précis donnent la mesure d’un fonds dont le solde représente environ 0,1 % des dépôts assurés estimés, bien en deçà de l’objectif de 1,5 % relevé par le Fonds monétaire international dans son évaluation du secteur financier chinois en 2025.

La Banque populaire de Chine a publié ses chiffres annuels le 27 mars 2026. Ses données sur l’assurance des dépôts présentent la publication de 2025 aux côtés des déclarations annuelles remontant à 2017. Fin 2025, 3 112 établissements bancaires participaient au système, un décompte plus précis que les quelque 3 000 souvent cités pour en décrire la portée.

Le déséquilibre est important : une réserve d’environ 130 milliards de RMB soutient quelque 124 000 milliards de RMB de dépôts couverts par le plafond d’assurance. Cela ne signifie toutefois pas que les clients assurés perdraient automatiquement leur argent en cas de faillite d’une banque. Les sommes recouvrées auprès des banques défaillantes, des contributions supplémentaires du secteur et des financements publics peuvent contribuer à honorer les obligations.

La question centrale est de savoir qui paie lorsque le fonds ne peut pas assumer seul le coût. Une réserve réduite accroît la dépendance à l’égard de financements mobilisés en période de crise. Si l’aide publique n’est jamais remboursée par les banques, des pertes qui auraient pu être financées par le secteur sont transférées au bilan de l’État.

Ce que révèlent les comptes de 2025

Les cotisations des banques ont constitué la principale source de fonds déclarée en 2025. Les 65,6469 milliards de RMB collectés équivalaient à environ la moitié du solde du fonds à la clôture. Cette comparaison montre que les contributions annuelles sont importantes au regard de la réserve déjà constituée, même si celle-ci demeure faible par rapport aux dépôts protégés.

Les comptes font également état de 1,7472 milliard de RMB de produits d’intérêts, de 1,9706 milliard de RMB restitué à l’échéance de soutiens financiers et de 327,9 millions de RMB de dividendes. Le recouvrement d’actifs en difficulté a rapporté 4,3419 milliards de RMB, tandis que les distributions des masses de faillite d’établissements ayant fait l’objet d’une résolution ont apporté 151,3 millions de RMB supplémentaires.

Ces catégories sont importantes, car l’assurance des dépôts ne consiste pas simplement à collecter des cotisations et à indemniser les déposants. Certaines aides peuvent être remboursées au fonds et les actifs récupérés après une faillite peuvent réduire le coût final. Les sommes engagées au départ dans une résolution ne constituent donc pas toujours une perte définitive.

Les 13,5972 milliards de RMB consacrés à la résolution des risques en 2025 représentaient environ 10,4 % du solde du fonds à la clôture. Les chiffres annuels indiquent le montant dépensé, mais la brève publication ne précise ni quels établissements ont reçu cette aide ni quelle part des dépenses de l’année pourrait être recouvrée à terme. Elle ne fournit pas non plus le montant des dépôts assurés nécessaire au calcul direct d’un ratio de réserve officiel.

Comment est calculée l’estimation de 0,1 %

Le ratio de réserve compare le solde du fonds aux dépôts protégés dans la limite légale d’indemnisation. Il ne s’agit pas d’un ratio calculé sur l’ensemble des dépôts du système bancaire. La Chine ne publie pas le montant des dépôts assurés : l’estimation d’environ 0,1 % nécessite donc un calcul indirect.

Le rapport 2025 du Programme d’évaluation du secteur financier du FMI indiquait un objectif de solde d’environ 1 600 milliards de RMB, soit 224 milliards de dollars, et un ratio de réserve cible de 1,5 % à la fin de 2023. Diviser 1 600 milliards de RMB par 1,5 % donne une base implicite de dépôts assurés d’environ 107 000 milliards de RMB.

La Banque populaire de Chine a déclaré un total de dépôts d’environ 290 000 milliards de RMB à la fin de 2023. Le montant implicite des dépôts assurés représentait donc environ 37 % de ce total. Appliquer cette proportion aux 336 000 milliards de RMB de dépôts totaux déclarés à la fin de 2025 donne une base estimée de dépôts assurés d’environ 124 000 milliards de RMB.

Rapporté aux 124 000 milliards de RMB de dépôts assurés estimés, le solde du fonds, d’environ 130 milliards de RMB, donne un ratio de quelque 0,105 %, arrondi à 0,1 %. Il s’agit d’une estimation, et non d’un ratio de réserve publié par la Chine. Elle suppose que la part des dépôts assurés dans les dépôts totaux est restée globalement stable entre 2023 et 2025.

Appliquer l’objectif déclaré de 1,5 % à cette base estimée pour 2025 nécessiterait environ 1 860 milliards de RMB, soit près de 14 fois le solde réel. L’écart atteindrait quelque 1 730 milliards de RMB. Il s’agit d’une comparaison fondée sur le ratio cible déclaré, et non de la preuve que les autorités ont annoncé un nouvel objectif de solde pour 2025.

Pourquoi la plupart des déposants peuvent tout de même être intégralement couverts

Le plafond légal en Chine est de 500 000 RMB par déposant et par banque. Selon la Banque populaire de Chine, ce montant protège intégralement plus de 99 % des déposants. Ce plafond est en vigueur depuis l’entrée en vigueur du règlement sur l’assurance des dépôts, le 1er mai 2015.

Cette large couverture des personnes peut coexister avec une part beaucoup plus faible des dépôts en valeur. Le décompte des déposants accorde le même poids à chaque personne ; celui des sommes déposées donne davantage de poids aux clients qui détiennent des soldes élevés. De nombreux clients peuvent rester entièrement sous le plafond, alors qu’une part importante de l’argent déposé le dépasse.

Équivalant à environ cinq fois le PIB par habitant de la Chine, le plafond d’indemnisation est généreux au regard des revenus, à l’échelle internationale. L’Association internationale des assureurs-dépôts a indiqué qu’en 2022, le plafond médian de couverture dans les économies du G20 s’élevait à 2,5 fois le PIB par habitant. Le multiple chinois est environ deux fois supérieur à cette médiane, mais cette comparaison ne permet pas d’affirmer que le plafond nominal y est le plus élevé.

La promesse de couverture et la réserve de financement répondent à des questions différentes. La première définit les dépôts qui peuvent être protégés. La seconde indique la part des coûts déjà couverte par les fonds du secteur mis de côté. Une garantie étendue adossée à un fonds limité rend le système davantage tributaire des recouvrements et de financements supplémentaires lorsqu’une défaillance coûte cher.

Comment la Chine se compare à d’autres systèmes

Le fonds d’assurance des dépôts des États-Unis affichait un ratio de réserve de 1,42 % à la fin de 2025, au-dessus de son minimum légal de 1,35 %. Sur la base de l’estimation arrondie de 0,1 % pour la Chine, le ratio américain était environ 14 fois supérieur.

L’Union européenne exige généralement que les systèmes nationaux de garantie des dépôts atteignent un objectif d’au moins 0,8 % des dépôts couverts. La plupart des États membres respectent cette exigence. La directive relative aux systèmes de garantie des dépôts autorise un objectif inférieur de 0,5 % pour les pays admissibles dont le secteur bancaire est très concentré ; la France applique cette disposition et respecte cet objectif réduit.

Le ratio de réserve du Japon s’élevait à 0,43 % fin mars 2026, soit plus de quatre fois l’estimation arrondie de la Chine. Le Brésil et l’Inde affichent eux aussi des ratios nettement supérieurs à ceux de nombreuses économies avancées. Le chiffre japonais portant sur une date différente de ceux de la Chine et des États-Unis, il convient d’en tenir compte pour les comparer.

Ces comparaisons mettent en évidence l’ampleur du déficit de financement chinois, mais elles ne classent pas les risques de pertes pour les déposants. Les systèmes d’assurance diffèrent par leurs modalités de financement, leurs pouvoirs de résolution et leur accès à l’aide publique. Le ratio de réserve mesure les ressources accumulées ; il ne donne pas à lui seul une image complète de la solidité du filet de sécurité financière d’un pays.

Baoshang illustre la ponction qu’une résolution peut exercer sur le fonds

La défaillance de la banque Baoshang illustre la pression qu’une seule résolution peut exercer sur la réserve. En 2020, le fonds a consacré 93 milliards de RMB à la résolution de la banque, soit environ les trois quarts de ses réserves de l’époque. La Banque populaire de Chine a apporté un financement supplémentaire.

La protection accordée lors de l’intervention de 2019 dépassait largement le plafond d’assurance ordinaire. Tous les dépôts des ménages ont été protégés, tandis que les autres créances allant jusqu’à 50 millions de RMB ont bénéficié d’une protection intégrale. Ce seuil était 100 fois supérieur au plafond légal d’assurance des dépôts de 500 000 RMB. Les créances plus importantes n’ont été que partiellement protégées.

De telles décisions peuvent contribuer à contenir la panique et à préserver les services bancaires, mais elles élargissent aussi le périmètre des créances à financer lors d’une résolution. Si les ressources constituées pour une protection limitée des dépôts servent à protéger des créanciers au-delà de ce plafond, le coût peut être bien supérieur à ce que laisse supposer la seule garantie légale.

Meng Hui, directeur du Bureau de la stabilité financière de la Banque populaire de Chine, a qualifié la prise de contrôle de Baoshang, le transfert de ses activités et sa liquidation judiciaire de sortie réussie du marché, qui a protégé les déposants tout en assurant la continuité des activités. Il évoque également le soutien apporté à certaines banques commerciales urbaines du Liaoning et à la Banque commerciale rurale de Liaoyang. La différence tient au fait qu’une résolution peut être une réussite opérationnelle tout en coûtant cher au filet de sécurité : ces deux aspects peuvent être importants à la fois.

Une décennie de prévention et d’intervention

En Chine, l’assurance des dépôts intervient avant la faillite d’une banque : elle ne se limite pas à indemniser les clients après coup. Selon le bilan de Meng, le système avait collecté au total 373,2 milliards de RMB de cotisations depuis sa création jusqu’à la période couverte par son article publié à l’occasion de son dixième anniversaire. Il s’agit d’un montant historique de cotisations, et non du solde du fonds à la fin de 2025.

Les principales étapes montrent comment le rôle du système s’est élargi :

• 1er mai 2015 : Entrée en vigueur du règlement sur l’assurance des dépôts.
• 2016 : Le calcul des cotisations passe d’un taux de référence à des taux liés au risque propre à chaque établissement.
• À partir de 2017 : Des mesures correctives précoces visent à réduire les risques avant que les établissements n’aient besoin d’une résolution.
• 2019 : Le fonds commence à participer à la résolution des risques, notamment dans le cas de la banque Baoshang, et une société d’assurance des dépôts est créée.
• Novembre 2020 : Le signe distinctif de l’assurance des dépôts est déployé dans l’ensemble du système.
• 2022 : Les autorités de régulation financière créent le Fonds de garantie de la stabilité financière.
• 27 mars 2026 : La banque centrale publie les comptes du fonds pour 2025.

Meng affirme que les mesures correctives précoces ont contribué à réduire une première fois les risques dans plus de 600 établissements depuis 2017. Elles ont notamment consisté à exiger des fonds propres supplémentaires, à maîtriser la croissance des actifs, à restreindre les principales opérations de crédit et à réduire l’effet de levier, c’est-à-dire l’endettement rapporté aux ressources financières de l’établissement.

La prévention et la constitution de réserves répondent à deux aspects d’un même problème. Une intervention précoce peut réduire le nombre de défaillances et leur coût. Elle ne garantit pas que tous les établissements en difficulté se redresseront, d’où la nécessité persistante de disposer de fonds suffisants et de modalités de financement clairement définies.

Qui supporte les pertes au-delà de la réserve ?

Lorsque les actifs d’une banque défaillante peuvent être vendus ou que ses prêts sont recouvrés, le produit de ces opérations peut rembourser une partie du coût de la résolution. Les comptes de 2025 en donnent des exemples concrets avec les recouvrements d’actifs en difficulté et les distributions provenant de faillites. Toutefois, ces recouvrements peuvent intervenir après qu’il a fallu mobiliser des fonds pour préserver l’accès aux dépôts.

Des contributions bancaires supplémentaires peuvent combler un déficit, mais leur calendrier compte. Exiger des versements plus importants en période de tensions financières peut fragiliser des établissements déjà confrontés à des pertes ou à des difficultés de financement. En collectant davantage lorsque la conjoncture est relativement stable, on répartit la charge plus tôt et l’on constitue des ressources avant d’en avoir besoin.

L’aide de l’État constitue une autre solution. Les autorités centrales ou locales peuvent fournir des fonds publics, et l’anticipation d’une telle aide pourrait expliquer pourquoi la faiblesse apparente du fonds d’assurance n’a pas visiblement entamé la confiance des déposants. Le Fonds de garantie de la stabilité financière peut également apporter son concours, même si sa taille, ses fonctions et ses liens avec l’assurance des dépôts ne sont pas suffisamment précisés dans les publications publiques.

Un financement public temporaire et une perte publique définitive ne sont pas la même chose. Si les banques remboursent ensuite le coût par le biais de prélèvements, c’est le secteur qui le supporte en définitive. En l’absence de mécanisme de recouvrement efficace, la charge incombe à l’État. Une protection étendue sans répartition claire des pertes peut aussi réduire l’incitation des banques et des grands créanciers à prendre en compte les risques.

Ce que changeraient les propositions de réforme

Les propositions de Meng recoupent les préoccupations relatives au besoin de renforcer les réserves du fonds. Il préconise d’accroître les ressources accumulées, d’élargir les possibilités de placement tout en préservant la sécurité du fonds et d’étudier des financements de secours susceptibles d’apporter des liquidités en cas de besoin. Son bilan mentionne également l’appel du rapport d’activité du gouvernement pour 2025 à reconstituer les ressources consacrées à la gestion des risques financiers, notamment à l’assurance des dépôts.

La hausse des cotisations se justifie d’autant plus qu’elle s’accompagne de la pratique actuelle d’une tarification selon le risque. Les banques qui font courir davantage de risques au fonds contribueraient davantage, tandis que le système constituerait des réserves avant qu’une crise n’impose une augmentation brutale des prélèvements. Aucun calendrier pour atteindre l’objectif déclaré de 1,5 % n’a été précisé.

Les règles de dépense sont tout aussi importantes. Une réserve plus importante pourrait tout de même s’épuiser si les résolutions futures protégeaient systématiquement des créances dépassant le plafond légal. Une approche rigoureuse ferait supporter les pertes aux actionnaires et aux créanciers non assurés conformément à leur statut juridique ; toute aide publique exceptionnelle s’accompagnerait d’un mécanisme de recouvrement des coûts auprès du secteur.

Meng propose également de remplacer à terme le règlement sur l’assurance des dépôts par une loi, de renforcer les mesures correctives précoces et d’élargir les outils de résolution. Il s’agit de propositions, et non de changements adoptés. Aucune date pour le processus législatif, aucun calendrier de hausse des cotisations ni aucune échéance pour clarifier le fonctionnement conjoint des deux fonds n’ont été précisés.

La lacune immédiate dans les informations publiées est plus fondamentale : la publication du montant des dépôts assurés permettrait de calculer directement le ratio de réserve et de le suivre de manière cohérente. Tant que ce chiffre ne sera pas communiqué, l’estimation de 0,1 % continuera de dépendre de la reconduction de la part des dépôts assurés déduite des objectifs du FMI pour 2023.

À retenir

• Le fonds chinois d’assurance des dépôts a clôturé l’année 2025 avec 130,4352 milliards de RMB et couvrait 3 112 établissements bancaires participants.
• En 2025, le fonds a collecté 65,6469 milliards de RMB de cotisations et consacré 13,5972 milliards de RMB à la résolution des risques.
• Son ratio de réserve estimé était d’environ 0,1 %, contre l’objectif de 1,5 % indiqué par le FMI.
• Le plafond de 500 000 RMB par déposant et par banque protège intégralement plus de 99 % des déposants, selon la banque centrale.
• La résolution de Baoshang a mobilisé 93 milliards de RMB du fonds en 2020 et a inclus une protection au-delà du plafond légal.
• Une réserve réduite n’entraîne pas automatiquement des pertes pour les déposants, mais elle accroît la dépendance aux financements supplémentaires.
• Les propositions portent notamment sur le renforcement des réserves, des pouvoirs correctifs et des financements de secours. Aucun calendrier de mise en œuvre n’est précisé.