Le Vietnam propose de fusionner les lois sur le budget et l’investissement public, tout en renforçant le contrôle des dépenses

Un cadre unique pour les deniers publics, avec de nouveaux contrôles des résultats

La fusion proposée par le Vietnam de sa loi sur le budget de l’État et de sa loi sur l’investissement public réunirait la planification des investissements, l’affectation budgétaire et le contrôle des dépenses dans un cadre unique, tout en renforçant les règles relatives aux fonds inutilisés et en exigeant que les projets soient évalués depuis leur préparation jusqu’à leur mise en service.

Le ministre des Finances, Ngo Van Tuan, a présenté la proposition à la Commission permanente de l’Assemblée nationale le matin du 12 octobre 2026, lors de sa septième session. Le gouvernement souhaite inscrire le projet de loi au programme législatif de 2026 afin qu’il soit examiné et adopté lors de la deuxième session de l’Assemblée nationale. La vice-présidente Nguyen Thi Hong, qui présidait les débats, a demandé au gouvernement d’achever le projet en clarifiant les responsabilités et en préservant les contrôles financiers.

La version présentée en octobre compte 10 chapitres et 103 articles, soit, selon les informations communiquées, 79 de moins que les deux lois actuelles réunies. Cela implique une réduction de 182 à 103 articles, soit environ 43 %. Une publication gouvernementale du 15 septembre décrit toutefois un projet de 10 chapitres et 102 articles. Les comptes rendus n’expliquent pas cet écart.

La proposition va au-delà d’une réduction du nombre de dispositions légales. Elle intégrerait les plans d’investissement annuels aux prévisions budgétaires, permettrait d’utiliser plus rapidement les recettes supérieures aux prévisions, transférerait certaines décisions aux autorités exécutives provinciales et limiterait les fonds pouvant être reportés sur l’année suivante.

Les députés soutiennent globalement cette consolidation, mais leur examen met en évidence une tension centrale : donner davantage de marge de manœuvre aux autorités sans affaiblir la préparation des projets, laisser des fonds sans affectation ni autoriser des modifications de dépenses au-delà de leurs compétences légales.

Pourquoi deux lois récentes sont réunies

La présentation du projet de loi publiée par le gouvernement le 15 septembre détaille les chevauchements. La loi sur le budget de l’État n° 89/2025/QH15 a été adoptée le 25 juin 2025 et est entrée en vigueur pour l’exercice budgétaire 2026. La loi sur l’investissement public n° 58/2024/QH15 est entrée en vigueur le 1er janvier 2025 et a été modifiée par la loi n° 90/2025/QH15 le 25 juin 2025.

La loi sur le budget de l’État régit la préparation, l’affectation, l’exécution, l’audit, l’arrêté définitif des comptes, la publication et le contrôle du budget, y compris les dépenses d’investissement public. La loi sur l’investissement public régit le processus d’investissement, de la proposition et de l’approbation des projets à l’attribution des crédits, à la réalisation des travaux ou autres opérations, à la remise des projets achevés et à l’arrêté des comptes des projets.

Un investissement financé par le budget de l’État relève donc des deux régimes. Le ministère des Finances relève des chevauchements en matière de compétences, de documents, de procédures, de délais et de responsabilités, notamment pour l’affectation budgétaire, la planification des crédits, les paiements et le contrôle.

Le projet conserve la structure fondamentale de la loi sur le budget de l’État. Les dispositions relatives à l’investissement public seraient intégrées dans les chapitres et articles concernés, avec un chapitre distinct consacré aux règles propres aux programmes, missions et projets d’investissement. Le ministère précise que les dispositions toujours en vigueur seraient conservées, plutôt que supprimées au seul motif de la fusion des lois.

Cette consolidation intervient également après la fusion du ministère des Finances et du ministère du Plan et de l’Investissement. Lors d’un débat parlementaire le 19 août, le Premier ministre Le Minh Hung a déclaré que les récentes modifications avaient répondu aux orientations stratégiques et aux difficultés liées au modèle d’administration provinciale et communale, mais que des chevauchements persistaient.

Le cheminement de la proposition jusqu’à l’examen d’octobre

La fusion est passée du débat parlementaire sur son principe à un projet ministériel, puis à un examen législatif préliminaire. Cette chronologie distingue le soutien à l’idée de l’approbation définitive d’une loi :

• 1er janvier 2025 : entrée en vigueur de la loi sur l’investissement public n° 58/2024/QH15.
• 25 juin 2025 : adoption par l’Assemblée nationale de la loi sur le budget de l’État n° 89/2025/QH15 et modification de la loi sur l’investissement public par la loi n° 90/2025/QH15.
• Exercice budgétaire 2026 : entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le budget de l’État.
• 19 août : les députés se prononcent en faveur de la consolidation lors de la première session extraordinaire de la 16e Assemblée nationale.
• 15 septembre 2026 : le gouvernement publie une présentation du projet du ministère des Finances, qui compte 102 articles et fait l’objet d’une consultation publique.
• 12 octobre 2026 : la Commission permanente examine une version présentée comme comptant 103 articles.

L’annonce du ministère des Finances de septembre indiquait que le projet était ouvert aux commentaires sur son portail en ligne. Elle ne précisait pas de date limite pour la consultation. L’objectif législatif suivant est la deuxième session de l’Assemblée nationale, mais le débat ne permet pas d’affirmer que le texte sera adopté.

Les plans d’investissement seraient intégrés au budget

Le principal changement structurel consiste à intégrer le plan quinquennal d’investissement public au plan financier quinquennal. Les listes de programmes, de missions et de projets d’investissement, ainsi que leurs niveaux de dépenses, seraient prises en compte dans l’évaluation globale des ressources financières disponibles et des risques budgétaires.

Les plans annuels d’investissement public deviendraient eux aussi des prévisions annuelles de dépenses d’investissement public. Au lieu de suivre en parallèle la planification des crédits d’investissement et celle du budget, les autorités appliqueraient une procédure commune pour la préparation, l’affectation, l’exécution, l’arrêté des comptes, la publication et le contrôle.

Le ministère des Finances présente le plan financier quinquennal comme un document révisable, et non comme un cadre immuable quelles que soient les évolutions. Il pourrait être adapté à la conjoncture économique, à l’équilibre des ressources ou aux besoins de mise en œuvre, tandis que l’investissement public resterait soumis à des règles d’ajustement spécifiques.

Un mécanisme proposé permettrait au ministère de rendre compte au Premier ministre des modifications apportées aux listes d’investissements et aux niveaux de dépenses lorsque des projets ne sont pas prêts à démarrer ou ne peuvent pas utiliser les crédits annuels qui leur sont alloués. Des projets ayant achevé les procédures nécessaires et en mesure d’utiliser les fonds pourraient être ajoutés. L’objectif est d’éviter que des crédits restent immobilisés dans des projets incapables de les dépenser.

En août, le président de l’Assemblée nationale, Tran Thanh Man, a demandé que les budgets annuels soient davantage liés à la planification financière et des investissements. Il a plaidé pour une affectation fondée sur des indicateurs clés de performance, ou KPI, et sur les résultats effectivement obtenus, plutôt que sur les seuls documents décrivant les moyens engagés.

Expliquant sa position sur le cadre de planification, Man a déclaré :

Il est nécessaire de mettre en place un cadre de dépenses à moyen terme en reliant le plan financier quinquennal et le plan d’investissement public à moyen terme aux prévisions budgétaires annuelles, afin de limiter une planification budgétaire fragmentée et impraticable,

Des approbations simplifiées, sans renoncer à la préparation des projets

Le projet confierait au gouvernement la responsabilité de définir les critères détaillés de classement des projets en catégories A, B et C, ainsi que les procédures et les documents nécessaires à l’approbation ou à la modification du principe d’investissement et aux décisions d’investissement. Ces catégories déterminent la procédure d’approbation applicable à un projet.

Les procédures seraient simplifiées en fonction de l’ampleur des projets. Nguyen Huu Toan, vice-président de la commission économique et financière de l’Assemblée nationale, a indiqué que son instance permanente approuvait globalement de nombreuses révisions, tout en mettant en garde contre la suppression des étapes de préparation nécessaires pour les projets de catégorie C.

La commission chargée de l’examen a également proposé d’étudier la possibilité de raccourcir et de regrouper l’approbation du principe d’investissement et la décision d’investissement. La première détermine si un projet doit être mené en principe ; la seconde approuve l’investissement lui-même. Le regroupement des procédures devrait préserver les contrôles qu’elles assurent actuellement.

Hong s’est prononcée en faveur de règles plus claires pour les projets de catégorie C, mais a estimé que la loi devrait préciser expressément les critères et les procédures applicables aux programmes nationaux cibles et aux projets d’importance nationale relevant de l’Assemblée nationale. La délégation au gouvernement du pouvoir de fixer les règles détaillées ne supprimerait donc pas le rôle du Parlement dans ces décisions.

L’autonomie locale doit s’accompagner de ressources

Le projet transférerait des conseils populaires provinciaux aux comités populaires provinciaux le pouvoir d’autoriser le report des dépenses d’investissement public financées par le budget central. Les conseils sont les assemblées représentatives au niveau provincial ; les comités sont les autorités exécutives chargées de l’administration.

Ce transfert s’accompagne de nouveaux principes de répartition des recettes et des dépenses entre les budgets provinciaux et communaux, conformément à la conclusion n° 76 du Comité central. La présentation de septembre préconise des mécanismes stables de partage des recettes permettant aux communes de disposer des ressources nécessaires à l’accomplissement de leurs missions, ainsi que des mécanismes d’ajustement en cas d’évolution de la situation.

Hong a déclaré que les responsabilités transférées aux communes devaient être accompagnées des ressources correspondantes, tout en préservant le rôle du budget provincial dans l’équilibrage et le soutien des finances locales. La commission chargée de l’examen a également demandé de vérifier soigneusement les compétences communales afin d’éviter les doublons ou les lacunes en matière de responsabilités.

La présentation du projet de septembre ajoute des dispositions distinctes pour les déficits temporaires de trésorerie des budgets communaux et propose que les avances correspondantes soient remboursées dans un délai de 12 mois. Ces détails montrent que l’autonomie locale est abordée à la fois par le pouvoir de dépenser et par les règles de gestion de trésorerie lorsque les recettes et les paiements ne coïncident pas.

Les projets seraient évalués au-delà du taux de décaissement

Les programmes, missions et projets d’investissement public devraient faire l’objet d’évaluations de leur efficacité à toutes les étapes : préparation, instruction, approbation, mise en œuvre et exploitation après achèvement. Le gouvernement guiderait le processus, tandis que les ministères et autres organismes concernés élaboreraient des critères pour leurs secteurs et évalueraient les investissements dont ils ont la charge.

Le ministère des Finances recense plusieurs critères d’évaluation : le développement économique et social, la défense et la sécurité nationales, les capacités des infrastructures, l’amélioration des conditions de vie et la protection sociale. Cette approche reconnaît qu’un projet peut répondre à un objectif d’intérêt public qui ne se mesure pas uniquement à son rendement financier.

Le Premier ministre Hung a établi une distinction similaire lors du débat d’août, en évoquant les projets liés à la défense, à la sécurité, aux affaires ethniques et aux questions religieuses. L’objectif politique est d’évaluer les résultats concrets plutôt que de s’appuyer uniquement sur les sommes dépensées.

Hong a demandé que les conclusions des évaluations soient prises en compte dans les décisions d’investissement, l’affectation des crédits et les ajustements de capital. Le projet précise également les modalités d’établissement des estimations préliminaires du coût total de l’investissement, intégrant ainsi l’évaluation des coûts à la préparation du projet au lieu de la reporter entièrement aux étapes ultérieures d’approbation.

La priorité serait donnée à l’investissement de développement, aux secteurs stratégiques, aux politiques ethniques et aux régions confrontées aux conditions économiques et sociales les plus difficiles. La présentation du projet précise également que les maîtres d’ouvrage sont responsables des objectifs, des calendriers, de la qualité, de l’utilisation du budget, des décaissements et du suivi, tout comme les organismes de gestion de projet, les consultants et les organismes d’évaluation.

Plus de marge de manœuvre en cas d’urgence, moins de fonds inactifs

La proposition élargirait le recours aux réserves budgétaires, aux fonds de réserve financière, aux recettes supplémentaires et aux prévisions de dépenses restantes pour répondre aux situations d’urgence menaçant les intérêts nationaux et la stabilité économique. Elle permettrait également d’utiliser, pendant l’exécution budgétaire, les recettes supérieures aux prévisions approuvées par l’Assemblée nationale ou les conseils populaires.

Les emprunts de l’État seraient gérés au sein du fonds commun du budget de l’État destiné à l’investissement de développement, dans le respect des principes légaux d’emprunt. L’intégration des ressources empruntées dans ce fonds constitue un changement de gestion proposé, et non une exemption déclarée des contrôles de la dette.

Cette marge de manœuvre accrue s’accompagnerait de restrictions sur les reports de crédits, c’est-à-dire les crédits transférés d’un exercice budgétaire à l’autre. La présentation de septembre propose de réduire les catégories éligibles, notamment les dépenses d’investissement public et de protection sociale, et d’exiger en règle générale que les fonds reportés soient dépensés au plus tard le 31 décembre de l’année suivante.

Les fonds destinés aux salaires, indemnités, prestations et paiements calculés par référence aux salaires feraient exception. La présentation propose également de fixer au 31 décembre la date limite des dépenses et des avances, ainsi que des règles de traitement des prévisions inutilisées et des avances non soldées à la clôture de l’exercice.

La commission chargée de l’examen souhaite des dispositions plus strictes concernant les prévisions non encore affectées dans le détail, les délais d’affectation et les reports. Elle craint qu’une gestion souple des ressources ne laisse des fonds échapper à un contrôle effectif ou que les retards d’affectation ne deviennent la norme.

Catégories de dépenses, délais et limites légales

Le projet définit les dépenses d’investissement de développement comme comprenant l’investissement public et les autres investissements de développement. Selon la présentation d’octobre, il supprime trois cas dans lesquels une même mission budgétaire pouvait être financée à la fois par des dépenses courantes et des dépenses d’investissement. Les dépenses courantes couvrent généralement le fonctionnement quotidien, tandis que les dépenses d’investissement financent les actifs et les projets de développement.

Man avait demandé aux députés de supprimer les cloisonnements rigides entre ces catégories, notamment les restrictions concernant les réparations mineures, l’amélioration des biens publics et la préparation des projets d’investissement. La proposition vise donc à la fois à clarifier le classement et à prévoir des modes de financement adaptés, plutôt qu’à traiter toutes les dépenses de la même façon.

Le gouvernement serait habilité à fixer des régimes, normes et plafonds de dépenses budgétaires à l’échelle nationale. Les ministères et les organismes centraux resteraient responsables des normes techniques et économiques sectorielles, mais l’adoption de règles ayant une incidence sur les dépenses budgétaires nécessiterait l’accord du ministère des Finances sur la capacité de financement.

La présentation de septembre propose également de reporter du 20 au 30 novembre la date limite fixée au Premier ministre pour la répartition des prévisions budgétaires. Pour les comptes budgétaires définitifs, la date limite de transmission des rapports par les unités budgétaires de premier niveau et les comités populaires provinciaux passerait du 5 au 10 juillet, et celle de leur transmission par le ministère des Finances du 15 au 20 août.

Les dispositions relatives au champ d’application distinguent les crédits d’investissement public des investissements financés par les recettes légales des organismes de l’État et des établissements de service public. Le ministère indique que ces recettes seraient régies par des règles gouvernementales et d’autres textes pertinents. Les capitaux de l’État investis dans des entreprises et les financements budgétaires de projets de partenariat public-privé resteraient également soumis aux lois spécialisées applicables.

Nguyen Khac Dinh, vice-président de l’Assemblée nationale, a demandé une mise en cohérence avec les lois régissant la dette publique, les partenariats public-privé et la construction. Selon lui, la consolidation doit créer un cadre de gouvernance opérationnel, plutôt que simplement réunir deux lois dans un même document.

Financement des technologies et décisions encore attendues

Le ministère des Sciences et des Technologies proposerait les priorités d’investissement public quinquennales et les niveaux de dépenses consacrés à la science, à la technologie, à l’innovation et à la transformation numérique. Ses responsabilités comprendraient également les propositions relatives aux prévisions du budget central qui n’ont pas encore été affectées dans le détail, aux réserves, aux recettes supplémentaires et aux crédits restant disponibles.

La présentation de septembre relie ces responsabilités et le recours aux technologies numériques dans la gestion budgétaire à la résolution n° 57/NQ-TW. La proposition prévoit également un système national d’information et une base de données sur le budget de l’État.

Hong a demandé que les limites en matière de coordination et de regroupement des sources de financement soient clarifiées, en mettant précisément en garde contre les mécanismes permettant des ajustements de crédits au-delà des pouvoirs autorisés dans les domaines de la science, de la technologie, de l’innovation et de la transformation numérique. Elle a aussi réclamé qu’un organisme chef de file unique soit chargé de guider et de consolider les propositions budgétaires.

Ces questions restent à régler avant la présentation du texte à l’Assemblée nationale. Les comptes rendus de l’examen ne permettent pas de savoir combien d’articles comptera la version définitive, ni si les procédures détaillées du gouvernement, les critères sectoriels d’évaluation et les garanties encadrant la réaffectation des crédits ont été arrêtés. Aucun chiffrage des économies administratives ni de l’amélioration des décaissements n’a été fourni.

La tâche immédiate consiste à traduire le large accord sur la consolidation en règles précises : qui peut affecter ou déplacer les fonds, dans quels délais ils doivent être attribués et dépensés, et comment les résultats des projets influent sur les décisions de financement ultérieures.

À retenir

• Le gouvernement souhaite que la loi unifiée soit examinée et adoptée lors de la deuxième session de l’Assemblée nationale.
• La version d’octobre compte 10 chapitres et 103 articles ; la présentation gouvernementale de septembre en mentionne 102.
• La planification quinquennale et annuelle des investissements publics serait intégrée aux plans financiers et aux prévisions budgétaires.
• Les projets seraient évalués de leur préparation à leur exploitation, en tenant compte notamment des retombées sociales et des bénéfices en matière de sécurité.
• Les autorités locales gagneraient en souplesse, les ressources devant correspondre aux responsabilités qui leur sont confiées.
• Les possibilités de financement des urgences seraient élargies, tandis que les reports de crédits autorisés et leurs délais d’utilisation seraient restreints.
• Les députés réclament un contrôle renforcé des retards d’affectation, de la préparation des projets et des ajustements de crédits non autorisés.