La réforme du financement de ThaiHealth suscite une opposition, entre exigences de contrôle et besoins de prévention

Plus de 4 milliards de bahts de financement de la prévention en jeu

Une proposition visant à remplacer la taxe dédiée sur l’alcool et le tabac de la Fondation thaïlandaise pour la promotion de la santé par des dotations annuelles du budget de l’État suscite l’opposition d’universitaires et de réseaux communautaires. Ils préviennent qu’un contrôle financier renforcé pourrait se faire au détriment d’un financement fiable de la prévention des maladies.

Le différend porte sur environ 4 milliards de bahts par an destinés à ThaiHealth, connue en Thaïlande sous le nom de สสส., et s’inscrit dans un projet de réforme concernant quatre institutions dont les recettes cumulées issues des taxes sont estimées à environ 14 milliards de bahts par an. Les autres bénéficiaires sont le radiodiffuseur public Thai PBS, le Fonds national de développement du sport et le Fonds pour les personnes âgées.

Lors d’une discussion organisée le 12 octobre 2026 à l’hôtel Best Western, dans le district de Chatuchak à Bangkok, des économistes, des juristes et des défenseurs de la santé ont exhorté les décideurs à publier des évaluations des dépenses et à corriger les projets défaillants plutôt qu’à supprimer le mécanisme de financement. La discussion, animée par Sanga Damapong, a également porté sur les conséquences pour les enfants, les personnes handicapées et les communautés vieillissantes.

Le porte-parole du gouvernement, Ekkapob Pianpises, estime que le transfert de ces fonds au Trésor rendrait les dépenses plus transparentes et soumises au contrôle budgétaire du Parlement. Les défenseurs de ThaiHealth reconnaissent la nécessité de rendre des comptes, mais contestent l’idée que des dotations annuelles produiraient nécessairement de meilleurs résultats.

La distinction essentielle porte sur le montant reçu par une institution et la sécurité avec laquelle elle peut compter sur ce financement. Même si la dotation restait inchangée la première année, la question demeurerait de savoir comment les gouvernements suivants financeraient les projets en cours et protégeraient les décisions des pressions politiques.

Quels changements prévoient les amendements ?

ThaiHealth a été créée en vertu de la loi de 2001 sur la Fondation thaïlandaise pour la promotion de la santé. Son financement provient d’une taxe additionnelle calculée à hauteur de 2 % des droits d’accise sur l’alcool et le tabac. Il ne s’agit pas simplement d’une part prélevée sur les recettes ordinaires des droits d’accise : les entreprises assujetties versent une contribution supplémentaire directement à la fondation.

Selon le réseau One Plan Plus, l’amendement proposé abrogerait les articles 11 à 15, qui régissent ce mécanisme de collecte, et les remplacerait par un financement annuel sur le budget de l’État. Le réseau désigne Anutin Charnvirakul et d’autres parlementaires comme auteurs du texte. D’autres comptes rendus citent également Supachai Jaisamut parmi les auteurs des quatre amendements.

Les comptes rendus divergent sur la manière de qualifier l’initiative. Certains la présentent comme un projet gouvernemental, tandis qu’Ekkapob affirme que les textes ont été déposés par des députés du parti Bhumjaithai, et non par le gouvernement. Il précise néanmoins que leur objectif correspond à la politique budgétaire du gouvernement, notamment au transfert des recettes publiques vers un système budgétaire commun.

Les taux de prélèvement rapportés sont de 2 % pour ThaiHealth, le sport et les personnes âgées, et de 1,5 % pour Thai PBS. Les chiffres annuels arrondis attribuent environ 4 milliards de bahts à chacune des trois premières institutions et au plus 2 milliards à Thai PBS. Une estimation distincte pour l’exercice 2025 évalue le financement de ThaiHealth à 4,1 milliards de bahts. Il s’agit de chiffres approximatifs, qui ne correspondent pas à des totaux certifiés identiques ; en outre, les plafonds légaux empêchent de calculer les recettes en additionnant simplement les taux.

Le différend juridique porte sur une exemption existante

Les partisans du changement invoquent l’article 26 de la loi de 2018 sur la discipline budgétaire et financière de l’État. Selon eux, les recettes devraient être versées au Trésor avant que le Parlement ne fixe les priorités de dépenses.

Euaree Engchanil, professeure associée à la faculté de droit de l’université Chulalongkorn, conteste l’affirmation selon laquelle la loi imposerait la suppression des mécanismes de financement dédiés existants. Elle indique que l’article 82 exempte certaines dispositions antérieures concernant les taxes additionnelles, les redevances et les recettes affectées, sans fixer de date d’expiration à ces dispositifs.

One Plan Plus avance le même argument sur l’articulation entre les articles 26 et 82. Selon le réseau, remplacer la taxe de ThaiHealth relève d’un choix politique, et non de la correction nécessaire d’un dispositif illégal. Il s’agit d’une interprétation juridique défendue par les opposants, et non d’une décision de justice concernant les amendements proposés.

Euaree propose une autre solution : fixer des plafonds de financement en fonction des responsabilités de chaque institution, reverser les recettes excédentaires au Trésor, soumettre les plans stratégiques au Parlement et évaluer leur pertinence tous les trois à cinq ans. Cela permettrait de conserver un financement prévisible tout en offrant la possibilité de réexaminer le montant et l’objet des dépenses publiques.

La planification officielle relève déjà une faiblesse budgétaire

Le plan national d’action contre l’alcool du Département de lutte contre les maladies, pour la période 2022-2027, présente les recettes affectées provenant de l’alcool et du tabac au bénéfice de ThaiHealth comme un atout du système thaïlandais de lutte contre l’alcool. Il mentionne aussi l’insuffisance des dotations budgétaires ordinaires comme une faiblesse et indique que le Bureau du budget n’a pas soutenu les demandes d’autres organismes en faveur d’activités de promotion de la santé.

Cette évaluation officielle donne au différend sur le financement une dimension politique concrète. Un plan gouvernemental en vigueur reconnaît à la fois le besoin de ressources supplémentaires pour la prévention et le rôle de ThaiHealth dans leur mise à disposition. Le remplacement du mécanisme devrait donc s’accompagner d’une explication sur la manière dont le déficit identifié serait comblé.

Le plan indique que la consommation d’alcool représentait 12 % des années de vie corrigées de l’incapacité en Thaïlande, selon l’évaluation de la charge de morbidité de 2014. Cet indicateur combine les années perdues en raison de décès prématurés et les années vécues en mauvaise santé. Le plan cite également un coût estimé de l’alcool de 85,814 milliards de bahts en 2017, soit 0,56 % du produit intérieur brut.

Ses sept axes stratégiques portent sur la limitation de l’accès, la conduite après consommation d’alcool, le dépistage et le traitement, le contrôle de la publicité, les mesures fiscales et tarifaires, l’évolution des attitudes sociales et les dispositifs d’accompagnement. Cette diversité est importante : ThaiHealth ne peut mettre en œuvre seule des mesures qui exigent des décisions fiscales ou des pouvoirs de police.

Le plan fixe pour 2027 des objectifs de prévalence de la consommation d’alcool de 23,1 % chez les adultes et de 8,8 % chez les 15-19 ans, contre respectivement 28,4 % et 13,6 % en 2017. Ce sont des objectifs, et non des résultats constatés. Le poste budgétaire des campagnes prévoit 2 millions de bahts par an pour l’abstinence pendant le carême bouddhique et les activités de la Journée nationale sans alcool, soit 12 millions sur six ans, et non le coût total de toutes les actions associées.

ThaiHealth n’est qu’un élément d’un système de prévention plus vaste

Une analyse du financement de la santé, publiée en ligne le 17 mars 2016 puis dans un numéro de revue paru en août 2017, décrit ThaiHealth comme un complément au ministère de la Santé publique, au régime de couverture universelle et aux financements des collectivités locales.

À partir des comptes nationaux de la santé, l’étude estime que la prévention et la santé publique représentaient 10,8 % des dépenses totales de santé en 2010. Au sein de ces dépenses de prévention, le ministère en finançait 32,9 %, le régime de couverture universelle 23,1 %, les collectivités locales 22,8 % et ThaiHealth 7,3 %.

Le dénominateur est important. Les 7,3 % de ThaiHealth correspondaient à une part des dépenses de prévention et de santé publique, et non de l’ensemble des dépenses de santé. Ces chiffres sont par ailleurs anciens et ne doivent pas être interprétés comme une ventilation budgétaire actuelle.

L’étude décrit des subventions flexibles d’une durée d’un mois à trois ans ; son tableau fait état d’un budget de subventions aux projets de 128 millions de dollars américains en 2010. Ses données reposent notamment sur des entretiens avec 12 parties prenantes, menés en juin et juillet 2013. Les personnes interrogées ont reconnu la capacité de la fondation à soutenir de nouvelles idées et la société civile, tout en exprimant des préoccupations concernant la transparence et les pressions politiques.

Cette analyse antérieure nuance les arguments des deux camps. Un financement dédié n’empêche pas automatiquement les influences politiques ni un contrôle insuffisant. Dans le même temps, les services ministériels et les subventions communautaires remplissent des fonctions différentes : transférer des fonds d’un mécanisme à l’autre ne constitue donc pas nécessairement une substitution simple.

Les données sur les campagnes contre l’alcool ont leurs limites

Polthep Vichitkunakorn, directeur du Centre d’études sur l’alcool, a cité une étude publiée en 2024 dans BMJ Global Health, qui a analysé 23 années de données mensuelles sur les ventes d’alcool. Elle a établi que la campagne d’abstinence pendant le carême bouddhique était associée à une consommation inférieure d’environ 9,97 % pendant cette période, par rapport à des périodes comparables avant la campagne.

Ce résultat concerne la période de la campagne, et non une baisse annuelle de 9,97 %. Par ailleurs, une association ne prouve pas que la campagne soit à elle seule à l’origine de chaque évolution de la consommation.

Une autre analyse, publiée dans le Journal of Social Marketing à partir de données d’enquêtes nationales recueillies entre 2011 et 2014, a constaté que les personnes au courant de la campagne avaient environ 1,3 à 1,4 fois plus de chances de réduire ou d’arrêter leur consommation pendant le carême que celles qui n’en avaient pas connaissance.

Polthep a également cité une enquête de 2025 selon laquelle 8,6 millions de personnes avaient réduit leur consommation, fait une pause ou arrêté de boire, dont 4,5 millions pendant toute la durée du carême. Les économies estimées pour les ménages s’élevaient à 14,949 milliards de bahts. Les abstinents pendant toute la période représentaient donc environ 52 % du groupe total, selon le calcul 4,5 millions divisés par 8,6 millions.

Ces résultats mesurent des phénomènes différents : les ventes, la connaissance de la campagne, les comportements déclarés et les dépenses des ménages. Ils justifient d’évaluer la contribution de la campagne, mais ne peuvent être additionnés pour calculer des retombées financières distinctes.

Ce que mesure l’estimation de 6,13 bahts de bénéfices

Surasak Chaiyasong, professeur associé et chercheur en pharmacie à l’université de Mahasarakham, a présenté les détails de l’évaluation des actions de ThaiHealth contre l’alcool entre 2018 et 2022. Celle-ci combinait des statistiques nationales et des bases de données sanitaires avec des informations sur des projets menés dans 34 zones auprès de 1 662 personnes, ainsi qu’une enquête auprès de la population générale portant sur 2 532 personnes dans neuf provinces.

L’évaluation a estimé les bénéfices à 9,44402 milliards de bahts, pour un investissement de 1,54012 milliard de bahts, soit 6,13 bahts de bénéfices économiques et sociaux pour chaque baht investi. L’écart était d’environ 7,904 milliards de bahts.

Environ 64,9 % des bénéfices estimés provenaient de la baisse de la consommation d’alcool, 26,7 % de la diminution des accidents liés à la conduite sous l’emprise de l’alcool, 6,9 % de la baisse des maladies et des violences, et 1,5 % des cérémonies et lieux sans alcool. Il s’agit d’une estimation des bénéfices pour la société, et non de recettes reversées au Trésor ni d’un rendement pour ThaiHealth en tant qu’institution dans son ensemble.

L’évaluation fait état de 21 234 accidents en moins liés à la conduite sous l’emprise de l’alcool sur cinq ans et d’un nombre cumulé de décès inférieur de 5 403 à celui de la situation de référence. La consommation épisodique excessive est passée de 41,8 % à 35,8 %, soit une baisse de six points de pourcentage. Les chercheurs ont estimé que la contribution attribuable au plan correspondait à environ 30 700 consommateurs en moins par an ; les évolutions plus générales ne doivent pas toutes être imputées à ThaiHealth.

Les travaux ont également recensé 808 événements traditionnels sans alcool supplémentaires, 566 écoles et 1 644 communautés, ainsi que cinq politiques ou lois nationales. Surasak a recommandé de recueillir des données sur les résultats dès le début des prochains plans afin de rendre les évaluations ultérieures plus précises.

Les tendances du tabagisme et les responsabilités font débat

Ekkapob s’est interrogé sur la pertinence des dépenses de ThaiHealth et a déclaré que le tabagisme avait continué à augmenter pendant 25 ans, parallèlement à l’usage accru des cigarettes électroniques. Suwanna Ruangkanchanasetr, directrice adjointe du Centre de recherche et de gestion des connaissances sur la lutte antitabac, a présenté un tableau différent, citant des statistiques nationales montrant une baisse de la prévalence du tabagisme, de 32 % à 16,7 %.

Ces deux chiffres correspondent à une baisse de 15,3 points de pourcentage, soit environ 47,8 % par rapport au taux de départ. Une autre présentation évoquait une baisse relative de 48,5 %, ce qui ne correspond pas exactement aux chiffres arrondis. Pour concilier ces affirmations, il faudrait disposer d’années d’enquête, de groupes d’âge et de définitions comparables.

Suwanna a également cité une baisse de 40 % de l’usage de cigarettes électroniques chez les 10-19 ans après février 2025, à la suite d’un renforcement des contrôles. Ce chiffre concerne une mesure spécifique portant sur les jeunes et une période précise, et non une baisse de 40 % du tabagisme à l’échelle nationale.

Prakit Vathesatogkit, président de la Fondation thaïlandaise Action on Smoking and Health, s’est opposé à ce que la hausse des maladies non transmissibles serve de justification à une modification du financement de ThaiHealth. Il a décrit ce lien en des termes appuyés :

extrêmement dangereux

Prakit a déclaré que la fondation ne pouvait pas fixer les taxes sur le tabac, fermer les sites de vente illégale en ligne ni faire appliquer les lois antitabac. Il a également indiqué que les taxes sur le tabac n’avaient pas augmenté depuis cinq ans. Suwanna a défendu une position similaire, estimant que la prévention nécessitait une action combinée sur les taxes, la législation, l’application des lois et les services d’aide au sevrage.

Roengruedee Patanavanich, professeure associée à la faculté de médecine Ramathibodi de l’université Mahidol, a cité des documents de fabricants de tabac divulgués dans le cadre de procédures judiciaires aux États-Unis comme preuve de l’opposition historique du secteur aux taxes dédiées à la santé. Cette histoire ne prouve pas que le secteur soit impliqué dans les projets de loi actuels. Tout lien de ce type nécessiterait des éléments supplémentaires.

L’action auprès des communautés va au-delà des campagnes publicitaires

Pairote Saonuam, directeur adjoint de ThaiHealth, a décrit le soutien apporté aux bases de données locales, à la recherche communautaire, aux services téléphoniques d’aide au sevrage tabagique, aux repas scolaires, à l’emploi des personnes handicapées, à l’accès aux droits en matière de santé et à la préparation des communautés au vieillissement de la population. Il a également cité le logo nutritionnel Healthier Choice, destiné à aider les consommateurs à repérer les produits alimentaires adaptés.

Polthep a indiqué que ThaiHealth soutenait 18 des 79 personnes travaillant sur la lutte contre l’alcool et le tabac au sein du ministère de la Santé publique, soit environ 23 %. Leurs missions incluent l’appui juridique, la surveillance de la publicité, la recherche et la coordination provinciale. Cela suggère que certaines subventions financent le fonctionnement de l’administration, et pas uniquement des campagnes menées par des organismes externes.

Ticha Na Nakorn, ancienne directrice du centre de formation pour mineurs Baan Kanchanapisek, a soutenu que l’accompagnement des enfants vulnérables dépend de relations suivies dans la durée. Elle a évoqué des jeunes suivis pendant plusieurs années, jusqu’à ce qu’ils puissent travailler et subvenir à leurs besoins, et averti que les messages de santé risquaient de passer à côté des raisons sociales du tabagisme, comme la peur de perdre ses amis ou d’être rejeté.

One Plan Plus, un réseau présent dans 18 provinces, relie le projet de financement aux plans de développement provinciaux pour 2028-2032. Le réseau estime que la société civile a besoin de ressources pour recueillir des données locales et faire intégrer les priorités des groupes vulnérables dans les plans. Il cite une résolution du comité de politique de l’administration territoriale du 23 avril 2026 et le décret royal de 2022 sur l’administration territoriale intégrée.

Vichai Chokewiwat, président de l’association du conseil des personnes âgées de Thaïlande, a déclaré que plus de 23 000 organisations avaient participé à des actions soutenues par ThaiHealth. Pisit Lee-atham, ancien vice-ministre des Finances, a averti qu’il était difficile pour les groupes communautaires et les universitaires d’obtenir des financements sur les budgets ordinaires des ministères, en particulier pour des activités nouvelles qui ne relèvent d’aucun organisme public établi.

Les placements de réserve relancent le débat sur la responsabilité

La gestion des réserves de ThaiHealth est devenue un autre point de friction. Pairote a indiqué que les placements avaient été suspendus et que les fonds avaient été replacés en dépôts bancaires pendant l’examen des questions juridiques. La fondation affirme que ces placements étaient légaux ; il s’agit de son argument, et non d’une décision juridique définitive rendue publique.

Prakatsit Kayasith, directeur adjoint, a déclaré que des réserves d’environ 1,5 à 1,7 milliard de bahts étaient nécessaires pour verser des subventions échelonnées sur plusieurs années. Selon lui, la plupart des actifs de réserve étaient détenus sous forme de dépôts ou d’instruments d’État, les actions ne représentant pas plus d’environ 10 % à 12 %. Pendant l’examen, les fonds avaient été déposés auprès de la Banque pour l’agriculture et les coopératives agricoles.

Prakatsit a également indiqué que 40 % à 50 % du financement annuel soutenait les dispositifs gouvernementaux et qu’environ 30 % allait à des organisations non gouvernementales. Ces chiffres institutionnels nécessitent une publication détaillée pour permettre d’évaluer les différentes subventions, leurs bénéficiaires et leurs résultats.

Ekkapob réclame un examen d’environ 4 000 projets et des principaux bénéficiaires. Pairote répond que ThaiHealth publie les informations sur ses subventions, rend compte chaque année au Parlement et dispose de dispositifs d’évaluation distincts de sa direction. Passer par la procédure budgétaire annuelle et être soumis à un quelconque contrôle sont deux questions différentes ; le débat devrait les distinguer.

Garanties, concertation et transition à venir

Les propositions vont du maintien de la taxe assorti de contrôles renforcés à la réaffectation d’au moins la moitié du budget de ThaiHealth aux services de santé locaux, comme le suggère le Club de santé publique de Thaïlande. Pongthep Wongwatcharapaiboon, dirigeant de ThaiHealth, propose d’inscrire dans la loi un financement annuel plancher équivalant à au moins 2 % des droits d’accise sur l’alcool et le tabac, soit environ 4 milliards de bahts, si le mécanisme est modifié.

L’économiste Nonnarit Pisloub a proposé des évaluations indépendantes, un accès élargi aux subventions pour les projets de qualité et des mesures contre les conflits d’intérêts. Son hypothèse d’un déficit d’efficacité de 10 % à 30 % susceptible d’être corrigé relevait d’un argument de politique publique, et non d’un constat mesuré de gaspillage chez ThaiHealth. Somsak Chunharas, ancien vice-ministre de la Santé publique, a également plaidé pour des améliorations sans abandonner les missions publiques nécessaires.

Le Réseau international des fondations de promotion de la santé a soutenu la poursuite des investissements thaïlandais dans la prévention dans une déclaration datée du 13 octobre 2026. Créé en 2000, le réseau compte neuf membres à part entière issus de six pays et six membres associés de cinq pays ; ThaiHealth en assure le secrétariat. Il a mis en avant la prévisibilité des ressources, la continuité, la souplesse nécessaire à l’innovation et le lien entre les produits nocifs et le financement de la prévention, ainsi qu’une gouvernance solide.

Les étapes rapportées et les prochaines dates sont les suivantes :

• Du 30 septembre au 14 octobre 2026 : période de consultation publique du Parlement sur l’amendement concernant ThaiHealth.
• 7 octobre 2026 : Vichai s’est publiquement opposé aux changements concernant les quatre institutions.
• 12 octobre 2026 : la discussion sur le financement de la santé s’est tenue à Bangkok.
• 13 octobre 2026 : le réseau international des fondations a publié sa déclaration.
• 1er octobre 2027 : date possible d’entrée en vigueur examinée dans les scénarios de transition ; elle ne correspond pas à une date établie d’entrée en vigueur d’une loi adoptée.

Les scénarios de transition envisagent le remplacement intégral du financement, des dotations partielles, une hausse des droits d’accise ordinaires, l’utilisation temporaire des réserves ou une réduction des responsabilités. Selon les estimations, le maintien des activités des quatre institutions pourrait nécessiter 14 à 15 milliards de bahts par an pour l’exercice 2028. Aucun montant définitif ni résultat législatif n’a été établi.

La distinction financière est déterminante : la suppression d’une taxe additionnelle ne transfère pas automatiquement son produit au Trésor. Il faudrait percevoir une taxe de remplacement pour conserver ces recettes. À défaut, la poursuite des activités devrait être financée par les recettes générales, l’emprunt, les réserves ou des réductions ailleurs. Toute transition doit prévoir à la fois la source des recettes et les modalités de versement avant la fin du financement actuel.

En bref

• L’amendement proposé à ThaiHealth remplacerait sa taxe dédiée de 2 % sur l’alcool et le tabac par des dotations budgétaires annuelles.
• Les amendements connexes concernent quatre institutions qui reçoivent au total environ 14 milliards de bahts par an.
• Le porte-parole du gouvernement défend le contrôle du Trésor et la supervision parlementaire ; les opposants redoutent une rupture du financement et une perte d’indépendance.
• Le plan officiel d’action contre l’alcool présente le financement dédié comme un atout et l’insuffisance des budgets ordinaires comme une faiblesse.
• L’estimation de 6,13 bahts de bénéfices porte sur une évaluation spécifique de la lutte contre l’alcool entre 2018 et 2022, et non sur le rendement total de la fondation.
• Les solutions envisagées incluent des évaluations indépendantes, des plafonds de financement, la publication des informations et une dotation minimale inscrite dans la loi.
• Les recettes de remplacement, les niveaux définitifs de financement et la date d’entrée en vigueur d’un texte adopté ne sont pas établis.