Le projet de loi sur la banque centrale du Népal suscite des inquiétudes quant à son indépendance face aux pouvoirs du gouvernement et à la réduction des mandats

Trois changements proposés remettent en question l’autonomie de la banque centrale

La commission des finances du Parlement népalais a approuvé des modifications de la loi sur la Nepal Rastra Bank qui ramèneraient de cinq à trois ans la durée garantie du mandat des dirigeants de la banque centrale, maintiendraient le pouvoir du gouvernement de donner des directives en matière de monnaie, de banque et de finance, et feraient du soutien à la politique économique du gouvernement un objectif explicite de la banque centrale.

La commission a approuvé son rapport le 31 Bhadra 2083 selon le calendrier Bikram Sambat du Népal. Ses modifications s’écartent des dispositions du projet de loi présenté par le gouvernement, qui aurait supprimé le pouvoir de donner des directives et maintenu les mandats de cinq ans. Dans la version de la commission, le gouvernement pourrait prolonger de deux ans les mandats du gouverneur, des vice-gouverneurs et des administrateurs, en fonction de leurs résultats.

La distinction est importante : un mandat garanti de cinq ans deviendrait un mandat de trois ans, suivi d’une éventuelle prolongation soumise à l’approbation du gouvernement. Les détracteurs de la commission estiment que cela pourrait rendre les dirigeants de la banque centrale plus dépendants du gouvernement, précisément au moment où ils doivent pouvoir prendre des décisions impopulaires.

Le rapport de la commission n’est pas en lui-même une loi promulguée. Le débat porte désormais sur la décision du Parlement de maintenir, de réviser ou de rejeter ces dispositions au cours de l’examen du projet de modification. Aucune date de vote définitif n’est précisée.

La controverse met également en évidence un décalage entre l’objectif affiché de la réforme et le résultat proposé. Le ministère des Finances avait initialement présenté la modification comme un moyen de renforcer l’autonomie de la banque centrale, d’améliorer la supervision financière et d’adapter la loi aux services bancaires numériques. Plusieurs membres de la commission affirment désormais que les dispositions approuvées renforceraient au contraire le contrôle politique.

Ce que prévoit réellement la loi en vigueur

La loi sur la Nepal Rastra Bank, publiée par la banque centrale, impose déjà une coopération avec la politique économique du gouvernement. Son article 4(2) assortit toutefois cette coopération d’une condition : elle ne doit pas nuire aux objectifs légaux de la banque.

Ces objectifs vont au-delà de la seule maîtrise de l’inflation. L’article 4(1) couvre la politique monétaire et de change afin de maintenir la stabilité des prix et de la balance des paiements, l’accès aux services financiers et la stabilité du secteur bancaire et financier, la confiance du public dans le système financier ainsi qu’un système de paiement sûr, solide et efficace. La stabilité de la balance des paiements concerne les transactions financières d’un pays avec le reste du monde, notamment les échanges commerciaux et les autres paiements internationaux.

Le gouvernement dispose également déjà d’une place officielle dans la gouvernance de la banque. L’article 9 prévoit que les relations entre le gouvernement et la banque centrale passent par le ministère des Finances. L’article 14 établit un conseil de sept membres comprenant le gouverneur, le secrétaire aux Finances, deux vice-gouverneurs et trois administrateurs nommés par le gouvernement.

L’article 18 fixe à cinq ans les mandats du gouverneur, des vice-gouverneurs et des administrateurs. L’article 29 confie au conseil la responsabilité d’élaborer la politique monétaire et de change. Ces dispositions constituent le point de départ du débat : la banque n’est pas institutionnellement séparée du gouvernement, mais ses objectifs, ses responsabilités et les mandats de ses dirigeants sont définis.

L’évolution de la hiérarchie des objectifs proposée

Dans le projet de loi présenté par le gouvernement, l’article 4 proposé plaçait la stabilité des prix au premier rang. La stabilité bancaire, financière et extérieure devait être recherchée sans nuire à la stabilité des prix. Un paragraphe distinct imposait de soutenir la politique économique du gouvernement uniquement si ce soutien ne portait pas atteinte aux objectifs précédents.

Cette structure établissait une hiérarchie. La coopération avec le gouvernement était obligatoire, mais la banque pouvait invoquer ses responsabilités prioritaires en cas de conflit avec une politique gouvernementale. La politique monétaire porte sur la monnaie, le crédit et les taux d’intérêt ; la politique budgétaire concerne la fiscalité, les dépenses et l’emprunt de l’État. Ces deux politiques doivent être coordonnées, mais leurs priorités immédiates peuvent diverger.

Le député du Rastriya Swatantra Party et président de la commission des finances, le Dr Krishnahari Budhathoki, a proposé de modifier la formulation relative au soutien à la politique gouvernementale. La commission a finalement approuvé trois objectifs explicites : maintenir la stabilité des prix, maintenir la stabilité bancaire, financière et extérieure, et soutenir la mise en œuvre de la politique économique du gouvernement.

Le problème n’est donc pas que la loi mentionne pour la première fois la coopération avec le gouvernement. Celle-ci existe déjà. La modification contestée serait la suppression de la garantie explicite qui subordonne cette coopération aux autres objectifs de la banque. Placer les trois responsabilités sur un pied d’égalité pourrait laisser à la banque des directives juridiques moins claires lorsqu’elles entrent en conflit.

Cela ne signifie pas que toute politique économique du gouvernement l’emporterait automatiquement sur les décisions monétaires. La formulation définitive et les éventuelles garanties restantes seront déterminantes. Cela explique pourquoi les opposants jugent cette modification plus lourde de conséquences qu’une simple reformulation du rôle de la banque.

Pourquoi le pouvoir du gouvernement de donner des directives est important

Le projet de loi du gouvernement proposait d’abroger l’article 106(c), qui autorise le gouvernement à donner des directives à la Nepal Rastra Bank en matière de monnaie, de banque et de finance. L’article 68 du projet de modification proposait d’abroger cette disposition ainsi que l’article 91 de la loi en vigueur.

Le député du Parti communiste du Népal UML Guruprasad Baral a présenté un amendement visant à supprimer l’article 68. La commission des finances a finalement décidé de maintenir l’article 106(c), préservant ainsi le pouvoir de donner des directives que le projet du gouvernement entendait supprimer.

La députée du Rastriya Swatantra Party Nitima Bhandari Karki a défendu cette décision. Elle a déclaré que la disposition en vigueur n’avait pas posé de problème et qu’il était approprié de la maintenir pour organiser les activités de la banque centrale à l’appui des politiques, plans et programmes du gouvernement. Elle a également lié son maintien à la décision de faire du soutien à la politique économique du gouvernement un objectif de la banque centrale.

Les critiques se concentrent sur la combinaison de ces dispositions. L’obligation de soutenir la politique gouvernementale, associée au pouvoir de donner des directives, pourrait offrir à l’exécutif deux moyens juridiques d’influencer les décisions de la banque centrale. Le maintien d’un pouvoir existant diffère de la création d’un pouvoir nouveau, mais la modification des objectifs de la banque pourrait changer le contexte dans lequel ce pouvoir s’exerce.

Un mandat garanti plus court, avec une prolongation facultative

Le projet du gouvernement ne modifiait pas le mandat actuel de cinq ans. Le député du Rastriya Swatantra Party Sunil Khadka a proposé des mandats de quatre ans pour le gouverneur, les vice-gouverneurs et les administrateurs. La commission a finalement retenu trois ans, avec une éventuelle prolongation de deux ans en fonction des résultats.

La durée garantie du mandat serait donc réduite de deux ans, soit 40 %, par rapport aux cinq années actuelles. Une personne bénéficiant de la prolongation pourrait toujours exercer pendant cinq ans, mais les deux dernières années dépendraient d’une nouvelle décision du gouvernement, et non de la nomination initiale.

Le député de l’UML et membre de la commission, le professeur et docteur Pushpa Kandel, a déclaré s’opposer à ce dispositif, car un gouverneur souhaitant obtenir une prolongation pourrait se sentir tenu de rester dans les bonnes grâces du gouvernement. Son objection porte sur l’incitation créée par le renouvellement, et pas seulement sur la durée totale du mandat du gouverneur.

Le membre de la commission Khadga Shahi, du Congrès népalais, a indiqué qu’un mandat encore plus court, de deux ans, avait été envisagé et que l’opposition avait contribué à obtenir trois ans. Il a également déclaré que certaines propositions prévoyaient la nomination de trois vice-gouverneurs extérieurs à la banque. Il s’agit de son compte rendu des discussions, et non d’une confirmation que chacune de ces propositions figure dans le rapport approuvé.

Shahi a affirmé que la modification des mandats visait à permettre la révocation anticipée d’un gouverneur déjà nommé. Cette accusation ne permet pas d’établir les motivations du gouvernement. Le compte rendu ne précise pas si les mandats plus courts s’appliqueraient aux titulaires actuels ou uniquement aux prochaines nominations, une distinction importante pour en évaluer les effets immédiats.

Le siège du secrétaire aux Finances divise

La présence du secrétaire aux Finances au conseil est un autre point de désaccord. Le député du Parti communiste népalais Parshuram Tamang a déclaré qu’une proposition visant à écarter le secrétaire n’avait pas été acceptée par le ministère des Finances et n’avait pas été intégrée aux modifications approuvées par la commission.

Le gouverneur, le Dr Bishwanath Paudel, avait défendu une position différente lors des premières discussions de la commission. Il s’était prononcé pour le maintien de la composition actuelle du conseil et des règles de qualification, estimant que le ministère des Finances ne s’était pas ingéré dans les activités de la banque et que la présence du secrétaire avait amélioré la communication et l’efficacité de son travail.

Ces positions répondent à des questions différentes. Paudel a décrit son expérience du fonctionnement du dispositif. Ses opposants ont fait valoir que la structure juridique devrait protéger la banque même si les relations avec un futur gouvernement étaient moins coopératives. Une communication fluide jusqu’à présent ne suffit pas, à elle seule, à déterminer le degré d’autorité officielle dont le gouvernement devrait disposer.

Tamang a également proposé la création d’un comité de politique monétaire, la présentation du rapport annuel de la banque au Parlement et la suppression du pouvoir du gouvernement de donner des directives. Il a déclaré avoir consigné son désaccord par écrit lors de l’approbation du rapport par la commission et vouloir soulever la question de l’autonomie et demander des amendements au cours des débats parlementaires.

Les responsables défendent les objectifs de la réforme

Lors de la première discussion de la commission, le 1 Shrawan 2083, le ministre des Finances, le Dr Swarnim Wagle, a déclaré que la modification visait à rendre la loi plus claire, plus ordonnée et mieux adaptée aux conditions actuelles, sans changer sensiblement sa structure fondamentale ni ses objectifs.

Wagle a fait valoir que des procédures encadrées pour nommer et révoquer les responsables de la banque centrale réduisaient le risque de pressions politiques ou de mutations et de révocations arbitraires, comme celles qui peuvent survenir dans l’administration ordinaire de la fonction publique. Il a également déclaré que la modification clarifiait les missions et les pouvoirs du conseil.

Paudel s’est par ailleurs opposé à des exigences supplémentaires proposées en matière de qualification, notamment à l’obligation de justifier de 10 ans d’expérience, qu’il jugeait peu réaliste. Il estimait également qu’une période de carence après le départ à la retraite n’était pas nécessaire. Une telle période limite certains emplois ou nominations après le départ d’un poste, généralement pour réduire les conflits d’intérêts. Ces questions concernent le recrutement et la conduite des responsables, et se distinguent du débat sur les directives gouvernementales et les mandats renouvelables.

L’ancien secrétaire parlementaire, le Dr Som Bahadur Thapa, a soutenu que les modifications contestées de la commission ne devaient pas être imputées aux seuls députés. Selon lui, les gouvernements exercent une influence pratique considérable sur les dispositions qui survivent au processus législatif. Tamang a lui aussi estimé que la résistance du ministère des Finances à certaines propositions indiquait que l’exécutif soutenait le résultat obtenu. Il s’agit d’appréciations formulées par des participants et des observateurs nommés, et non de preuves documentaires de chaque négociation.

Une réforme plus large qui dépasse la question de l’indépendance

Le projet antérieur du ministère des Finances liait la modification au budget de l’exercice 2082/083, au quatrième plan stratégique de la Nepal Rastra Bank pour 2022-2026 et aux engagements de politique monétaire. Il présentait le renforcement de l’autonomie, l’amélioration de la supervision et la clarification des responsabilités institutionnelles comme des objectifs de la réforme.

Le projet proposait également de reconnaître les banques numériques, définies comme des établissements agréés réalisant des transactions financières par des canaux numériques, sans agences ni réseaux physiques. Il visait aussi à encadrer la monnaie numérique, à actualiser les définitions des établissements financiers, à améliorer la comptabilité et la communication d’informations, et à clarifier les modalités de résolution des banques et établissements financiers en difficulté.

D’autres modifications proposées portaient sur une supervision fondée sur les risques et sur la coordination avec les gouvernements provinciaux, les autorités locales, les coopératives et les entreprises. Une supervision fondée sur les risques consiste à concentrer davantage l’attention des autorités de contrôle sur les établissements ou les activités jugés les plus susceptibles d’entraîner des pertes ou de l’instabilité, plutôt que de traiter tous les établissements de la même manière.

Une modification proposée de l’article 27 obligerait le gouvernement à désigner le vice-gouverneur le plus ancien comme gouverneur par intérim lorsque le titulaire décède, démissionne, est suspendu, se rend à l’étranger, prend un congé ou se trouve dans l’incapacité d’exercer ses fonctions pour toute autre raison. Cette disposition concerne la continuité de la direction, un enjeu distinct de la durée d’un mandat permanent.

Le débat sur l’indépendance pourrait déterminer la manière dont ces réformes plus larges seront mises en œuvre. Des règles plus claires sur la finance numérique ou la supervision bancaire seraient appliquées par une institution dont les incitations à la tête et les relations avec le gouvernement sont en train d’être redéfinies. Il ne faut toutefois pas considérer toutes les propositions du projet initial comme des dispositions confirmées du rapport définitif de la commission.

Le calendrier législatif et les questions en suspens

La modification est également liée aux engagements du Népal dans le cadre de la facilité élargie de crédit du Fonds monétaire international, un programme de prêts destiné à soutenir les réformes économiques. Le compte rendu de la réforme présente le renforcement de l’autonomie de la banque centrale, le retrait du secrétaire aux Finances du conseil et l’abrogation du pouvoir du gouvernement de donner des directives comme des éléments de ces engagements. Il n’est pas établi ici que la version de la commission satisfait aux exigences du programme.

La chronologie montre comment le projet est passé d’une version axée sur l’autonomie à un rapport de commission contesté. Les dates ci-dessous suivent le calendrier Bikram Sambat du Népal lorsqu’il est précisé :

• Le ministère des Finances a préparé un projet et sollicité des avis du public avant de faire avancer le texte.
• Le 1 Shrawan 2083, la commission des finances a tenu sa première discussion avec le ministre des Finances Swarnim Wagle et le gouverneur Bishwanath Paudel.
• Le 31 Bhadra 2083, la commission a approuvé un rapport maintenant le pouvoir du gouvernement de donner des directives et recommandant des mandats de trois ans, avec d’éventuelles prolongations de deux ans.
• Tamang a déclaré avoir présenté un désaccord écrit et vouloir demander de nouvelles modifications au Parlement.

Aucune date de vote définitif au Parlement, aucun critère détaillé d’évaluation pour les prolongations ni aucune règle claire de transition pour les titulaires actuels ne sont précisés. Ces lacunes sont importantes, car les garanties liées aux nominations dépendent de l’autorité qui évalue les résultats, des critères appliqués et de la possibilité que les règles concernent les dirigeants en fonction.

Le choix central est désormais concret : le Parlement peut maintenir la coopération avec le gouvernement tout en posant des limites explicites, ou accepter une structure dans laquelle soutien aux politiques, pouvoir de donner des directives et prolongations discrétionnaires se conjuguent. L’approbation de la commission fait avancer le débat, mais ne tranche pas la question de la loi définitive.

Points clés

• La loi en vigueur prévoit des mandats de cinq ans et subordonne le soutien à la politique gouvernementale à la préservation des objectifs de la banque.
• La commission des finances recommande des mandats de trois ans, avec d’éventuelles prolongations de deux ans en fonction des résultats.
• La commission a maintenu le pouvoir du gouvernement de donner des directives à la banque en matière de monnaie, de banque et de finance.
• Dans la version de la commission, le soutien à la politique économique du gouvernement deviendrait un objectif explicite de la banque centrale.
• Le secrétaire aux Finances conserverait son siège au conseil, un dispositif défendu par le gouverneur Bishwanath Paudel.
• Plusieurs députés s’opposent aux modifications, et le rapport de la commission n’est pas encore une loi promulguée.
• Aucune date de vote définitif, aucun critère de prolongation ni aucune règle concernant les titulaires actuels ne sont précisés.